STS, 9 de Febrero de 2015

PRIMERO .- El 2 de febrero de 2010, Hidrocantábrico Energía, S.A.U. (en lo sucesivo, «Hidrocantábrico»), planteó a la Dirección General de Tributos una consulta sobre la tributación de las entregas de energía eléctrica que realizaba en el país Vasco y Navarra, afirmando que tenía su domicilio social en territorio común (Oviedo), que adquiría energía eléctrica a las empresas productoras de la misma y que la revendía a sus clientes, quienes la consumían en domicilios o establecimientos sitos en el territorio nacional, País Vasco y Navarra incluidos. Formulaba la consulta para saber dónde debía tributar por los impuestos sobre sociedades y el valor añadido correspondientes a las entregas realizadas en el territorio de dichas dos Comunidades Autónomas.

La Dirección General de Tributos el 4 de marzo de 2010 remitió la consulta a la Dirección General de Coordinación Financiera de las Comunidades Autónomas por ser materia de su competencia. En su propuesta de contestación a la consulta, esta segunda Dirección General sostuvo que, a efectos tributarios, tales entregas debían localizarse en el lugar desde el que «Hidrocantábrico» realizaba su actividad económica, entendiendo por tal no sólo el domicilio fiscal, sino también los establecimientos o sucursales en los que cuenta con los medios necesarios para asegurar la entrega de la energía eléctrica a los consumidores.

La Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas remitió dicha propuesta de contestación a la Hacienda Tributaria de Navarra. El Director-Gerente de esta última, en escrito dechado el 21 de junio de 2010, manifestó su discrepancia, sosteniendo que, a los expresados efectos, las referidas entregas de energía tenían que reputarse realizadas en el lugar en que se ponía a disposición de los adquirentes, es decir, en el domicilio de éstos, por lo que las entregas realizadas en Navarra debían tributar a su Hacienda.

El 14 de marzo de 2012 (mediante escrito fechado el 13 de marzo), la Hacienda Tributaria de Navarra requirió de inhibición a la Agencia Estatal de Administración Tributaria y le solicitó que admitiera que «Hidrocantábrico» debía tributar en Navarra por los impuestos sobre sociedades y el valor añadido en la cifra relativa correspondiente a las entregas de energía eléctrica realizadas en territorio navarro y que las cantidades que había ingresado en la Hacienda del Estado por los referidos impuestos en los ejercicios comprendidos entre 2006 y 2012 debían ser abonados a la Comunidad Foral en la parte proporcional correspondiente a dicha cifra relativa.

El requerimiento fue rechazado el 18 de abril de 2012 por el Delegado Especial de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en Navarra. La Directora- Gerente de la Hacienda Tributaria de Navarra, mediante escrito de 3 de mayo de 2012 aclaró determinados extremos del anterior de 13 de marzo, ratificando el criterio de inhibición. El 4 de mayo siguiente, el Consejero de Economía y Hacienda del Gobierno de Navarra promovió ante la Junta Arbitral el conflicto de competencias 46/12.

Dicha Junta, en resolución de 7 de febrero de 2014, declaró el requerimiento inadmisible por extemporáneo en relación con los impuestos satisfechos por «Hidrocantábrico» antes del 2 de febrero de 2010, «ya que consta en el expediente que el 21 de junio de 2010 la [Hacienda Tributaria de Navarra] admitió conocer que hasta aquella fecha [«Hidrocantábrico»] no había tributado nunca a la Comunidad Foral por las entregas de energía eléctrica realizadas en territorio navarro», pero lo admitió respecto de los satisfechos con posterioridad a la mencionada fecha, «ya que no consta en el expediente que, en el periodo comprendido entre el 21 de junio de 2010 y el 14 de marzo de 2012, la [Hacienda Tributaria de Navarra] llegara a tener conocimiento formal de que su competencia sobre los referidos impuestos no estaba siendo respetada» (apartados 17º y 18º).

