STS, 30 de Enero de 2015

La Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo número 8/2000 contra la inactividad de la Administración del Estado al no cumplir el mandato legal contenido en la Disposición transitoria primera del Real Decreto-ley 2/1986, de 23 de mayo, sobre el Servicio Público de Estiba y Desestiba de Buques .

Segundo.- Por auto de 5 de julio de 2000 esta Sala acordó declarar que la competencia para conocer del recurso correspondía a la Audiencia Nacional , ante la que se siguió bajo el número 885/2000.

Tercero.- En su escrito de demanda, de 10 de enero de 2001, la entidad recurrente alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia " por la que:

1. Declare nulo, anule o revoque y deje sin efecto la O.M. de Economía y Hacienda de 14 de Junio de 1995, objeto de este Recurso, así como todos los actos sucesivos que son consecuencia y por tanto dependientes de esta Resolución, consistentes en:

2. Declare pertenecientes al patrimonio neto resultante de la liquidación de los bienes de la Organización de Trabajos Portuarios en Santa Cruz de Tenerife, todas las fincas que proceden de la División Horizontal efectuada por Escritura Pública de 6 de Marzo de 1996 por el Notario con residencia en Santa Cruz de Tenerife, Don Bernardo Saro Calamita, con números 632 y 633 de Protocolo, de las que tenían los números registrales 13.992 y 6.369, correspondientes a los Edificios sitos en Santa Cruz de Tenerife, con frente a la Avenida Francisco La Roche número 27 y calle La Marina número 20 y con frente a la misma Avenida Francisco La Roche número 29 y calle de La Marina número 22, que se relacionan seguidamente:

   Edificio Avenida Francisco La Roche 27 y calle La Marina 20[...]

   Edificio Avenida Francisco La Roche 29 y calle La Marina 22[...]

   Ordene la aportación por el Estado de los bienes que precedentemente se relacionan a la Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife, S.A. Sestife; mediante ampliación de capital y aportación en especie de dichos bienes, con las formalidades y requisitos que exige la Ley de Sociedades Anónimas y demás Disposiciones que sean de aplicación.

3. Declare la nulidad y deje sin efecto todos los sucesivos actos que tienen su origen en la O.M. de 14 de Junio de 1995 y en concreto:

   * Acta de 24 de Octubre de 1.995 de integración en el patrimonio del Estado de los dos inmuebles procedentes de la extinguida O.T.P. a que se refiere la O.M.

   * 21 Resoluciones que dicta el Subdirector General de Patrimonio, con fundamento expreso en la O.M. de 14 de Junio de 1.995 que se suscriben en número de doce en fecha 10 de Noviembre de 1.998, una el 3 de Diciembre de 1.998, otras el 3 de Marzo de 1.999, 8 de Julio de 1.999 (2) y 15 de Octubre de 1.999 (5).

   * 18 Actas de afectación a distintos Departamentos Ministeriales, cuyas Actas se señalan detalladamente en el Hecho Octavo y se suscriben entre el 25 de Agosto de 1.999 y el 24 de Enero de 2.000, por el Delegado en la Provincia de Santa Cruz de Tenerife del Ministerio de Economía y Hacienda y diferentes representaciones de la Administración del Estado.

   Así como todos cuantos otros sean consecuencia de la citada O.M. de 14 de Junio de 1995, con la sola excepción de las Escrituras Públicas autorizadas por el Notario, con residencia en Santa Cruz de Tenerife, Don Bernardo Sara Calamita el 6 de Marzo de 1996 con números 632 y 633 de Protocolo, ya que al no tratarse de actos traslativos del dominio, no suponen perjuicio directo para la Sociedad SESTIFE ni para la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife.

4. Acuerde que las acciones representativas de la ampliación de capital consecuencia de la aportación de los bienes a que se hace referencia en el apartado anterior, sean transferidas por el Estado al patrimonio de la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife.

5. Con carácter subsidiario a lo solicitado bajo el apartado b), de entenderse que no procede la declaración de bienes pertenecientes al patrimonio neto de la Organización de Trabajos Portuarios en Santa Cruz de Tenerife referida a los bienes inmuebles que quedan descritos, se proceda, por la Dirección General de Patrimonio del Estado u Órgano de esta Administración que sea competente, a la previa liquidación del patrimonio de la extinguida Organización de Trabajos Portuarios y proceder de la misma forma con respecto a la adjudicación de los bienes que resultaren, aportándose por el Estado en especie a la Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife, S.A., y seguidamente transferidos los títulos representativos de la ampliación de capital a la Autoridad Portuaria.

6. Acuerde que se efectúe la liquidación de las rentas generadas por todas y cada una de las fincas incluidas en los Edificios de Avenida Francisco La Roche 27 y 29 y calle de La Marina 20 y 22, correspondientes a los últimos cinco años y se satisfagan por el Estado a la Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife, S.A."

   Cuarto.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 30 de noviembre de 2001, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se declare la inadmisibilidad del presente recurso o subsidiariamente su desestimación".

