STS, 20 de Enero de 2015

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Santa Cruz de Tenerife, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, se siguió el recurso contencioso-administrativo registrado ante dicha Sala con el número 33/2012. Fue interpuesto por el Comité de empresa único del Instituto insular de atención social y sociosanitaria (IASS) y Asamblea de trabajadores de Canarias contra el Acuerdo del Cabildo Insular de Tenerife de 30 de diciembre de 2011, por el que se modifica la relación de puestos de trabajo (RPT) y la plantilla del citado Organismo Autónomo IASS (Instituto insular de atención socio sanitaria).

La Sala dictó sentencia el 18 de marzo de 2013 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

FALLO: Desestimar el recurso interpuesto contra el acuerdo del Cabildo de SC de Tenerife de 30 de diciembre de 2011, con imposición de costas a la parte actora hasta el límite de 750 euros.

Contra dicha Sentencia anunció recurso de casación la parte recurrente; la Sala de instancia lo tuvo por preparado y acordó el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 10 de junio de 2013, la Procuradora de los Tribunales doña Inés Tascón Herrero, en nombre y representación de los recurrentes ya expresados interpuso el recurso anunciado y, después de exponer cuatro motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso- administrativo (en adelante LRJCA), solicitó a la Sala que

"(...) se revoque la citada recurrida y en su lugar se dicte una nueva Sentencia conforme a lo solicitado por esta parte en su escrito de demanda".

La providencia de la Sección Primera de esta Sala de 18 de septiembre de 2013 acordó conceder a las partes un plazo de diez días para que alegasen sobre las siguientes causas de inadmisión de los cuatro motivos de casación interpuestos:

1. Carecer manifiestamente de fundamento los motivos primero, segundo y tercero por no haberse efectuado una crítica razonada de la sentencia impugnada [ artículo 93.2 d) de la LRJCA y, por todas, STS de 23 de diciembre de 2011 (casación 900/2010 ).

2. Carecer manifiestamente de fundamento el motivo cuarto por pretender la parte recurrente atacar la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia sin seguir los cauces establecidos para ello en la vía extraordinaria de casación.

Evacuados los alegatos por las partes, el Auto de la Sección Primera de 30 de enero de 2014 acordó la inadmisión de los motivos tercero y cuarto del recurso de casación por las causas puestas de manifiesto.

En especial, y por lo que se refería al motivo cuarto, apreció la Sala que si lo que pretendía la parte en el mismo era poner en entredicho la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia esa cuestión debía quedar extramuros de la casación, al no estar incluido el error en la apreciación de la prueba entre los motivos que se relacionan en el artículo 88.1 de la LRJCA , con las excepciones que se indicaban (FJ 3) y que no se habían seguido en la impugnación que se inadmitía. Tras declarar que procedía también la inadmisión del motivo tercero, por la completa ausencia de crítica a la sentencia impugnada de que adolecía el mismo, se acordó admitir a trámite únicamente los motivos primero y segundo. Se dijo respecto de ellos que: "en el escrito de interposición se hace una crítica suficiente de los argumentos de la Sala de instancia sobre la cuestión de fondo debatida".

Admitidos a trámite dichos dos motivos, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, de conformidad con las normas de reparto de asuntos y, recibidas, por diligencia de ordenación de 17 de marzo de 2014 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

Evacuando el traslado conferido, el Letrado del Cabildo Insular de Tenerife se opuso al recurso por escrito registrado el 8 de mayo de 2014 en el que interesó a la Sala que:

"(...) se declare no haber lugar al recurso y se confirme la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Santa Cruz de Tenerife nº 43 de fecha 18 de marzo de 2013 ".

