STS, 20 de Enero de 2015

PonenteLUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ
Número de Recurso360/2013
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución20 de Enero de 2015
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Enero de dos mil quince.

Visto por la Sala Tercera, Sección Cuarta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso contencioso-administrativo con el número 360/2013 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de la sociedad GAS NATURAL SDG, S.A., contra Real Decreto 478/2013 de 21 de Junio, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Duero. Siendo parte recurrida LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y LA JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Mediante escrito presentado en este Tribunal Supremo de fecha 17 de septiembre de 2013, la representación procesal de GAS NATURAL SDG, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 478/2013 de 21 de Junio, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Duero.

SEGUNDO

Por Diligencia de Ordenación de fecha 9 de octubre de 2013 se tiene por personado y parte recurrente al Procurador D. Ramón Rodríguez Nogueira, en nombre y representación de GAS NATURAL SDG, S.A., y se admite a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, requiriéndose a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de esta Jurisdicción (Ley 29/1998, de 13 de julio), y que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de dicha Ley .

TERCERO

Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el día 11 de marzo de 2014 la representación procesal de GAS NATURAL SDG, S.A., formuló escrito de demanda en el que solicita a la Sala se estimen sus pedimentos, se fije la cuantía del procedimiento como indeterminada, se reciba el pleito a prueba y en el momento procesal oportuno se otorgue a las partes el trámite de conclusiones.

CUARTO

Con fecha 22 de abril de 2014 el Abogado del Estado formula su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto estima procedente, se opuso a la misma, interesando a la Sala se inadmita el recurso o en su defecto se desestime íntegramente la demanda y se confirme el Real Decreto y en particular los preceptos del mismo impugnados con imposición de costas a la Sociedad demandante. Se fije la cuantía del recurso como indeterminada, se acepte la documental aportada como medio de prueba y se acuerde la formulación de conclusiones sucintas.

QUINTO

Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el día 30 de abril de 2014, el Procurador de los Tribunales D. Francisco Velasco Muñoz de Cuéllar, en nombre y representación de La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, formuló su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto estimó procedente, suplica a la Sala fije la cuantía del procedimiento como indeterminada, se reciba el procedimiento a prueba y se celebre el trámite del conclusiones sucintas.

SEXTO

La Sra. Secretaria de la Sección Primera de esta Sala , dictó Decreto en fecha 5 de mayo de 2014, en el que se acuerda fijar la cuantía del recurso como indeterminada.

Por Auto de fecha 23 de Junio de dicho año, la Sección Primera de la Sala dictó Auto en el que se acuerda recibir el proceso a prueba.

SÉPTIMO

Mediante Diligencia de Ordenación de 11 de julio de 2014, se concedió al recurrente el término de diez días para la presentación de escrito de conclusiones sucintas, lo que realiza en escrito de fecha 9 de septiembre de 2014.

Asimismo mediante Diligencia de Ordenación de fecha 11 de septiembre de 2014, se concede a las partes recurridas el plazo de diez días a fin de que presenten las suyas, lo que lleva a efecto la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha en escrito de fecha 22 de septiembre de 2014, y el Abogado del Estado en escrito de 1 de octubre de dicho año.

OCTAVO

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 13 de enero de 2015, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso contencioso-administrativo es interpuesto por la representación procesal de Gas Natural SDG S.A. contra el Real Decreto 478/2013, de 21 de junio, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Duero.

La impugnación se dirige, ante todo, al Real Decreto 478/2013 en su conjunto, por razones formales. Subsidiariamente y por razones sustantivas, se impugnan los arts. 26 a 33 y el art. 39.3 del Plan Hidrológico del Duero, relativos a los caudales ecológicos y a las asignaciones para aprovechamiento hidroeléctrico respectivamente. Cada uno de estos reproches debe ser examinado por separado.