   Quinto.- La Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife contestó a la demanda con fecha 2 de febrero de 2002 y suplicó a la Sala que dictase sentencia por la que "declare la nulidad de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 14 de junio de 1995; y subsidiario de ello, que procede retrotraer el expediente tramitado para la aprobación de esa Orden Ministerial al momento de iniciación del mismo; y, en defecto de ello, exigir a la Administración la notificación fehaciente o publicación de todas las resoluciones que afecten a mi representada, condenando en costas a la demandada".

   Sexto.- No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 30 de enero de 2004 , cuya parte dispositiva es como sigue: "Primero.- Declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Carlos Navarro Gutiérrez, en nombre y representación de Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife, contra Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 14 de junio de 1995 y demás actos a que se contrae este recurso. Segundo.- No haber lugar a imposición de una especial condena en costas".

   Séptimo.- Recurrida en casación, seguida ante esta Sección con el número 2894/2004, con fecha 30 de enero de 2007 dictamos sentencia con el siguiente fallo: "Que no ha lugar y por lo tanto desestimamos los recursos de casación interpuestos por la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife y por la Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife, S.A. contra la sentencia de 30 de enero de 2.004 citada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 885/2.000 . Se imponen las costas de la casación a las partes recurrentes."

   Octavo.- La Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife interpuso ante el Tribunal Constitucional el recuso de amparo número 2186-2007, acumulado al número 7365/2006, en el que recayó sentencia con fecha 21 de diciembre de 2010 cuyo fallo dispuso:

   "Estimar los recursos de amparo acumulados núms. 7365-2006 y 2186-2007, promovidos, respectivamente, por la Asociación de Empresas de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife y por la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife, y, en su virtud:

   1. Reconocer que se ha vulnerado el derecho de ambas recurrentes a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la justicia ( art. 24.1 CE ).

   2. Restablecerlas en su derecho y, a tal fin, declarar la nulidad de las sentencias de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2006 y de 30 de enero de 2007 , recaídas en los recursos de casación núms. 7978-2003 y 2984-2004, y de las sentencias de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de junio de 2003 y de 30 de enero de 2004 , dictadas, respectivamente, en los recursos contencioso- administrativos núms. 67-2001 y 885-2000, retrotrayendo las actuaciones al momento anterior al del pronunciamiento de estas dos últimas sentencias de la Audiencia Nacional, para que se dicten nuevas resoluciones judiciales que resulten respetuosas con el derecho fundamental reconocido. Publíquese esta sentencia en el 'Boletín Oficial del Estado'."

   Noveno.- Dado traslado de dicha sentencia, el Abogado del Estado presentó sus alegaciones ante la Sala de instancia con fecha 19 de enero de 2011.

   Décimo.- La Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife evacuó el trámite conferido por escrito de 24 de enero de 2011 y suplicó a la Sala que "dicte sentencia por la que, en ejercicio de la potestad que le confiere el art. 106 de la CE :

1. Declare nulo, anule o revoque y deje sin efecto la O.M. de Economía y Hacienda de 14 de junio de 1995, así como todos los actos sucesivos que son consecuencia y por tanto dependientes de dicha resolución, según quedaron relacionados en el suplico de la demanda inicial.

2. Acuerde que la totalidad de los bienes resultantes del patrimonio, en Santa Cruz de Tenerife, de la extinta Organización de Trabajos Portuarios, excepto los referidos en la O.M. de Economía y Hacienda de 1 de marzo de 1990, que se encuentran situados en la Isla de La Palma, e incluyendo concretamente los mencionados en la O.M. de Economía y Hacienda de 14 de junio de 1995, sean adjudicados a la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife, disponiendo la redacción de los instrumentos públicos correspondientes y su inscripción en el Registro de la Propiedad que corresponda, en Santa Cruz de Tenerife.

3. Acuerde que se efectúe la liquidación de las rentas generadas por todas y cada una de las fincas incluidas en los Edificios de Avenida Francisco La Roche 27 y 29 y calle de La Marina 20 y 22, correspondientes al periodo transcurrido entre el mes de enero de 1996 hasta el día en que se haga efectiva la entrega de estos bienes y se satisfagan por el Estado a la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife, sin perjuicio de que ésta asuma la liquidación y pago correspondiente para la revisión de cuotas a que pudieran tener derecho las entidades agrupadas en la Asociación de Empresas Estibadoras de Santa Cruz de Tenerife."

   Undécimo.- Con fecha 19 de enero de 2012 la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional dictó nuevamente sentencia, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por contra la Orden del Ministro de Economía y Hacienda de 14 de Junio de 1.995, y contra todos los actos subsiguientes de adjudicación y afectación de inmuebles, descritos en el fundamento jurídico primero de esta sentencia. Sin efectuar condena al pago de las costas."

   Duodécimo.- Con fecha 22 de marzo de 2012 la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 686/2012 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

   Primero: al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional "por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, incurriendo en incongruencia".

   Segundo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infracción de lo dispuesto en el artículo 7, apartado uno, en relación con la Disposición transitoria primera , ambos del RDL 2/1986 ".

   Tercero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infracción de lo dispuesto en la Disposición adicional sexta.3 de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante ".

   Cuarto: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infracción del artículo 62.1 de la LRJAPPAC en relación con la Orden Ministerial de 14 de junio de 1995".