En providencia de veintidós de julio de dos mil catorce se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día catorce de enero de dos mil quince, fecha en la que se deliberó y votó.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Presidente de la Sección En atención a los siguientes:

Se impugna en esta casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Santa Cruz de Tenerife, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, que desestima el recurso interpuesto contra acuerdo del Cabildo Insular de Tenerife de 30 de diciembre de 2011, por el que se modifica la RPT y la Plantilla del Organismo Autónomo IASS (Instituto Insular de Atención Social y Sociosanitaria).

Sostuvo la recurrente en instancia que se vulneraba el derecho a la asignación de un puesto de trabajo concreto porque no se cumplía con la obligación prevista en el artículo 20 y 13 del convenio colectivo del IASS en lo que respecta a la asignación de los puestos de trabajo de las categorías: "auxiliar de enfermería" y "enfermero" dentro de la Unidad Sociosanitaria y de las de "auxiliar infantil" y "técnico especialista educativo" y "educador" dentro de la Unidad de Infancia, respecto de una ubicación en una planta concreta, unidad o servicio, o en su caso residencia en un lugar concreto de los varios existentes en los centros de trabajo.

La sentencia recurrida precisa que se trata en este caso de las categorías de " enfermero " del Hospital de los Dolores (La Laguna) y del Hospital de la Santísima Trinidad (La Orotava) y " auxiliar de enfermería" del Hospital de la Santísima Trinidad; y de " educador, técnico especialista educativo " y " auxiliar infantil " del Hogar de la Sagrada Familia, que se configuran como puestos susceptibles de ubicación en varias posibles zonas o plantas de los centros mencionados.

Tras el Auto de inadmisión de la Sección Primera de esta Sala de 30 de enero de 2014 , del que ya hemos dado cuenta en el extracto de antecedentes, el recurso de casación debe quedar reducido a dos motivos, articulados al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1. d) de la LRJCA .

El Cabildo de Tenerife opone en su contrarrecurso, que esta sentencia no es susceptible de recurso de casación, dado lo que se declara en la sentencia de la Sala de 5 de febrero de 2014 cuya doctrina comparte y que, dice, da por reproducida.

La sentencia invocada por la parte recurrida inicia una orientación jurisprudencial sobre las relaciones de puestos de trabajo, ya consolidada en esta Sala, que debe determinar la inadmisión de este recurso de casación, por exigencias del principio de unidad de doctrina. Como dijimos, por todas, en la sentencia de 2 de junio de 2011 (Casación 2134/2007 ) dicho principio tiene un indudable relieve constitucional, que afecta al derecho de igualdad y a la tutela judicial efectiva, como viene entendiendo en forma constante la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ( STC 38/2011, de 28 de marzo , FJ 6).

Esa nueva doctrina sobre relaciones de puestos de trabajo se contiene en la sentencia que se invoca de 5 de febrero de 2014 (casación 2986/2012 ) en la que se declara que las relaciones de puestos de trabajo no tienen naturaleza reglamentaria y se ha confirmado con posterioridad en las sentencias de 25 de febrero de 2014 (Casación 4156/2012 ), 24 de marzo de 2014 (Casación 299/2013 ), 7 de abril de 2014 (Casación 2342/2012 ), 29 de abril de 2014 (Casación 742/2013 ) y 8 de mayo de 2014 (Casación 1953/2013 ). También ha dado lugar a numerosos Autos de inadmisión como el de 22 de mayo de 2014 (Casación 130/2013) o los de 17 de julio de 2014 (Casaciones 1998/2012; 2183/2013 ó 201/2014) de 14 de julio de 2014 (Casaciones 1998/2012; 2183/2013; 20/2014) y 10 de julio de 2014 (Casaciones 5366/2012 y 1855/2013).

Las relaciones de puestos de trabajo son expresión de una actividad reflexiva o de autoorganización, por lo que las administraciones públicas determinan su estructura administrativa, con los requisitos legalmente exigidos y con la necesaria flexibilidad. No son disposiciones generales ni normas en sentido estricto sino actos administrativos generales que, en cuanto tales, y aún con una cierta vocación de permanencia, son característicos de una actividad administrativa y no de una actividad normativa o reglamentaria.