La Junta Arbitral niega también la inadmisión del conflicto por inexistencia de acto que vulnere los puntos de conexión establecidos respecto de la cuestión litigiosa en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, pues «los elementos fácticos y jurídicos de la pretensión formulada por la [Hacienda Tributaria de Navarra] fueron claramente explicitados tanto en el requerimiento previo de inhibición, como en el escrito de planteamiento del conflicto. Y es que la cuestión litigiosa no puede estar más clara». También rechaza la inadmisión por falta de identificación en el requerimiento de inhibición del acto invasor de las competencias navarras, ya que tal pretensión «peca de un formalismo extremo, ya que [...] la determinación de la cuestión litigiosa no ofrece duda alguna» (apartado 20º).

En cuanto al fondo, la Junta Arbitral estima el conflicto y declara que, a los efectos de su tributación en los impuestos sobre sociedades y el valor añadido, se entienden realizadas en Navarra las entregas de energía eléctrica efectuadas por «Hidrocantábrico» cuando los contadores que miden su consumo estén ubicados en territorio navarro, obligando a la Agencia Estatal de Administración Tributaria a abonar a la Hacienda Tributaria de Navarra, en relación con los mencionados impuestos, la parte proporcional correspondiente a la cifra relativa derivada de las entregas de energía eléctrica practicadas por la mencionada compañía en territorio navarro.

SEGUNDO .- La Administración General del Estado interpuso el presente recurso contencioso-administrativo en escrito presentado el 28 de abril de 2014, en el que interesa la anulación de la ya descrita resolución de la Junta Arbitral, por no ser ajustada a derecho «en cuanto declaró temporáneo y bien planteado el conflicto».

1. ) Razona que fue la consulta formulada por «Hidrocantábrico» el 2 de febrero de 2010 la que desencadenó el conflicto que no se planteó hasta el 14 de marzo de 2012, fundado, precisamente, en que el 21 de junio de 2010 la Hacienda Tributaria de Navarra tuvo conocimiento y expresó su discrepancia respecto de la propuesta de resolución a la consulta.

   Siendo así, el abogado del Estado dice que, si la Hacienda Navarra desde el 21 de junio de 2010, en que expresó su discrepancia con la respuesta a la consulta de 2 de febrero anterior, tuvo conocimiento de que su pretendida competencia no era reconocida, y por ello planteó el conflicto fuera del plazo de dos meses, no alcanza a comprender cómo desde el 21 de junio ya dejó de tener conocimiento. «Es decir, desde la misma fecha: 21 de junio de 2010, tuvo conocimiento y no tuvo conocimiento. No se precisa la hora, o el instante, o el hecho, en cuya virtud dejó de tener conocimiento de lo que conocía».

   Razona que el conflicto fue uno y único, y con un único objeto. Por ello, si se toma como fecha para su planteamiento el 21 de junio de 2010, sin que desde la misma se hubiera producido un hecho distinto, es visto que no puede considerarse otra y a todos los efectos. En consecuencia, considera que el conflicto debe inadmitirse en su totalidad por extemporáneo.

2. ) A título subsidiario, insiste en esta sede que en el requerimiento de inhibición no se identificó el acto o la disposición que vulneró los puntos de conexión.

   Precisa que el citado acto o disposición no ha existido. Señala que quien planteó la duda sobre el régimen tributario fue «Hidrocantábrico», elevando una consulta que quedó sólo en fase de propuesta de resolución. Al llegar ésta a su conocimiento, la Hacienda Tributaria de Navarra procedió, dos años después (el 13 de marzo de 2012), a formular el requerimiento de inhibición. Se trató, pues, de un requerimiento frente a una propuesta de respuesta a una consulta que, al hallarse en tal fase, no pudo producir ningún efecto.

   Señala que la resolución de la Junta Arbitral, sin analizar esa realidad, se limita a afirmar en el 20º fundamento que la cuestión litigiosa está clara, vulnerando las normas procedimentales que regulan el conflicto.