   Quinto: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional "por infracción del artículo 63.1 de la LRJAPPAC en relación con la Orden Ministerial de 14 de junio de 1995".

   Decimotercero.- Por auto de 20 de septiembre de 2012 la Sección Primera de esta Sala acordó:

   "1) Declarar la inadmisión de los motivos primero, segundo y tercero del recurso de casación interpuesto por el representante procesal de la Autoridad la Portuaria de Santa Cruz de Tenerife contra la Sentencia de 19 de enero de 2012 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (sección sexta) de la Audiencia Nacional dictada en el recurso número 885/2000 .

   2) Declarar la admisión de los motivos cuarto y quinto del expresado recurso de casación, y para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera, de conformidad con las normas de reparto."

   Decimocuarto.- Por escrito de 26 de noviembre de 2012 el Abogado del Estado se opuso al recurso en el sentido de que deben "ser rechazados los motivos así como el recurso, confirmando la sentencia recurrida".

   Decimoquinto.- Por providencia de 17 de diciembre de 2014 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 27 de enero de 2015, en que ha tenido lugar.

   Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 19 de enero de 2012 , desestimó el recurso contencioso-administrativo número 855/2000 que había sido interpuesto originariamente por la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife "contra la inactividad de la Administración del Estado al no cumplir el mandato legal contenido en la Disposición transitoria primera del Real Decreto-ley 2/1986, de 23 de mayo, sobre el Servicio Público de Estiba y Desestiba de Buques ". La recurrente criticaba aquella inactividad en cuanto que el Real Decreto-ley 2/1986 ordenaba que el patrimonio neto resultante de la liquidación de la Organización de Trabajos Portuarios fuera aportado por el Estado a las correspondientes Sociedades Estatales de Estiba y Desestiba, lo que a su juicio no había ocurrido.

Ulteriormente, al tener conocimiento la Autoridad Portuaria de que se había dictado la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 14 de junio de 1995 (no publicada ni notificada a aquélla) en la que se disponía la incorporación al Patrimonio del Estado de dos inmuebles sitos en Santa Cruz de Tenerife adscritos hasta entonces a la extinguida Organización de Trabajos Portuarios, la recurrente dirigió su demanda frente a aquella Orden, en la cual el Ministerio de Economía y Hacienda manifestaba aplicar la Disposición transitoria primera del Real Decreto-ley 2/1986 .

El tenor literal de la referida Disposición transitoria primera del Real Decreto-Ley 2/1986 , en su primer apartado, era el siguiente: "Queda suprimido el Organismo Autónomo Organización de Trabajos Portuarios, el cual, en el plazo máximo de doce meses, procederá a liquidar su Activo y su Pasivo, determinando el patrimonio neto resultante, el cual será aportado por el Estado a las correspondientes Sociedades Estatales, extinguiéndose la personalidad jurídica de la Organización de Trabajos Portuarios una vez se constituyan dichas Sociedades Estatales".

La incorporación de los dos inmuebles al patrimonio del Estado, según se disponía en la Orden de 14 de junio de 1995, fue llevada a cabo de modo efectivo mediante acta de 24 de octubre de 1995, por la que se hizo entrega de ambos al Delegado en Tenerife del Ministerio de Economía y Hacienda, que los aceptó formal y realmente para su integración en el Patrimonio del Estado.

Segundo.- Tal como ha quedado reflejado en los antecedentes de hecho, la Sala de instancia consideró en una primera sentencia (30 de enero de 2004 ) que la Autoridad Portuaria carecía de legitimación para recurrir, pues en todo caso sería a la Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife, y no a la propia autoridad portuaria, a quien deberían adscribirse los inmuebles en litigio, por aplicación del Real Decreto-ley 2/1986, en el caso de que dichos bienes se hubieran incorporado indebidamente al Patrimonio del Estado. La referida Sociedad estatal no había, por su parte, impugnado dicha incorporación al Patrimonio del Estado.

Hicimos nuestra esta tesis sobre la carencia de legitimación de la Autoridad Portuaria en la sentencia de esta Sala de 30 de enero de 2007 al desestimar el recurso de casación número 2984/2004 . El Tribunal Constitucional, sin embargo, estimó en la suya de 21 de diciembre de 2010 el recurso de amparo número 2186/2007 tras afirmar que resultaba "desproporcionadamente riguroso" negar la legitimación de la Autoridad Portuaria, a la que se le debía reconocer, afirmaba, "independientemente de su extinta posición de accionista de SESTIFE".

No será posible replantear en este momento -pues no se ha traído la cuestión al debate casacional- la carencia de legitimación de la Autoridad Portuaria no ya por la razón antes expuesta -y rechazada por el Tribunal Constitucional- sino por aplicación del artículo 20.c) de la Ley Jurisdiccional , en el mismo sentido que lo han hecho las sentencias de esta Sala de 6 de abril de 2011 y 26 de abril de 2012 (recurso de casación 412/2010 ) que se remite a la anterior.

En dichas sentencias, tras exponer las coordenadas normativas aplicables (la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de Modificación de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante; el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que refunde y deroga, además de las dos citadas Leyes, las posteriores leyes 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general, y 33/2010, de 5 de agosto, de Modificación de la anterior) hacíamos al respecto estas consideraciones.