SEGUNDO

La pretensión de que se declare la nulidad del Real Decreto 478/2013 en su conjunto por razones formales se apoya en un razonamiento desarrollado en dos fases. Por un lado, afirma la recurrente que el Real Decreto 478/2013, por el que se aprueba el Plan Hidrológico del Duero, aun teniendo la condición de disposición de carácter general, no es un reglamento ejecutivo. De aquí infiere que no habría debido ser elaborado con arreglo a lo establecido en el art. 24 de la Ley del Gobierno , que, según su parecer, es aplicable sólo para la elaboración de reglamentos ejecutivos o de desarrollo de las leyes. Por otra parte, en conexión con lo anterior, dice que el Plan Hidrológico del Duero incide en algunas materias que no son legalmente propias de los planes hidrológicos, sino de la legislación general de aguas; algo que, a su modo de ver, podría hacer si se tratase de un reglamento ejecutivo, mas no al carecer de tal naturaleza. La recurrente, dicho de otro modo, sostiene que la incidencia del Plan Hidrológico del Duero sobre ciertas materias que -en su opinión- exceden de lo que está legalmente encomendado a la regulación por los planes hidrológicos implica que aquél, al estar aprobado mediante real decreto aprobado en Consejo de Ministros, podría ilegítimamente derogar o modificar lo dispuesto por los reglamentos de ejecución del Texto Refundido de la Ley de Aguas (en adelante, TRLA) y, en especial, por el Reglamento de Planificación Hidrológica.

Este reproche está injustificado. Debe observarse, de entrada, que el procedimiento de elaboración de reglamentos recogido en el art. 24 de la Ley del Gobierno no está destinado únicamente a los reglamentos ejecutivos, sino a todas las disposiciones de carácter general dimanantes del Gobierno. No hay indicio alguno en el precepto legal invocado que permita pensar que se refiere tan sólo a los reglamentos ejecutivos, por no mencionar que la recurrente no indica cuál sería -de no ser el art. 24 de la Ley del Gobierno - la norma reguladora del procedimiento de elaboración de los demás reglamentos.

A ello hay que añadir que ese alambicado argumento sobre el ámbito de aplicación del art. 24 de la Ley del Gobierno es innecesario para sustentar la afirmación de que los planes hidrológicos -y, por ende, los reales decretos que los aprueban- no pueden incidir en materias cuya regulación no está legalmente encomendada a aquéllos. Es indiscutible que los planes hidrológicos sólo pueden incidir en aquellas materias que el TRLA les atribuye. Pero de aquí no se sigue que las eventuales extralimitaciones materiales de un plan hidrológico determinen la nulidad del mismo en su conjunto por razones formales. Sólo cabe inferir que aquellas concretas normas de un plan hidrológico que efectivamente excedan de lo que el TRLA configura como propio de ese tipo de instrumento incurrirán en ultra vires y, por consiguiente, podrán ser declaradas nulas en sede contencioso- administrativa.

Por lo demás, la recurrente también sustenta su pretensión de que se declare la nulidad del Real Decreto 478/2013 en su conjunto por razones formales en que en su elaboración se omitió la preceptiva memoria económica. Este argumento no puede ser acogido. No sólo se formula por vez primera en el escrito de conclusiones, estando ausente del escrito de demanda, sino que resulta escasamente coherente con el razonamiento principal de la recurrente acerca del ámbito de aplicación del art. 24 de la Ley del Gobierno ; y ello porque la exigencia de memoria económica se halla prevista precisamente en dicho precepto legal. Hay que tener en cuenta, además, que de la lectura del Plan Hidrológico del Duero se desprende que ha habido cálculos de costes en su elaboración, de manera que materialmente no cabe decir que se haya omitido el debido análisis económico.

TERCERO

La impugnación específicamente dirigida contra los arts. 26 a 33 del Plan Hidrológico del Duero se basa en que la regulación de los caudales ecológicos no ha estado precedida, tal como ordena el art. 18 del Reglamento de Planificación Hidrológica , por una concertación con los afectados. Es preciso destacar que la argumentación de la recurrente a este respecto es particularmente prolija y escasamente ordenada. No obstante, de una lectura cuidadosa de los escritos de demanda y de conclusiones resulta que la pretendida ausencia de concertación se refiere sólo a los caudales ecológicos de desembalse; no a las otras dos clases de caudales ecológicos, esto es, los caudales ecológicos en puntos de control relevantes y en masas de agua de la categoría río. A propósito de estas otras dos clases de caudales ecológicos, el art. 28 del Plan Hidrológico del Duero prevé que sean establecidos en un momento posterior, con mención expresa de que habrán de seguirse los debidos procesos de concertación.