   TERCERO .- La Comunidad Foral de Navarra contestó la demanda mediante escrito presentado el 29 de julio de 2014, solicitando su desestimación.

1. ) Expone que en la demanda se reconoce que el requerimiento de inhibición no se efectuó frente a un acto específico o una disposición concreta que acaeciese el 2 de febrero de 2012. Precisa que la Hacienda Tributaria de Navarra reaccionó frente a una inactividad, no frente a la propuesta de respuesta a una consulta tributaria hecha por «Hidrocantábrico». Por ello, el plazo para interponer el conflicto no arrancó el 2 de junio de 2010, como interesa la demanda, «fecha en que, con la discrepancia expuesta por [la Hacienda Tributaria de Navarra] a esa propuesta, se entiende la misma notificada de tal proyecto de acto, que, a la postre, no se emitió» [sic].

   Razona que, con una precisión digna de elogio, la resolución impugnada considera que el 21 de junio de 2010 la Hacienda Tributaria de Navarra admitió conocer que, en un escrito fechado el 2 de febrero de dicho año, «Hidrocantábrico» había reconocido expresamente que no había tributado nunca a la Comunidad Foral por las entregas de energía eléctrica realizadas en territorio navarro. Pero, desde esa fecha en adelante, en que se "desencadena" la cuestión, nada supo de la suerte de esa tributación ni conoce el criterio de la Dirección General de Tributos.

   Opina que la única solución posible es la adoptada en la resolución recurrida. No pueden resultar afectados por la resolución del conflicto los impuestos satisfechos por «Hidrocantábrico» antes del 2 de febrero de 2010, pues el 21 de junio de dicho año la Hacienda Foral admitió conocer que hasta aquella fecha la compañía citada no había tributado en su territorio por las entregas de energía eléctrica realizadas en el mismo. Pero sí los impuestos satisfechos con posterioridad al 2 de febrero de 2010, respecto de los que el requerimiento no tenía dies a quo para interponerse, pues no se produjo acto o disposición expresa que pusiera de manifiesto que en lo sucesivo ese criterio anterior era el que iba a seguir rigiendo la tributación de «Hidrocantábrico».

2. ) Respecto de la inexistencia de acto al que atribuir la invasión competencial, considera que la argumentación actora deja sin efecto la posibilidad de que se reacciones frente a una inactividad de la Administración del Estado, dejando en sus manos con su inacción que los vencimientos concretos de los periodos impositivos concernidos fueran transcurriendo, sin que se pudiera hacer nada al respecto, pues nunca existiría "acto o disposición concreto" que vulnerase los puntos de conexión.

   Con esa interpretación sería imposible la interposición de un conflicto en caso de que se quisiera reaccionar frente a la asunción de facto, sin resolver la consulta al efecto elevada por el contribuyente. La inexistencia de acto o disposición que vulnere los puntos de conexión sólo es imputable en este caso a la Dirección General de Tributos. Sería un sarcasmo -añade- que esa inacción conllevase que no existiera acto frente al cual reaccionar y se perdiera el derecho a obtener las correspondientes remesas por tan sencillo expediente.

   El artículo 12 del Reglamento de la Junta Arbitral prevista en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, aprobado por el Real Decreto 353/2006, de 24 de marzo (BOE de 7 de abril), permite plantear el conflicto a la Comunidad Foral cuando, por aplicación de las normas del Convenio, se considere competente en cuanto a la gestión, liquidación, recaudación, inspección o revisión de un tributo respecto del cual esté ejerciendo o haya ejercido dichas funciones la Administración General del Estado o cuando estime que, por aplicación de los puntos de conexión, le corresponde la exacción de un determinado tributo declarado y, en su caso, ingresado por el sujeto pasivo en la Administración General del Estado.