"[...] De este nuevo Texto Refundido debemos destacar diversos aspectos que, conjuntamente tomados en consideración, sirven para ratificar la doctrina jurisdiccional de la ausencia de legitimación procesal del Organismo Público Puertos del Estado (y de las Autoridades Portuarias de los puertos de interés general) para la impugnación jurisdiccional de actuaciones de la Administración General del Estado [...] de conformidad con lo establecido en el artículo 20.c) de la LRJCA .

Así en el artículo 16 del Texto Refundido se considera al Organismo Público Puertos del Estado como 'una entidad de las previstas en la letra g) del apartado 1 del art. 2 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria , adscrito al Ministerio de Fomento'; Ministerio al que corresponde -respecto del Organismo- 'ejercer el control de eficiencia de la Entidad de acuerdo con la normativa vigente'. En el artículo 17 siguiente se añade que las competencias que corresponden al Organismo Puertos del Estado lo son 'bajo la dependencia y supervisión del Ministerio de Fomento'. Del artículo 18 del Texto Refundido debemos destacar (apartado i) que, entre otras funciones, al Organismo le corresponde 'Ostentar la representación de la Administración General del Estado en materia portuaria y de señalización marítima, en organismos y comisiones internacionales, cuando no sea asumida por el Ministerio de Fomento ...'.

Por lo que hace referencia -en concreto- a las Autoridades Portuarias, el artículo 24 establece su naturaleza como 'organismos públicos de los previstos en la letra g) del apartado 1 del art. 2 de la Ley General Presupuestaria , con personalidad jurídica y patrimonio propios, así como plena capacidad de obrar', añadiendo que "dependen del Ministerio de Fomento, a través de Puertos del Estado', y que -apartado 3- 'desarrollarán las funciones que se les asignen bajo el principio general de autonomía funcional y de gestión, sin perjuicio de las facultades atribuidas al Ministerio de Fomento, a través de Puertos del Estado, y de las que corresponden a las Comunidades Autónomas'. Especialmente significativo es el contenido del artículo 35 del Texto Refundido sobre impugnación y revisión de oficio de acuerdos de los órganos de gobierno de las Autoridades Portuarias, cuyos acuerdos 'podrán ser recurridos ante el Ministerio de Fomento', quien puede, mediante orden acordar la iniciación del procedimiento de revisión de oficio y proceder a la revisión del mismo. Cuestión esta sobre la que ya se pronunciara esta Sala en su STS de 27 de julio de 2011 (RC 6261/2008 ).

En consecuencia no se cumple el supuesto excepcional -que habilitaría la legitimación procesal- previsto en el inciso final del artículo 20.c) de la LRJCA , esto es, de tratarse la Autoridad Portuaria de un Organismo de los que "por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración".

Tercero.- Despejado pues el óbice procesal al que se refiere la Sala de instancia sin que se planteen en casación las cuestiones relativas al artículo 20, letra c), de la Ley Jurisdiccional , y habiendo rechazado el tribunal de instancia que la impugnación jurisdiccional de la Orden de 14 de junio de 1995 fuera extemporánea, no puede esta Sala sino atenerse al pronunciamiento en la parte que no ha sido impugnada. Estamos, pues, en condiciones de afrontar el recurso de casación interpuesto por la Autoridad Portuaria contra la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional que confirmó la validez de aquella Orden y de su acto de aplicación, concretado en la incorporación al Patrimonio del Estado de los dos inmuebles litigiosos que habían estado adscritos en su día a la extinguida Organización de Trabajos Portuarios.

Cabe señalar, en todo caso, que el propio tribunal de instancia reconoce en la sentencia ahora recurrida (fundamento jurídico cuarto) cómo "[...] el día 20 de abril de 1987 se constituyó la Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife S.A. (SESTIFE S.A.) con un capital social de 49 millones de pesetas, íntegramente desembolsado en dinero, por el Estado 25 millones de pesetas, y el resto por las empresas integradas en la empresa estatal. En el momento de la constitución, no existió ninguna oposición al hecho de que se fijara en tal cifra y se desembolsara en dinero la participación estatal. No se alegó que tal no era el importe del patrimonio neto de la extinta Organización de Trabajos Portuarios de Santa Cruz de Tenerife, sino que se aceptó por todas las partes implicadas."

Cuarto.- La respuesta desestimatoria del tribunal de instancia a los alegatos de la demanda en que se pretendía la declaración de nulidad de la Orden de 14 de junio de 2015 sobre la base de su contraposición con el Real Decreto-ley 2/1986 figura en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia en estos términos:

"[...] La cuestión por lo tanto es determinar si la Orden ministerial impugnada es o no contraria a lo dispuesto en el Real Decreto-Ley 2/1986 y concretamente si el Estado dio cumplimiento, al aportar los citados 25 millones de pesetas, a la obligación establecida en la DT.1 ª según la cual, liquidado el activo y el pasivo, se determinará el patrimonio neto resultante, y será este, el patrimonio neto, el que se aportará a la Sociedad Estatal.