Delimitada así la cuestión, la recurrente concentra su esfuerzo argumentativo en señalar que la falta de la debida concertación es un hecho negativo, que, como tal, resulta de prueba imposible. De aquí que, a su modo de ver, habría debido ser la Administración quien acreditara que la concertación para la determinación de los caudales ecológicos de desembalse se llevó a cabo correctamente; algo que, siempre según la recurrente, no ha hecho.

Ocurre, sin embargo, que no es necesario analizar si efectivamente en este caso debe entenderse invertida la carga de la prueba en virtud del principio de la llamada "prueba fácil", ya que lo sostenido por la recurrente no es que no hubiese reuniones de la Administración con los sectores afectados tendentes a fijar criterios en materia de caudales ecológicos de desembalse. Lo que realmente dice la recurrente, tal como queda reflejado en la pág. 22 de su escrito de conclusiones, es que no hubo proceso de concertación "entendido en el sentido legal de que se hayan tenido en cuenta, de manera específica y tal como exige el art. 18 RPH y el apartado 4.6.4 IPH, los usos o las concesiones preexistentes, que puedan impedir la aplicación de los caudales ecológicos adoptados".

Pues bien, esta Sala ha tenido ya ocasión de observar que la exigencia de que la determinación de los caudales ecológicos vaya precedida de un proceso de concertación con los sectores afectados no significa que aquélla deba ser el resultado de un acuerdo; es decir, de la confluencia de dos voluntades. Significa únicamente que debe haber uno o varios encuentros previos en que las partes (Administración y sectores afectados) pongan de manifiesto sus objetivos e intereses respectivos y analicen los datos relevantes, intentando sinceramente llegar a una solución que satisfaga -en la mayor medida posible- a todos ellos. Pero si esa solución consensuada no se alcanzara, bien por incompatibilidad entre las posiciones de la Administración y de los sectores afectados o por incompatibilidad -que no debe ser a priori excluida- entre los objetivos de los distintos tipos de particulares concernidos, es la Administración a cuyo cargo está la función planificadora quien debe fijar los caudales ecológicos. Véanse, en este sentido, nuestras sentencias de 2 de julio de 2014 (rec. nº 328/2013 ) y 11 de julio de 2014 (rec. nº 329/2013 ). Así las cosas, dado que la recurrente no dice que no haya habido encuentros previos a la fijación de los caudales ecológicos de desembalse sino que éstos finalmente no se han ajustado a "los usos o las concesiones preexistentes", forzoso es concluir que el reproche de ilegalidad está injustificado.

CUARTO

Llegados a este punto, es conveniente hacer un inciso para tratar de la Instrucción de Planificación Hidrológica, que la recurrente invoca como infringida, señaladamente a propósito de la concertación previa a la fijación de los caudales ecológicos.

La Instrucción de Planificación Hidrológica fue aprobada por Orden ARM/2625/2008. La norma que habilita al Ministerio de Medio Ambiente para dictarla se encuentra claramente recogida en el art. 82 del Reglamento de Planificación Hidrológica , aprobado por Real Decreto 907/2007:

"El Ministerio de Medio Ambiente podrá dictar las instrucciones y recomendaciones técnicas complementarias para la elaboración de los planes hidrológicos que considere convenientes para la homogeneización y sistematización de los trabajos. Estas instrucciones y recomendaciones técnicas deberán ser dictadas oídos los departamentos ministeriales afectados, en cuanto puedan afectar a los mismos."

Ahora bien, que el Ministerio de Medio Ambiente esté indudablemente apoderado para emanar criterios tendentes a homogeneizar el modo de elaboración de los diferentes planes hidrológicos no significa que dichos criterios -es decir, las "instrucciones y recomendaciones técnicas" de que habla el citado art. 82- vinculen al Consejo de Ministros a la hora de aprobar cada plan hidrológico. La razón principal es que la Instrucción de Planificación Hidrológica va dirigida a los servicios técnicos encargados del trabajo de preparación y redacción de los planes hidrológicos, tal como se desprende del apartado 1.1 de las Disposiciones Generales con que se abre la propia Instrucción de Planificación Hidrológica:

"El objeto de esta instrucción de planificación hidrológica es el establecimiento de los criterios técnicos para la homogeneización y sistematización de los trabajos de elaboración de los planes hidrológicos de cuenca, conforme a lo establecido en el artículo 82 del Reglamento de la Planificación Hidrológica , aprobado mediante Real Decreto 907/2007, de 6 de julio."