Ocurre que las relaciones de puestos de trabajo son instrumentos organizativos que dan operatividad a las normas propiamente dichas. La Administración concernida en cada caso complementa o da operatividad concreta, mediante estas relaciones o instrumentos organizativos similares previstos en el artículo 74 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante EBEP) a las normas generales y abstractas que regulan la provisión de los puestos, los requisitos exigidos para su desempeño y los niveles de complemento de destino, específico y aquellos otros que determine la normativa aplicable en cada caso. En cuanto tales, las relaciones de puestos de trabajo son elementos externos a las normas propiamente dichas. Son elementos que dan operatividad concreta al sistema de provisión de los puestos o a los complementos que las normas regulan en su manifestación general y abstracta, pero son claramente externas a la estructura de la norma, porque las normas que regulan la provisión de puestos de trabajo, complementos etc., son disposiciones generales y vinculantes aún a falta de esas relaciones de puestos de trabajo o instrumentos similares.

Si se tienen en cuenta personas concretas respecto de las cuales individualizan -o puedan o, en su caso, deban individualizarse-, las relaciones de puestos de trabajo son actos administrativos generales. En virtud de la teoría configurada en la doctrina científica conforme a la figura, de origen francés, del acto-condición, operan en relación con los destinatarios reales potenciales (empleados públicos designados o aquéllos que estuvieran en posesión de los requisitos necesarios para serlo o haberlo sido) la función de transformar -o poder transformar- la expectativa o derecho al nombramiento en una situación jurídica generadora de los derechos y deberes propia del estatuto de puesto de trabajo de que se trate.

En definitiva, a través de las relaciones de trabajo ( artículo 15.1 de la Ley 30/1984 ) u otros instrumentos organizativos similares (a que se refiere hoy el artículo 74 del EBEP ) se verifica una ordenación del personal de las administraciones públicas de acuerdo con las necesidades de los servicios y con la precisión de los requisitos para el desempeño de cada puesto de trabajo ( SSTC 8/1010, de 27 de abril, FJ 4 y 48/1998, de 2 de marzo , FJ 7), como procede examinar con más detalle de acuerdo con nuestra jurisprudencia.

Era jurisprudencia reiterada de este Tribunal Supremo, recogida en múltiples resoluciones que se ocuparon de la naturaleza jurídica de las relaciones de puestos de trabajo, que las mismas podían tener la consideración de disposición de carácter general pero a los solos y exclusivos efectos procesales, propiciando así que pudiera existir una revisión jurisdiccional en casación ante este Tribunal.

Esa jurisprudencia no había sido unánime por las numerosas dificultades, de orden formal y material, a las que se enfrentaba la impugnación de las relaciones de puestos de trabajo. Esa situación es la que ha sido reconsiderada por las sentencias que siguen a la de 5 de febrero de 2014 , que se ha citado. Como afirma esa sentencia la RPT " no es un acto ordenador, sino un acto ordenado mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el personal integrado en ella ". En esta línea de razonamiento, si las relaciones de puestos de trabajo no son disposiciones generales sino actos administrativos decae la apertura de la casación, que deviene inadmisible en estos supuestos, como venimos declarando en los Autos de que también se ha hecho mérito.

Todos los precedentes citados obligan a considerar que la sentencia recurrida se refiere a una cuestión de personal en la que no está en juego el nacimiento ni a la extinción de la relación de servicio de los funcionarios de carrera ( artículos 86.2 a ) y 93.2 a) de la LRJCA , sino la conformidad a Derecho de la ordenación de puestos de trabajo que hemos especificado en el primer fundamento jurídico, lo que determina la inadmisión del recurso, sin que sea necesario extendernos más sobre la nueva doctrina, para la que remitimos a las sentencias que hemos citado, aunque sí es pertinente anticipar que la inadmisión tendrá relieve a efectos del régimen de las costas del recurso, como luego se dirá.