Es decir, no corresponde la aportación de todos los activos, sino únicamente del patrimonio neto.

En la demanda se explica que el patrimonio lo constituían dos fincas urbanas, un edificio de oficinas, viviendas y garaje, y otro colindante destinado a oficina y garaje.

La Sala considera que, del sistema establecido por el Real Decreto-Ley 2/1986 de 23 de mayo, resulta que la Sociedad Estatal tiene por objeto, como se ha visto, asegurar tanto la profesionalidad de los trabajadores que desarrollen actividades portuarias como la regularidad en la prestación de los servicios; que se establece una participación del Estado superior al 50% del capital social, y que esta aportación consistirá en el 'patrimonio neto' para lo que tendrá que liquidarse 'su Activo y su Pasivo' y es este patrimonio neto resultante el que se aportará por el Estado a las Sociedades estatales.

Resulta en consecuencia que, en contra de lo que resulta de la tesis actora, no obliga el citado Real Decreto a que se ponga en marcha un mecanismo por medio del cual, por una suerte de automatismo, todo el activo del Organismo Autónomo se transforme en el 51% del capital social de la nueva Sociedad Estatal como forma de participación en dicho capital del Estado. Por el contrario, es el Estado el que debe concretar o hacer efectiva tal participación, utilizando a tal fin el patrimonio neto, y en este caso, se ha establecido un capital social de 49 millones de pesetas, de los cuales, el Estado aporta 25 millones de pesetas.

La actora se limita a señalar que ha sucedido a la OTP en la relación con los trabajadores, que eso tienen un coste pero que lo ha hecho, como no podía ser de otra manera, "a sus expensas", recordando que cuenta a tal fin con las tarifas portuarias como fuente de ingresos y con el apoyo financiero de la Autoridad Portuaria. Pero en ningún momento ofrece dato alguno en cuya virtud pueda esta Sala considerar acreditado que la cifra aportada en su día por el Estado no reunía las características establecidas por el Real Decreto, ni aclara las razones por las que en su momento no impugnó o se opuso a tales operaciones: se limita la actora a alegar que los inmuebles cuya titularidad reclama "pueden considerarse en puridad patrimonio neto pues el saneado pasivo de la OTP acomodado al cumplimiento de los fines propias (aunque no preparado para hacer frente a una profunda reconversión) carecía de deudas o gravámenes que no fueran del puro circulante" (folio 4 del escrito de conclusiones). Este argumento no basta por si solo para entender acreditada la circunstancia de que el patrimonio neto fue mal calculado al constituirse la Sociedad.

La actora insiste en que los inmuebles litigiosos son el patrimonio resultante de la liquidación del activo y del pasivo del Organismo Autónomo, considerando que la mera existencia de los inmuebles en el patrimonio residual le otorga el derecho a que dichos inmuebles se integren en su patrimonio. La Sala por el contrario entiende que se ha previsto la integración del patrimonio neto y el importe del mismo se estableció cuando se fijó la suma aportada en su día como participación del capital social a cargo del Estado.

En la Orden de 30 de julio de 1987, se cita en la Exposición de Motivos que el Estado abone su parte en dinero, y 'posteriormente mediante ampliación de capital se realizará la aportación de los bienes de la organización de trabajos portuarios' si bien en el articulado de la Orden no aparece referencia alguna a tal circunstancia. Como la propia actora pone de relieve con posterioridad, en algunas Juntas y, precisamente previa integración en el patrimonio del Estado de los inmuebles que habían pertenecido a las OTPs, se acordó la adscripción de inmuebles, precisamente por encontrarse sitos en los puertos, lo que no era el caso de los litigiosos.

La Ley 27/1992 de Puertos del Estado en su Disposición Adicional Sexta punto tres efectivamente dispone que la participación en el capital de las Sociedades Estatales de Estiba y Desestiba de Buques que en la fecha de entrada en vigor de la ley estaba en poder del Estado se transfiere al patrimonio de cada una de las autoridades portuarias que tengan encomendada la gestión del Puerto; pero esto a juicio de esta Sala no implica la obligación de transferir los inmuebles litigiosos a la actora, sino que se está completando el nuevo esquema de regulación de los puertos, sustituyendo al Estado en la titularidad del capital de las SEEB por las autoridades portuarias correspondientes.

Tal disposición se cumplió cuando el día 31 de marzo de 1993 el Director General de Patrimonio del Estado hace entrega a la Autoridad Portuaria litigiosa de la documentación que acredita la titularidad del correspondiente porcentaje del capital de la SEEB".

Quinto.- Esta Sala ha inadmitido en el auto de 20 de septiembre de 2012 , a causa de las deficiencias procesales que presentaban, los tres primeros motivos de casación del recurso interpuesto por la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife. Como consecuencia de la inadmisión no podrán ya ser analizados los motivos de orden material en los que dicha Autoridad Portuaria impugnaba la sentencia de instancia porque el tribunal considera -en los términos que han quedado transcritos- válida la Orden de 14 de junio de 1995, con lo que, siempre a juicio de la recurrente, la Sala no se atenía ni al Real Decreto-ley 2/1986 (en concreto, a su artículo 7, apartado uno, en relación con la Disposición transitoria primera ) ni a la Disposición adicional sexta , apartado tres, de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante .

