STS, 12 de Diciembre de 2014

PonenteMARIA DEL PILAR TESO GAMELLA
Número de Recurso1222/2014
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución12 de Diciembre de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a doce de Diciembre de dos mil catorce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 1222/2014 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Alberto Collado Martín, en nombre y representación de la Comunidad de Regantes de la DIRECCION000 , contra el Auto de 15 de noviembre de 2013, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en recurso contencioso-administrativo nº 1233/2013 , sobre solicitud de riego.

Se ha personado como parte recurrida el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución del Comisario de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Tajo, de 29 de mayo de 2013 que, al estimar el recurso de alzada, anuló el anterior Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Comunidad de Regantes recurrente que denegó la solicitud de riego para la campaña 2013.

SEGUNDO

En el citado recurso contencioso administrativo se dicta Auto de fecha 15 de noviembre de 2013 , cuya parte dispositiva es la siguiente:

La Sala ACUERDA INADMITIR este recurso ( art. 51.1.b) en relación con el art. 20.c) LJCA ). Sin costas.

TERCERO

Contra la mentada resolución se preparó recurso de casación, por la representación procesal de la Comunidad de Regantes de la DIRECCION000 , ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

CUARTO

Admitido el recurso de casación mediante providencia de 10 de julio de 2014, se sustanció por sus trámites legales.

QUINTO

En el escrito de interposición del recurso de casación se solicita que se dicte sentencia estimatoria del recurso, casando la sentencia, y " devolviendo las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid para que prosiga el procedimiento y termine resolviendo lo que proceda conforme a derecho ".

Conferido trámite de oposición al recurso de casación, el Abogado del Estado solicita que se tenga por formulada oposición y se "dicte sentencia desestimando el recurso con los demás pronunciamientos legales ".

SEXTO

Acordado señalar día para la votación y fallo del recurso, fue fijado a tal fin el día 9 de diciembre de 2014, en que tuvo lugar dicho acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El auto que aquí se impugna declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entonces y ahora recurrente --Comunidad de Regantes de la DIRECCION000 -- contra la Resolución del Comisario de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Tajo, de 29 de mayo de 2013 que, al estimar el recurso de alzada interpuesto por D. David , anuló el anterior Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Comunidad de Regantes recurrente, de 18 de febrero de 2013, que, a su vez, había denegado la solicitud de riego para la campaña 2013.

Las razones que llevan a la Sala de instancia a declarar la inadmisión del recurso se centran en " la falta de legitimación activa ", según el razonamiento único de la resolución impugnada, de la Comunidad de Regantes recurrente para interponer el citado recurso contencioso administrativo.

Sostiene el auto recurrido que «No es la primera vez que esta Sala y Sección se pronuncia acerca de la falta de legitimación activa, sobre la base del apartado c) del art. 20 de LJCA , de las Corporaciones de Derecho Público, como la aquí recurrente, cuando actúan en el ejercicio de potestades sujetas a Derecho Público, y, por tanto, sometidas al recurso jerárquico de alzada ante el Organismo de Cuenca, para accionar contra sus Resoluciones que, con estimación de recursos de alzada eventualmente deducidos por terceros, como aquí acaece, anulan los Acuerdos originarios recurridos dimanantes, en este caso, de la Junta de Gobierno de la Comunidad de Regantes de La DIRECCION000 , incardinada en esa estructura jerarquizada de recursos, pues en tales casos ha dicho la Sala Tercera del Tribunal Supremo, a título de ejemplo, en Sentencia de 14 de mayo de 1993 (en ese, caso respecto de los Colegios Profesionales, doctrina totalmente trasplantable al supuesto de autos en cuanto ambos son Corporaciones de Derecho Público), su tratamiento en vía contencioso-administrativa, precedida de los recursos corporativos que puedan proceder, "ha de ser en todo semejante al de los Organos de una misma Administración Pública territorial, y asimilación que ha sido refrenada por la jurisprudencia constitucional, de la que es manifestación la S.20/1988, de 18 de febrero, del Pleno, que en su Fundamento Jurídico Cuarto, establece: «Pero no es menos verdad que la dimensión pública de los entes colegiales, en cuya virtud, como antes se dijo, están configurados por la Ley bajo formas de personificación jurídico-pública que ......(sic), les equipara sin duda a las Administraciones públicas de carácter territorial, si bien tal equiparación queda limitada a los solos aspectos organizativos y competenciales en los que se concreta y singulariza la dimensión pública de aquéllos»". Doctrina reiterada en las Sentencias del Alto Tribunal de de (sic) 3 de abril de 1995 y 26 de julio de 1996 . (...) Por consiguiente y en la medida que el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la Comunidad se dictó en uso de facultades públicas, actúa como órgano del Organismo de Cuenca, sin que tenga legitimación para accionar contra la anulación de dicho Acuerdo sometido a su revisión jerárquica».

SEGUNDO

El recurso de casación se construye sobre tres motivos, invocados por el cauce procesal que diseña el artículo 88.1.d) de nuestra Ley Jurisdiccional .