   Precisa que el requerimiento previo no tiene otra finalidad que permitir la estimación de la inhibición interesada. En el peor de los supuestos, si se entendiera que el requerimiento previo no se ha producido en el plazo previsto, lo más que podría interesarse de adverso sería la restricción de los efectos del conflicto, más no su inadmisión. Y ello porque esa inadmisión sólo sería posible si el conflicto como tal no se hubiera interpuesto en el plazo de quince días que establece el artículo 14.2 del Reglamento.

   En suma, el requerimiento se ha efectuado, su destinatario ha conocido lo que se le pedía, subsumiéndose tal petición en uno de los supuestos que el Convenio prevé como habilitante del conflicto, sin que el momento de presentación venga determinado en este caso por un concreto acto.

   CUARTO .- Concedido el trámite de conclusiones, fue evacuado por la Administración General del Estado el 3 de septiembre de 2014 y por la Comunidad Foral de Navarra el día 19 del mismo mes.

   QUINTO . - Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo constar en diligencia de ordenación de 29 de septiembre de 2014, fijándose al efecto el día 4 de febrero de 2015, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

   Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- El 2 de febrero de 2010, «Hidrocantábrico» elevó a la Administración del Estado (Dirección General de Tributos) una consulta sobre la tributación de las entregas de energía eléctrica que realizaba en el País Vasco y en Navarra. El 4 de marzo siguiente, el mencionado centro directivo reenvío la consulta a la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas, que elaboró una propuesta en la que opinaba que, a efectos de los impuestos sobre sociedades y el valor añadido, dichas entregas debían entenderse realizadas desde el lugar en el que la mencionada compañía realizaba su actividad económica, entendiendo por tal no sólo el domicilio fiscal, sino también los establecimientos o sucursales en los que cuenta con los medios precisos para asegurar la entrega a los consumidores.

La Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas remitió su propuesta de contestación a la Hacienda Tributaria de Navarra, cuyo Director-Gerente, en un escrito fechado el 21 de junio de 2010, manifestó su discrepancia, por ser su criterio que, a los expresados efectos, las entregas de energía eléctrica debían entenderse realizadas en el lugar en que se ponía a disposición de los adquirentes.

Mediante escrito fechado el 13 de marzo de 2012, presentado al día siguiente, la Hacienda Tributaria de Navarra requirió de inhibición a la Agencia Estatal de Administración Tributaria, para que admitiera que «Hidrocantábrico» debía tributar en Navarra por los impuestos sobre sociedades y el valor añadido en la cifra relativa correspondiente a las entregas de energía eléctrica realizadas en territorio navarro, así como que, de las cantidades ingresadas por la mencionada compañía en el Tesoro del Estado por los referidos impuestos en los ejercicios comprendidos entre 2006 y 2012, la Agencia Estatal debía abonar a la Hacienda Navarra la parte proporcional correspondiente.

La Agencia Estatal de Administración Tributaria rechazó el requerimiento el 18 de abril de 2012, por lo que, tras aclarar determinados extremos de su escrito de 13 de marzo anterior mediante otro de 3 de mayo, la Hacienda Tributaria de Navarra planteó conflicto ante la Junta Arbitral en el día siguiente, 4 de mayo.

En la resolución objeto de este recurso contencioso-administrativo, aprobada el 7 de febrero de 2014, la Junta Arbitral inadmitió el conflicto, por extemporáneo, en relación con los impuestos satisfechos por «Hidrocantábrico» antes del 2 de febrero de 2010, «ya que consta en el expediente que el 21 de junio de 2010 la [Hacienda Tributaria de Navarra] admitió conocer que hasta aquella fecha [«Hidrocantábrico»] no había tributado nunca a la Comunidad Foral por las entregas de energía eléctrica realizadas en territorio navarro». Sin embargo, estimó que, respecto de los posteriores, el planteamiento es tempestivo «ya que no consta en el expediente que, en el periodo comprendido entre el 21 de junio de 2010 y el 14 de marzo de 2012, la [Hacienda Tributaria de Navarra] llegara a tener conocimiento formal de que su competencia sobre los referidos impuestos no estaba siendo respetada».