El recurso de casación queda, pues, limitado considerablemente, de modo que resultan excluidas de él las cuestiones relativas a si la aplicación de aquellas normas de rango legal permitía, o no, que los dos inmuebles fuesen, como en efecto ocurrió, integrados en el Patrimonio del Estado y no atribuidos a la "Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife, S.A.", una vez que el Real Decreto-ley 2/1986 había establecido en su disposición transitoria primera la supresión del Organismo Autónomo Organización de Trabajos Portuarios y ordenado que el patrimonio resultante de la liquidación fuese aportado a la sociedad estatal de estiba y desestiba cuya constitución en cada puerto de interés general estaba prevista en su artículo 7.1 .

Sexto.- El cuarto motivo de casación de la Autoridad Portuaria se articula, como el quinto, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional y en él se denuncia la "infracción del artículo 62.1 de la LRJAPPAC en relación con la Orden Ministerial de 14 de junio de 1995". En realidad, el motivo no es sino reiteración de los argumentos con que la recurrente pretendía la declaración de nulidad de pleno derecho de aquella Orden ante la Sala de instancia y que ésta rechazó en el fundamento jurídico quinto de su sentencia. Se integra, a su vez, por cuatro apartados o submotivos.

En el primero de los submotivos afirma la recurrente que la Sala infringe el artículo 62.1.a) de la Ley 30/1992 por cuanto se habría producido un quebranto del principio de igualdad al excluir a los dos inmuebles de su integración en el patrimonio de la "Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife, S.A.", sin que el factor admitido por el tribunal de instancia para diferenciar el distinto tratamiento de unos y otros bienes (a saber, si se trataba de inmuebles localizados o no en la zona de servicios portuarios) sea válido.

La censura no puede ser admitida desde la limitada perspectiva del precepto aducido (son nulos los actos "que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional") pues ciertamente existe un rasgo diferencial entre unos inmuebles y otros, en función de su localización dentro o fuera de la zona portuaria y su subsiguiente adscripción al servicio portuario. Este factor diferencial es apto, en principio, para determinar consecuencias jurídicas igualmente diferenciadas en el sentido del artículo 14 de la Constitución . Por lo demás, como bien objeta el Abogado del Estado, no se ofrece un término de comparación que ponga de relieve que en casos idénticos se han adoptado soluciones distintas.

Séptimo.- A juicio de la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife (segundo submotivo) el Ministerio de Economía y Hacienda no era competente, como tampoco lo era la Dirección General de Patrimonio del Estado, para decidir sobre la incorporación de los bienes inmuebles controvertidos en ejecución del mandato del Real Decreto-ley 2/1986. Se habría producido, por esta causa, la vulneración del artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 .

La censura tampoco resulta aceptable tanto menos cuanto que la recurrente o bien no indica qué órgano de la Administración estatal sería competente para proceder a la incorporación del inmueble o bien, cuando lo hace (pretensión subsidiaria de la demanda), interesa que intervenga precisamente la Dirección General de Patrimonio del Estado -añade "u órgano de esta Administración que sea competente"- en el proceso de liquidación del patrimonio de la extinguida Organización de Trabajos Portuarios y ulterior adjudicación de los bienes que resultaren. Intervención que propugna a los efectos que ella misma interesa, esto es, la aportación "en especie" de los inmuebles al capital de la Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife (y la posterior transferencia de los títulos representativos de la ampliación de capital a la Autoridad Portuaria).

De hecho fue el Consejo de Ministros, por acuerdo de 30 de diciembre de 1986, el órgano que en ejecución del Real Decreto-ley 2/1986 autorizó la constitución de la sociedad estatal del puerto de Santa Cruz de Tenerife, lo que se llevó a cabo mediante escritura pública de 20 de abril de 1987, con un capital social de 49 millones de pesetas integrado parcialmente por aportaciones monetarias del Estado en cuanto socio mayoritario; y otro acuerdo ulterior del mismo Consejo (cuyo acuerdo publicó la Orden de 30 de julio de 1987) autorizó al Ministerio de Economía y Hacienda la constitución de las sociedades estatales de estiba y desestiba en los distintos puertos de interés general, tras la aprobación del Real Decreto-ley 2/1986, atribuyéndose a aquel Ministerio la competencia para llevar a cabo las actividades necesarias a fin de desembolsar la participación estatal en las referidas sociedades, a través de la Dirección General de Patrimonio del Estado.

Todos estos datos ponen de relieve que no cabe hablar de "incompetencia manifiesta" del Ministerio de Economía -autor de la Orden impugnada- para decidir sobre la liquidación y el destino de los bienes que integraban el patrimonio de un organismo estatal autónomo (la Organización de Trabajos Portuarios tenía este carácter) y la eventual afectación del patrimonio neto resultante a una sociedad estatal, a otro organismo público o al Patrimonio del Estado, según los casos.