En el primero se aduce la lesión del artículo 51, en relación con los artículos 19.1.g ) y 20.c, de la LJCA . El segundo denuncia la infracción del artículo 24.1 de la CE . Y el tercero reprocha a la sentencia la vulneración de los artículos 52 de la CE y 82 del Texto Refundido de la Ley de Aguas .

Por su parte, el Abogado del Estado, en su oposición al recurso de casación, señala que, en el caso que se examina, el acto recurrido en la instancia se refiere al ejercicio de una facultad pública que ha sido atribuida por la administración de tutela, por lo que no puede interponer recurso contencioso administrativo contra los actos de la misma al carecer de legitimación activa.

TERCERO

Los motivos de casación, desde diferentes perspectivas, reprochan al auto impugnado que declare la inadmisión del recurso contencioso administrativo sin analizar el interés legitimador concurrente en este caso, lo que hubiera determinado, a juicio de la parte recurrente, la admisión del recurso.

La presente casación no puede prosperar por las razones que seguidamente expresamos.

Si atendemos a la naturaleza jurídica de esta Comunidades de Regantes, advertimos que son una especie dentro del género de las comunidades de usuarios, ex artículo 81.1 del TR de la Ley de Aguas , pues los usuarios del agua y otros bienes de dominio público hidráulico de una misma toma o concesión deben constituirse en comunidades de usuarios, y cuando el destino del agua fuese el riego se denominarán, añade el expresado artículo 81.1, " comunidades de regantes ".

Estamos ante corporaciones de derecho público, adscritas al organismo de cuenca, es decir, a la confederación hidrográfica correspondiente, que han de velar por el cumplimiento de sus estatutos u ordenanzas y por el buen orden y uso del aprovechamiento, según exige el artículo 82.1 del TR de la Ley de Aguas . Teniendo en cuenta que sus estatutos u ordenanzas, que redactarán y aprobarán los propios usuarios, deberán ser sometidos, para su aprobación administrativa, al organismo de cuenca, según dispone el artículo 81.1 párrafo segundo del TR de la Ley de Aguas .

De manera que, atendido el régimen jurídico de estas comunidades de regantes, previsto en los artículos 81 y siguientes del TR de la Ley de Aguas y artículos 198 y siguientes del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , aprobado por Real Decreto 849/19986, de 11 de abril, que sintéticamente hemos esbozado, estamos, por lo que ahora interesa y a los efectos del artículo 20.c) de la LJCA , ante una Entidad de Derecho público dependiente o vinculada al Estado.

Repárese, en fin, que los organismos de cuenca, con la denominación de Confederaciones Hidrográficas, son organismos autónomos de los previstos en el artículo 43.1a) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado , adscritos, a efectos administrativos, al Ministerio de Medio Ambiente, ex artículo 22.1 del TR de la Ley de Aguas .

CUARTO

Una vez examinada la caracterización de las Comunidades de Regantes como Entidades de Derecho público dependientes o vinculadas al Estado, debemos añadir, con carácter general, que no puede interponerse recurso contencioso administrativo, por dichas Entidades de Derecho público, respecto de la actividad de la Administración de que dependan, salvo que una ley haya dotado de autonomía a dicha entidad en relación con la Administración a la que está vinculada.

Esta norma, contenida en el artículo 20 c) de la LJCA vigente, era desconocida por el artículo 28.4 de la LJCA de 1956 , aunque la jurisprudencia asimiló este supuesto de las Entidades de Derecho público al de los " órganos " de la Administración, que recogía entonces el artículo 28.4.a) de la derogada LJCA . Pues bien, en la interpretación de dicho precepto, la jurisprudencia ha ido matizando el alcance de esa norma impeditiva de acceso a la jurisdicción, en el sentido de diferenciar entre los distintos intereses que representa cada entidad. Así lo hizo, v.gr., respecto de los colegios profesionales en la STS de 19 de diciembre de 1989 . De modo que cuando se trata de la defensa de intereses privados venía reconociendo la legitimación para impugnar los actos de la Administración a la que se encuentra vinculado, mientras que cuando los intereses son de carácter público resulta de aplicación la exclusión que ahora recoge el mentado artículo 20.c) de la LJCA .

Esta diferenciación, que atiende al carácter mixto de los intereses que representa, ha servido también para determinar la legitimación de las Comunidades de Regantes respecto de un recurso de casación en interés de ley. Por ello, hemos negado dicha legitimación en la Sentencia de 21 de noviembre de 2003 (recurso de casación en interés de la ley nº 3434 / 2000), en el que se trataba de la petición de baja de un comunero. Señalamos entonces que la LJCA « limita la legitimación activa a las Administraciones Públicas Territoriales o a las Entidades o Corporaciones que ostenten representación y defensa de intereses de carácter general y cooperativo, siempre que unas y otras tuvieran interés legítimo en el asunto. Este interés legitimador, tratándose de una Corporación de derecho Público como es la comunidad recurrente no puede extenderse a cualquier regulación de uso de las aguas, cualquiera que sea su origen o procedencia, sino a la regulación de unas aguas cuya adecuada gestión justifica su creación y la atribución de esa cualidad de Administración Pública y son precisamente esos intereses a cuya protección deben su razón de ser los que han de resultar gravemente comprometidos por las sentencias recurridas para que pueda reconocerse a aquellas la necesaria legitimación activa ».