La Administración General del Estado discute tal decisión, sosteniendo que la declaración de extemporaneidad debió ser total y afectar a todos los ejercicios. Dice no entender cómo, siendo único el conflicto y único su objeto, si el requerimiento de inhibición fue realizado (el 14 de marzo de 2012) fuera del plazo de dos meses desde que la Comunidad Foral tuvo conocimiento de la supuesta invasión competencial (el 2 de junio de 2010), puede considerarse que era tempestivo para los tributos pagados a partir de aquella primera fecha. No entiende cómo la Hacienda Tributaria de Navarra entre el 21 de junio de 2010 y el 14 de marzo de 2012 «dejó de conocer los que conoció desde el 21 de junio».

Hemos de darle la razón.

SEGUNDO .- La Junta Arbitral tiene como una de sus funciones resolver los conflictos que se planteen entre la Administración del Estado y la de la Comunidad Foral de Navarra, en relación con la aplicación de los puntos de conexión de los tributos cuya exacción pertenece a esta última y la determinación de la proporción correspondiente a cada Administración en los supuestos de tributación conjunta por los impuestos sobre sociedades y el valor añadido [ artículo 51.1.b) del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra , en la redacción de la Ley 25/2003].

Requisito imprescindible para la admisión de un conflicto es que, antes de su planteamiento ante la Junta Arbitral, la Administración tributaria que se considere competente requiera de inhibición a la que estime incompetente, reclamando así su competencia, y que esta última haya rechazado el requerimiento, ratificándose en su competencia, expresa o tácitamente. El requerimiento debe practicarse en el plazo máximo de dos meses a contar desde la fecha en que la Administración que se considere competente tuviera conocimiento del acto o disposición que a su juicio vulnera los puntos de conexión establecidos en el Convenio Económico ( artículo 14.1 del Reglamento de la Junta Arbitral , aprobado por el Real Decreto 353/2006).

En el actual caso, según nadie discute y declara probado la Junta Arbitral en la resolución impugnada, la Hacienda Tributaria de Navarra tuvo conocimiento el 21 de junio de 2010 de la propuesta de contestación a la consulta de «Hidrocantábrico» a la que se achaca la invasión competencial y la vulneración de los puntos de conexión señalados en el Convenio, elaborada por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas. No obstante ello, la Comunidad Foral no requirió de inhibición a la Agencia Estatal de Administración Tributaria hasta el 14 de marzo de 2012, transcurrido con exceso el plazo de dos meses señalado imperativamente por el mencionado precepto reglamentario. Por ello, la Junta Arbitral, como le impone el mismo («como requisito para la admisión del conflicto» será necesario practicar un requerimiento de inhibición en el plazo de dos meses), lo rechazó a limine .

Sin embargo, acotó ese rechazo liminar al conflicto en relación con los tributos ingresados por «Hidrocantábrico» en las arcas del Estado antes del 21 de junio de 2010, admitiéndolo en cuanto a los pagados entre esta fecha y el 14 de marzo de 2012, en que la Comunidad Foral practicó el requerimiento. No son de fácil comprensión las razones que justifican esta "peculiar" decisión, pues, como se razona en la demanda, el conflicto es único y único es su objeto. Si el legislador (entiéndase esta expresión en sentido lato) ha querido que el requerimiento se practique en el plazo ineluctable de dos meses, contado desde que el requirente tiene conocimiento de la invasión competencial que dice sufrir, con sanción, en caso de incumplimiento, de inadmisión del conflicto, no cabe realizar la distinción que la Junta Arbitral hace en su resolución.