Era precisamente aquel Ministerio quien debía determinar el patrimonio neto resultante de la liquidación del organismo autónomo y ulteriormente hacer las aportaciones del Estado a las correspondientes sociedades estatales de estiba y desestiba, lo que implicaba precisar, en su caso y si había lugar, qué inmuebles singulares debían ser objeto de aportación. Otra cosa es el debate sustantivo sobre si debió proceder de este modo cuando se constituyó la sociedad estatal del Puerto de Santa Cruz de Tenerife y el Estado desembolsó en concepto de capital social una determinada cantidad o si, por el contrario, debieron afectarse "automáticamente" los dos concretos inmuebles objeto de litigio a la sociedad estatal, en virtud del mandato del Real Decreto-ley 2/1986: en cualquiera de ambos casos no concurriría la "incompetencia manifiesta por razón de la materia o del territorio" que sanciona con nulidad absoluta el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 .

Ha de tenerse en cuenta, por lo demás (y así lo recordamos ya en el lejano auto de 5 de julio del año 2000 al declarar la competencia de la Sala de la Audiencia Nacional para conocer del presente recurso en primera instancia), que mediante la Disposición final primera del Real Decreto 371/1987, de 13 de marzo , que aprobó el Reglamento de ejecución del Real Decreto- ley 2/1986, se autorizó a los Ministros de Economía y Hacienda, Obras Públicas y Urbanismo y Trabajo y Seguridad Social para dictar, en el ámbito de sus respectivas competencias, las normas que fueran necesarias para la ejecución y desarrollo de lo dispuesto en el referido Real Decreto.

Octavo.- Afirma la Autoridad Portuaria recurrente en el tercer submotivo, ahora con referencia al artículo 62.1.d) de la Ley 30/1992 , que se ha omitido el procedimiento legalmente establecido para dictar la Orden de 14 de junio de 1995 al no participar en él las entidades interesadas.

Lo cierto es, sin embargo, que en el expediente administrativo puede advertirse cómo la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife hizo llegar a la Dirección General de Patrimonio del Estado las razones que consideró oportunas para que se afectaran los locales (documento 23 del expediente) y cuál fue la respuesta de la Delegación de Hacienda al Presidente de aquella autoridad de 11 de mayo de 1994 (documento 24 del expediente). No fue ajena, pues, la citada Autoridad al procedimiento de integración de los inmuebles en el patrimonio del Estado, procedimiento que por lo demás respetó -según es perceptible en los ciento treinta documentos que integran el referido expediente administrativo- los trámites de identificación y valoración de los inmuebles, peticiones de información a las entidades públicas que los ocupaban e informes jurídicos sobre los sucesivos pasos que habían de culminar en aquella integración.

En suma, no hubo la carencia total y absoluta de procedimiento a la que se refiere el artículo 62.1.d) de la Ley 30/1992 cuando sanciona con nulidad los actos "dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados". Por lo demás, el argumento de la recurrente presupone en este caso lo que debería demostrar: que se trataba de inmuebles que habían de afectarse necesariamente a la sociedad estatal en cuanto procedentes del patrimonio de la Organización de Trabajos Portuarios, cuestión que era precisamente el objeto de litigio.

Noveno. - Aduce en último lugar la Autoridad Portuaria que la Orden de 14 de junio de 1995 incurre en el vicio de nulidad absoluta previsto en la letra f) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 , por cuanto se trataría de uno de los "actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición." Su tesis es que aquella Orden "confiere facultades" al Patrimonio del Estado pese a que éste carece de los requisitos esenciales para ostentar la "titularidad de los inmuebles que centran este litigio".

La última alegación del cuarto motivo tampoco podrá ser acogida. Esta Sala ha dicho de modo reiterado que la expresión "requisitos esenciales" inserta en la letra f) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 no puede interpretarse en un sentido tan amplio que incluya dentro de ellos cualquier condición o exigencia necesaria para la validez del acto declarativo del derecho pues, en otro caso, se reconduciría a la categoría de nulidad radical todo supuesto de ilegalidad de esos actos, prescindiendo para ellos de la categoría de nulidad relativa o anulabilidad. No pueden, pues, considerarse esenciales todos los requisitos necesarios para adquirir, en un momento dado, cualesquiera "facultades o derechos", debiendo limitarse la causa de nulidad radical a aquellos supuestos en que se trate de requisitos indisociablemente ligados a la existencia misma de la adquisición o a los rasgos esenciales de su titular.

Aplicando esta doctrina al supuesto de autos, ha de recordarse que la Autoridad Portuaria que actúa en él como recurrente solicitó que los inmuebles hasta entonces asignados al extinto Organismo Autónomo de Trabajos Portuarios se incorporasen al capital de la sociedad estatal, en cuanto aportación inicial del Estado a ella. Así constaba en la demanda (véase antecedente de hechos tercero) cuyo suplico solicitaba de la Sala que "ordene la aportación por el Estado de los bienes [...] a la Sociedad Estatal de Estiba y Desestiba del Puerto de Santa Cruz de Tenerife, S.A. [...] mediante ampliación de capital y aportación en especie de dichos bienes". Pues bien, la solicitud formulada en estos términos (esto es, para que se aportase el inmueble a la sociedad estatal, precisamente en cuanto participación del Estado en el capital social de dicha sociedad) revela por sí misma, de modo implícito, que no estamos en presencia de una de las hipótesis a las que se refiere el artículo 62.1, letra f), de la Ley 30/1992 . Y ello por una doble razón:

1. El Ministerio de Hacienda no "carece de facultades" para decidir sobre la incorporación de inmuebles al Patrimonio del Estado, como tampoco carece la Dirección del Patrimonio del Estado de facultades para aceptar dicha incorporación y ser titular de bienes. Y ello tanto más en así cuanto que en el caso de autos en realidad se trataba no de un problema de "titularidad" de un bien público -que nunca ha dejado de estar en la esfera pública- sino de su mera adscripción a cualquiera de las variadas entidades instrumentales del Estado (organismos autónomos, sociedades estatales o entidades estatales de derecho público como las autoridades portuarias de los puertos de interés general, gocen o no de personalidad jurídica) o al patrimonio del propio Estado.

2. Desde el punto de vista subjetivo ninguna de aquellas entidades instrumentales, pero tampoco el Patrimonio del Estado, carecería "de los requisitos esenciales" para que se les adscribiesen los bienes públicos objeto de litigio. Y si, en términos objetivos, el inmueble objeto de litigio podría, válidamente y en principio, haber formado parte -precisamente por aportación del Estado al capital social de una sociedad estatal- del patrimonio de dicha sociedad, también cabía desde la perspectiva que analizamos su incorporación al Patrimonio del Estado, pues su naturaleza no lo hacía inhábil para ello.

Otra cosa es que en el caso de autos la incorporación aprobada se atuviese más o menos estrictamente a los mandatos del Real Decreto-ley 2/1986, cuestión que -inadmitidos como han sido los tres iniciales motivos de casación- no puede confundirse con la de apreciar la existencia o inexistencia de los "requisitos esenciales" a los que únicamente se refiere, insistimos, la letra f) del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 .

Décimo.- En el quinto motivo de casación sostiene la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife que la Sala de instancia vulnera el artículo 63 de la Ley 30/1992 al no apreciar la desviación de poder en que, a su juicio, incurre la Orden de 14 de junio de 1995.

La tesis de la que parte la Autoridad Portuaria en este último motivo de su recurso es, de nuevo, que el inmueble controvertido debía pasar "en virtud del repetido R.D.-Ley 2/1986, una vez determinado el patrimonio neto de la organización de trabajos portuarios, [...] al patrimonio propio de la sociedad de estiba y desestiba". A partir de esta premisa sostiene que el Ministerio de Hacienda utiliza en la Orden Ministerial la potestad de adscripción de bienes (prevista en el artículo 80 del Texto Articulado de la Ley de Patrimonio del Estado ) con la finalidad desviada de "[...] adquirir esos inmuebles, hasta entonces de titularidad de la organización de trabajos portuarios, y, a continuación, incorporarlos al patrimonio del Estado, aun cuando, como se viene insistiendo, carece de título legítimo de adquisición".

No existe la desviación de poder denunciada en este caso cuando, ya lo hemos expuesto, antes y después de la Orden de 14 de junio de 1995 los dos inmuebles eran y siguen siendo de titularidad pública estatal, por más que se pueda discutir si hubieron de ser incorporados en cuanto aportación de capital a un ente instrumental de la propia Administración del Estado (la sociedad estatal) o al Patrimonio del Estado. No advertimos ninguna "finalidad desviada de sus fines" en la referida Orden por la que el Ministerio de Economía y Hacienda incorporó aquellos inmuebles al patrimonio del Estado, una vez que ya había calculado el importe del patrimonio neto de la extinta Organización de Trabajos Portuarios y desembolsado su importe (en metálico) como aportación de capital a la sociedad estatal.

Cosa distinta es, repetimos una vez más, que tal decisión se atuviera estrictamente a los términos del Real Decreto-ley 2/1986 y que éste implicara, o no, como sostiene la recurrente en los motivos de casación inadmitidos, que tras la aportación "fundacional" del Estado, en metálico, debía continuar el proceso de cálculo del "patrimonio neto" de modo que se llevaran a cabo sucesivas ampliaciones del capital social, por parte del Estado, para aportar inmuebles del organismo autónomo extinguido a las sociedades estatales. Pero estas cuestiones resultan ajenas a las que conciernen a la desviación de poder invocada, vicio que esta Sala -como la de instancia- no aprecia pues en ambas hipótesis la Administración del Estado actúa sus potestades con la finalidad que le marca el Real Decreto-ley 2/1986, esto es la de adoptar las medidas necesarias en orden a la suerte del patrimonio hasta entonces adscrito a un organismo autónomo estatal cuya extinción se decreta.

Undécimo. - En conclusión, no ha lugar a ninguno de los motivos de casación planteados. Procede, en consecuencia, la imposición de las costas a la parte que lo ha interpuesto, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de cuatro mil euros la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte contraria.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

No ha lugar al recurso de casación número 686/2012 interpuesto por la Autoridad Portuaria de Santa Cruz de Tenerife contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional con fecha 19 de enero de 2012 en el recurso número 885/2000 .

Segundo.- Imponemos a la parte recurrente las costas de su recurso en los términos precisados en el último de los fundamentos de la sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Eduardo Calvo Rojas.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.