En efecto, cuando el recurso de casación se interpuso la doctrina que entonces se seguía no era la vigente y la parte recurrente pudo actuar, al interponerlo, en la confianza de su admisibilidad, lo que debe tener efectos sobre el régimen de las costas procesales.

Debemos añadir, ya en este momento, que no hemos abierto trámite sobre esta causa de inadmisión para permitir a la parte recurrente formular alegaciones sobre ella. No es necesario hacerlo porque aunque acogemos el óbice de la parte recurrida - lo que podría poner ya fin a esta sentencia- entendemos que no resulta impertinente efectuar en este caso -y con ello extremamos la tutela judicial efectiva de la recurrente y se obvia el trámite que se ha indicado- un sucinto examen de fondo de los dos motivos de casación que se nos formulan, en uno de los cuales se llega a aducir que la RPT que se examina trata de ejecutar una sentencia sobre la que esta Sala se habría pronunciado ya con anterioridad [sentencia de 15 de octubre de 2012 (Casación 4067/2012 )].

Antepondremos, al hacerlo, el examen del motivo segundo de casación por claridad en la exposición.

El segundo motivo de casación ha denunciado como infringidos el derecho a la negociación colectiva del artículo 37.1 de la Constitución y el derecho a la libertad sindical del artículo 28 de la misma, en concordancia con el artículo 37.1 del EBEP y 64 del Estatuto de los Trabajadores . El motivo incurre en el defecto de hacer supuesto de lo que es en realidad cuestión, al sostener que no hubo en el caso negociación colectiva por las mismas razones que se expusieron en la demanda de instancia, cuando la Sala "a quo" declara probado que sí la hubo, por lo que estaba abocado al fracaso.

Como hemos dicho, por todas, en nuestras Sentencias de 13 de marzo de 2014 (Casación 268/2013 ), 28 de septiembre de 2012 (Casación 2887/2009 ) y 21 de junio de 2012 (Casación 6030/2007 ) los motivos tasados del recurso extraordinario de casación no pueden fundamentarse en simples alegaciones subjetivas de extremos que no aparecen declarados ni probados en la sentencia que se recurre. Cuando así se intenta, para sustituir el criterio valorativo de la Sala de instancia por el propio de la parte recurrente, se incurre en el vicio de hacer supuesto de la cuestión planteada, lo que es inadmisible en el recurso extraordinario de casación.

Se reconocía en este segundo motivo que la sentencia recurrida declara en forma expresa que « consta en el expediente administrativo el intento negociador de la Administración en las convocatorias efectuadas para dar tratamiento de dicha cuestión en los folios 50 a 60 del expediente administrativo, donde se aprecia una radical negativa por parte de los representantes de los trabajadores a cualquier negociación que suponga una alteración de las circunstancias expresadas en el artículo 20 del convenio colectivo del personal del IASS para 2007-2011, que exige identificar en cada centro hospital la asignación concreta de todos los puestos a cada planta, unidad y/o servicio, a fin de ofertarlos en el concurso de traslado». Sostiene la parte recurrente que la declaración transcrita "es un grave error en la valoración de la prueba " ( sic ) remitiéndose, para demostrarlo, a su cuarto y último motivo de casación. Pero resulta que el mismo fue inadmitido en nuestro repetido Auto de 30 de enero de 2014 , por impugnar el supuesto vicio de error en la apreciación de la prueba de que adolecería la sentencia al margen de los cauces exigidos en una jurisprudencia constante de esta Sala [(por todas, Sentencia de 15 de marzo de 2011 (Casación 1247/2007 )]. En este caso el motivo no ha atacado válidamente la doctrina de la sentencia recurrida sobre la consistencia del intento negociador sino que se ha limitado a reiterar lo que ya se adujo al respecto en la demanda de instancia, por lo que debería ser desestimado.