La Instrucción de Planificación Hidrológica tiene, así, una naturaleza eminentemente técnica y, por ello, no es un instrumento idóneo para regular los aspectos propiamente jurídicos de los planes hidrológicos. De aquí que no pueda considerarse vinculante para el Consejo de Ministros a la hora de dar su aprobación a aquéllos.

QUINTO

Aún con respecto a los caudales ecológicos, la recurrente contesta concretamente el art. 27 del Plan Hidrológico del Duero por otra razón, a saber: que impone el deber de respetar los caudales ecológicos de desembalse sin prever simultáneamente la revisión de las concesiones que se vean afectadas por ellos.

Esta crítica está fuera de lugar. La regulación de los supuestos en que procede la revisión de concesiones como consecuencia de la aprobación de planes hidrológicos es algo que no sólo no está contemplado en el art. 42 TRLA como posible contenido de aquéllos, sino que se trata de cuestión directamente regulada por el propio TRLA en su art. 65.1.c). De conformidad con este precepto legal, las concesiones podrán ser revisadas "cuando lo exija su adecuación a los planes hidrológicos". El derecho del concesionario a la revisión de una concesión por su inadecuación al correspondiente plan hidrológico nace ex lege y, desde luego, no admite modulaciones o matizaciones en su régimen jurídico de una demarcación hidrográfica a otra; riesgo en que se incurriría si la materia pudiera verse parcialmente regulada por los planes hidrológicos.

Vale la pena señalar que esta Sala ya ha anulado algunas normas de planes hidrológicos que regulaban la duración de las concesiones, por entender que se trata de una materia directamente regulada por el TRLA y no comprendida dentro del contenido legalmente encomendado a los planes hidrológicos. Véanse, en este sentido nuestras sentencias de 25 de octubre de 2013 (rec. nº 559/2012 ) y 29 de octubre de 2013 (rec. nº 622/2012 ), cuyo razonamiento puede ser fácilmente trasladado a los supuestos de revisión de concesiones.

SEXTO

Sólo resta referirse a la impugnación del art. 39.3 del Plan Hidrológico del Duero, cuyo texto dice: "Las asignaciones para aprovechamiento hidroeléctrico, no detalladas en el Anexo 5, se corresponden con las concesiones en vigor, sin que se derive la necesidad de su revisión por reajuste de asignaciones para su adecuación a este Plan." Afirma la recurrente que ello resulta contrario a lo dispuesto por el art. 65 TRLA, que -como se acaba de ver- regula la revisión de concesiones.

Este argumento, incluso pasando por alto que es poco coherente con lo sostenido anteriormente por la propia recurrente con respecto al art. 27, no puede prosperar, por dos razones. Por un lado, la norma impugnada se apoya en una afirmación de hecho, como es la correspondencia de las previsiones del nuevo Plan Hidrológico del Duero con las concesiones en vigor para aprovechamientos hidroeléctricos, a excepción de los casos recogidos en el Anexo 5. La recurrente no ha probado que esta afirmación de hecho sea incorrecta, de manera que la consecuencia normativa establecida sobre esta base por el art. 39.3 no puede reputarse incorrecta.

Por otro lado, lo verdaderamente crucial es que, tal como queda dicho más arriba, la procedencia de la revisión de concesiones por su inadecuación a los planes hidrológicos no depende de lo que establezcan éstos, sino directamente del art. 65 TRLA. De aquí que, si efectivamente se acreditase que alguna concesión en vigor no recibe la asignación debida, cabría solicitar su revisión.

SÉPTIMO

Con arreglo al art. 139 LJCA , la desestimación del recurso lleva aparejada la imposición de las costas a la parte recurrente. Haciendo uso de la facultad contemplada en el apartado tercero de dicho precepto legal y a la vista de las características del asunto, se fijan las costas debidas al Abogado del Estado en un máximo de 4.000 € por todos los conceptos. En cuanto a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, que se ha personado como parte codemandada, no ha realizado una verdadera oposición a las pretensiones de la recurrente, por lo que no resulta acreedora a reembolso alguno.

FALLAMOS

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Gas Natural SDG S.A. contra el Real Decreto 478/2013, de 21 de junio, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la parte española de la Demarcación Hidrográfica del Duero, con imposición de las costas a la recurrente, exclusivamente con respecto al Abogado del Estado, hasta un máximo de 4.000 € por todos los conceptos.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas D. Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.

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