QUINTO

Las Comunidades de Regantes de aguas públicas son corporaciones de Derecho público que tienen como finalidad esencial la gestión autónoma de los bienes hidráulicos necesarios para los aprovechamientos colectivos, mediante un régimen de participación por los interesados. Sin embargo, junto a este carácter público que impregna gran parte de sus funciones, no puede desconocerse que también tienen, atendida esta naturaleza híbrida, evidentes intereses privados que defender.

De modo que esta exclusión o prohibición legal que recoge el artículo 20.c de la LJCA , respecto del acceso a la jurisdicción, no tiene un carácter absoluto. De un lado, porque la propia norma ya establece una salvedad para el caso de que una ley dote de autonomía a entidad de Derecho publico. Y, de otro, porque la mixtura de las funciones que realizan las Comunidades de Regantes nos permite diferenciar entre la defensa del interés público en la gestión de los bienes hidráulicos y la defensa también de intereses privados, propios de las entidades de tipo corporativo, al menos en las sectoriales de base privada.

En definitiva, cuando se trate de la defensa de intereses generales la comunidad de regantes no puede oponerse a la defensa del interés general que corresponde al organismo de cuenca, porque está vinculado y es dependiente de esa Administración hidráulica de la que forma parte la Confederación Hidrográfica del Tajo. Recordemos que el organismo de cuenca resuelve los recursos de alzada interpuestos contra los actos de la Comunidad de Regantes. Mientras que esa Comunidad de Regantes mantiene legitimación activa cuando esgrime, como motivo de su impugnación, un interés privado legítimo que permite su acceso a la jurisdicción en defensa de esos intereses.

Por ello, ya hemos declarado en Sentencia de 1 de febrero de 2011 (recurso de casación 5670/2006 ) que « en las Comunidades de Regantes no cabe desconocer la existencia de un interés netamente privado, de carácter profesional, que estuvo presente en sus orígenes históricos, como agrupaciones de agricultores para la autogestión y distribución del agua del riego de un modo eficaz, ordenado y equitativo, carácter que pervive en la actualidad, por más que la evolución histórica de estas agrupaciones se haya caracterizado por una tendencia a acentuar sus funciones públicas, aunque sin llegar a desnaturalizar o eliminar su carácter de agrupación privada para satisfacer los intereses de los comuneros ».

SEXTO

Acorde con la doctrina que venimos exponiendo, resulta necesario diseccionar, en cada caso, qué tipo de actuación se pretende impugnar, para fijar si la Comunidad de Regantes recurrente tiene legitimación activa, o no, según ejercite la defensa del interés público o de un interés privado. Dicho de otro modo, si la Comunidad recurrente está incursa, o no, en la prohibición que establece el artículo 20 c) de la LJCA .

Nos encontramos, en este caso, que la Confederación Hidrográfica del Tajo ha estimado un recurso de alzada contra un acto de de la Junta de Gobierno de la Comunidad de Regantes recurrente en el que se advierte de que la preparación del riego por los propietarios sin autorización de dicha Comunidad puede ser constitutivo de delito, y se acuerda el precinto de la totalidad de las instalaciones de riego. Este acto es anulado por la Confederación porque ha vulnerado los principios y la esencia de la declaración de interés general de la zona regable, de la declaración de puesta en regadío dictada por la Comunidad Autónoma, así como de la propia Comunidad de Regantes y sus estatutos.

Como se ve, se trata del ejercicio de funciones administrativas en defensa del interés público, concretamente de funciones de policía de las aguas, en las que la Comunidad de Regantes recurrente no puede oponer su parecer respecto de esa defensa del interés público a lo valorado por el Organismo de Cuenca (Confederación Hidrográfica del Tajo), respecto de la gestión de los bienes hidráulicos necesarios para los aprovechamientos colectivos.

Debemos declarar, en consecuencia, no haber lugar al recurso de casación porque la conclusión de la sentencia es conforme a Derecho. Si bien es forzoso reconocer que la fundamentación de la misma debió tomar en consideración la naturaleza del acto administrativo que se impugnaba por la Comunidad de regantes porque, como hemos expuesto en los fundamentos anteriores, no todos los actos dictados por una Comunidad de regantes están incursos en la prohibición del artículo 20.c) de la LJCA , como se desprende de la sentencia impugnada.

SÉPTIMO

La declaración de no haber lugar al recurso de casación nos lleva a imponer a la parte recurrente las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Si bien se debe limitar su cuantía, por todos los conceptos, a la cantidad de 4.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Comunidad de Regantes de la DIRECCION000 , contra el Auto de 15 de noviembre de 2013, dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en recurso contencioso-administrativo nº 1233/2013 . Con imposición de costas en los términos previstos en el último fundamento.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Jesús Cudero Blas Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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