El primer motivo denunciaba, en forma algo confusa, una supuesta infracción del artículo 103 de la LRJCA . Recordaba en él la parte recurrente que había interpuesto otro recurso contencioso-administrativo contra una RPT anterior del mismo Organismo IASS y que, mediante sentencia de la misma Sala de Santa Cruz de Tenerife de 31 de mayo de 2011 , se estimaron parcialmente sus pretensiones y se anularon los Acuerdos del Pleno del Cabildo de Tenerife de 31 de octubre y 19 de diciembre de 2008, por los que se aprobaban modificaciones de la RPT del IASS. Sostiene la recurrente que " de forma rocambolesca " ( sic ) la Administración demandada habría cometido un fraude procesal en la nueva RPT aprobada por el mismo Organismo IASS el 31 de diciembre de 2011 porque entiende patente que, de forma unilateral, con exclusión del órgano judicial que la dictó y vulnerando lo dispuesto en el artículo 103 de la LRJCA " el Cabildo de Tenerife pretende declarar la ejecución de la Sentencia que anula la RPT anterior, utilizando el Acuerdo de la nueva RPT ".

Se manifiesta el motivo conforme con la declaración que hace la sentencia atacada en casación a este respecto, de la que hace mérito, pero insiste en que le "causa perplejidad" porque se ha empleado instrumentalmente la aprobación de la nueva RPT para dar por ejecutada la sentencia que afectaba a la RPT anterior, y entiende que así lo debió estimar la sentencia recurrida.

Procedería desestimar también, en cuanto al fondo, este motivo de casación.

La sentencia recurrida no tiene nada que ver con la ejecución de la Sentencia de la Sala de Tenerife de 31 de mayo de 2011 , a que se hace referencia en el motivo. Dicha sentencia de 31 de mayo de 2011 fue conocida por esta Sala y confirmada por la sentencia de 15 de octubre de 2012 (casación 4067/2013 ).

La queja que se formula en el motivo carece de consistencia porque, como razona la sentencia aquí recurrida, no sólo eran distintos los acuerdos impugnados en los dos recursos que se comparan sino también diferentes los puestos a los que los mismos se referían, las pretensiones esgrimidas en ellos, las circunstancias de ambos y la circunstancia de que, en el primero, no hubo negociación colectiva, a diferencia de lo acontecido en el presente en el que la Sala de instancia declara que sí la hubo.

Así se resume la argumentación sobre esta cuestión de la sentencia recurrida, que se contiene en su FJ 2:

«...Argumenta [...] que se vulnera la ejecución del fallo de la sentencia del 31 de mayo de 2011 , [...] a lo que hemos de oponer que aquella sentencia se refiere a otro acuerdo de 2008 que fue anulado por falta de negociación con los sindicatos y tratamiento discriminatorio en determinados puestos de la RPT; por tanto, las vulneraciones relativas a dichos acuerdos tendrán que ser discutidas una vez firme la sentencia referida, en el correspondiente procedimiento de ejecución. [...] Dicha sentencia no puede producir un bloqueo en el devenir organizativo de la Administración para años posteriores, ya que los acuerdos posteriores también serán susceptibles de los correspondientes recursos y controles jurisdiccionales para cada caso, como es el caso del acuerdo de 30 de diciembre de 2011 y respecto a los puestos que ya nos hemos referido, cuya cuestión es a la que hemos de concretar como el objeto de la presente litis.

Damos la razón a la sentencia recurrida, lo que comporta concluir que la vulneración del artículo 103 de la LRJCA que se aduce es inconsistente y el motivo debería ser desestimado.

En cuanto a las costas consideramos que se dan en este caso motivos suficientes, como hemos apreciado en las sentencias sobre la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo dictadas en casos similares que ya se han citado, para aplicar la salvedad del art. 139.2 LJCA y no imponerlas a la parte recurrente, pese a que sería procedente también desestimar su recurso por razones de fondo.

En mérito de lo expuesto,