El 2 de junio de 2010, la Hacienda Tributaria de Navarra tenía conocimiento del criterio de la Administración del Estado sobre la tributación de las entregas de energía eléctrica realizadas por «Hidrocantábrico» en el territorio navarro, y lo tuvo mediante la comunicación de la propuesta de respuesta a la consulta dirigida por dicha compañía, que fue elaborada por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas. En el periodo en que se demoró en practicar el requerimiento (entre el 2 de junio de 2010 y el 14 de marzo de 2012) no hubo ninguna actuación de la Administración del Estado que revelase un cambio de criterio por su parte sobre la cuestión. No responde a la realidad la afirmación de la Junta Arbitral de que, en ese ínterin, no constaba que la Hacienda Tributaria de Navarra «llegara a tener conocimiento formal de que su competencia sobre los referidos impuestos no estaba siendo respetada». Todo lo contrario, durante ese tiempo la situación fue la misma: la existencia de una posición de la Administración del Estado (siquiera como mera propuesta) sobre la cuestión que fue la que empujó a la Comunidad Foral de Navarra a requerirla de inhibición, aunque ya tardíamente. Como dice el abogado del Estado en la demanda, resulta harto difícil determinar por qué la Hacienda Tributaria Navarra dejó de conocer el 21 de junio de 2010 lo que llegó a conocer el propio 21 de junio al recibir la propuesta de contestación a la consulta tributaria preparada por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas.

La solución alcanzada por la Junta Arbitral en la resolución recurrida presume una realidad que contradice frontalmente los términos del mandato que se contiene en el artículo 51.5 del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra , conforme al que, suscitado un conflicto de competencias y hasta tanto sea resulto, «la Administración que viniera gravando a los contribuyentes en discusión continuará sometiéndolos a su fuero». En otras palabras, la única interpretación posible, una vez rechazado el requerimiento de inhibición y a falta de una resolución expresa o tácita en sentido distinto, es que la Administración del Estado mantuvo su criterio sobre los puntos de conexión y el sometimiento de «Hidrocantábrico» a su jurisdicción. Precisamente, todo lo contrario de la conclusión alcanzada por la Junta Arbitral.

Debió, pues, dicho organismo de composición de conflictos inadmitir íntegramente el suscitado en este caso por la Comunidad Foral de Navarra a causa de la extemporaneidad del requerimiento de inhibición. Al no entenderlo así infringió el marco jurídico que se ha analizado en esta sentencia, por lo que, con estimación del recurso contencioso-administrativo, procede anular la resolución recurrida y declarar inadmisible por extemporáneo el conflicto seguido ante la mencionada Junta Arbitral con el número 46/12, sin que resulte menester examinar el otro motivo aducido en la demanda para sustentar la pretensión de inadmisión del conflicto (inexistencia de acto o disposición que vulnere los puntos de conexión).

TERCERO .- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio), en la redacción de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal (BOE de 11 de octubre), procede imponer las costas de este proceso a la Comunidad Foral de Navarra, si bien, haciendo uso de la facultad que nos confiere el apartado 3 del mismo precepto, con el límite de ocho mil euros, a la vista de la dificultad y el alcance de las cuestiones suscitadas en el debate.

Estimamos el recurso contencioso-administrativo 340/14, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO frente a la resolución aprobada el 7 de febrero de 2014 por la Junta Arbitral prevista en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, en el conflicto 46/12, en relación con la tributación por los impuestos sobre sociedades y el valor añadido de las entregas de energía eléctrica realizadas en territorio navarro por Hidrocantábrico Energía, S.A.U.

Anulamos dicha resolución administrativa por no ser ajustada a derecho y, en su lugar, declaramos la inadmisión del mencionado conflicto por ser extemporáneo el requerimiento de inhibición que la Comunidad Foral de Navarra dirigió a la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

Imponemos las costas a dicha Comunidad Foral, con el límite señalado en el último fundamento jurídico.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Manuel Vicente Garzon Herrero Emilio Frias Ponce Angel Aguallo Avilés Joaquin Huelin Martinez de Velasco Jose Antonio Montero Fernandez Manuel Martin Timon Juan Gonzalo Martinez Mico PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Joaquin Huelin Martinez de Velasco, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria, certifico.