STS, 17 de Diciembre de 2014

PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo mencionada se interpuso el recurso contencioso-administrativo nº 244/2008 por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO - en el que fueron partes demandadas la GENERALIDAD VALENCIANA y el AYUNTAMIENTO DE CULLERA- , contra la resolución de la Directora General de Ordenación del Territorio de 23 de febrero de 2007, por la que se subsanan las deficiencias a que se refiere el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 10 de abril de 2006 y se declara definitivamente aprobada la Homologación y Plan Parcial de los Sectores 9, 10 y 11, El Brosquil de Cullera, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia el 28 de mayo de 2007.

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia de 24 de enero de 2012 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente:

"FALLAMOS 1) Declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración General del Estado contra la desestimación presunta del requerimiento previo formulado por el Ministerio de Medio Ambiente respecto de la Resolución de la Directora General de Ordenación del Territorio de fecha 23 de febrero de 2.007 por la que se subsanan las deficiencias a que se refiere el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 10 de abril de 2.006 y se declara definitivamente aprobada la Homologación y Plan Parcial de los Sectores 9, 10 y 11, El Brosquil de Cullera; y 2) No efectuar expresa imposición de costas".

TERCERO .- Notificada dicha sentencia, por el Abogado del Estado, en la indicada representación, se formuló escrito de preparación del recurso de casación, que fue tenido por preparado por diligencia de ordenación de 29 de febrero de 2012, al tiempo que se ordenó remitir las actuaciones, junto con el expediente, y emplazamiento de las partes para ante el Tribunal Supremo, por término de treinta días.

CUARTO .- Emplazadas las partes, el ABOGADO DEL ESTADO compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, formulando el 7 de septiembre de 2012 escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer los motivos que consideró oportunos, solicitó se dictase sentencia estimatoria que casase y anulase la sentencia recurrida, dictando nueva sentencia estimatoria del recurso contencioso-administrativo; o, subsidiariamente, se retrotraigan las actuaciones al momento en el que debió admitirse la ampliación del recurso solicitada en la instancia.

QUINTO. -Por auto de la Sección Primera de esta Sala de 7 de febrero de 2013 fue admitido a trámite el recurso de casación, excepto en lo referente al tercero de los motivos de casación, articulado al amparo del art. 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción , respecto del cual se declaraba la inadmisión por su defectuosa preparación, acordándose la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

SEXTO .- Por diligencia de ordenación de 4 de abril de 2013 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas, a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la representación procesal del Ayuntamiento de Cullera en escrito de 6 de mayo de 2013, en que solicita se dicte sentencia desestimatoria del recurso de casación; y el Abogado de la Generalidad Valenciana, mediante escrito de 10 de mayo de 2013, en el que también se propugna la desestimación del recurso de casación.

SÉPTIMO .- Por providencia se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de diciembre de 2014, fecha en la que, efectivamente se deliberó, votó y falló, con el resultado que a continuación se expresa.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia de 24 de enero de 2012, de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 1ª) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo nº 244/2008 , interpuesto por la Administración General del Estado contra "...la desestimación presunta del requerimiento previo formulado por el Ministerio de Medio Ambiente respecto de la Resolución de la Directora General de Ordenación del Territorio de fecha 23 de febrero de 2.007 por la que se subsanan las deficiencias a que se refiere el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 10 de abril de 2.006 y se declara definitivamente aprobada la Homologación y Plan Parcial de los Sectores 9, 10 y 11, El Brosquil de Cullera" . En realidad, la inadmisión declarada afecta a la aprobación definitiva del mencionado Plan Parcial, no sólo a la desestimación presunta del requerimiento formulado al efecto.

SEGUNDO .- La Sala de instancia declaró la inadmisibilidad del recurso, por su extemporánea interposición, fundamentándose en las siguientes consideraciones, contenidas en el fundamento tercero de la sentencia, que transcribimos de forma literal:

"TERCERO. Planteada en estos términos la cuestión suscitada por las partes demandadas respecto de la admisibilidad del recurso merece acogimiento la solicitud deducida por éstas en tal sentido por las siguientes razones:

1. Porque, frente a lo que alega el Abogado del Estado, la publicación efectuada en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia número 125 de 28 de mayo de 2.007 contiene el texto íntegro del acto que es objeto de impugnación en el proceso que, tras lo resuelto por Autos de 16 de julio y 18 de noviembre de 2.009, únicamente lo es la Resolución de la Directora General de Ordenación del Territorio de fecha 23 de febrero de 2.007 por la que se subsanan las deficiencias a que se refiere el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 10 de abril de 2.006 y se declara definitivamente aprobada la Homologación y Plan Parcial de los Sectores 9, 10 y 11, El Brosquil de Cullera.

2. Porque, establecido lo anterior, el requerimiento efectuado con fecha 18 de octubre de 2.007 -en cuanto partía del conocimiento por la Administración actora del contenido de dicho acto- debe considerarse como válido a efectos del cómputo del plazo de dos meses previsto en el artículo 46.2 LJCA ; y por ello debe tildarse de extemporáneo con la consecuencia de resultar irrelevante a efectos del ulterior cómputo de plazo para interponer el recurso contencioso- administrativo. A lo que cabe añadir que lo alegado por el Abogado del Estado acerca de que el hecho de que la Administración Autonómica no contestase al mismo impedía -de conformidad con la doctrina jurisprudencial que cita- reputar extemporáneo el recurso contencioso-administrativo no resulta asumible la irrelevancia de dicho requerimiento en razón de haberse planteado fuera de plazo priva de fundamento a dicho alegato; cuyo alegato, por otro lado, no resultaría, en su caso, aceptable ya que, como tiene declarado la Sentencia de la Sección 7ª de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 4 de abril de 2.007 no puede calificarse como silencio administrativo la falta de respuesta al requerimiento previsto en el artículo 44.2 LRJAPyPAC de suerte que el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es, con arreglo al artículo 44.6 LJCA , el de dos meses que, en el caso de que no se contestase el requerimiento, debe computarse una vez transcurrido un mes desde la recepción del mismo sin respuesta.

3. Porque, por último, prescindiendo del referido requerimiento por los motivos que constan expuestos el recurso contencioso- administrativo es palmariamente extemporáneo pues publicado el acto impugnado el 28 de mayo de 2.007 el recurso contencioso-administrativo se interpuso el 21 de mayo de 2.008, es decir, cuando había transcurrido con notorio exceso el plazo de dos meses previsto en el artículo 46.1 LJCA ".

   TERCERO .- Contra dicha sentencia ha interpuesto la Administración del Estado recurso de casación que, tras el mencionado auto de 7 de febrero de 2013 , ha quedado reducido en su objeto a los dos primeros motivos aducidos en el escrito de interposición, ambos al amparo del artículo 88.1.d) de la misma LRJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

1. En el primer motivo denuncia la infracción del artículo 44.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA). Se sostiene en él que la sentencia de instancia declara indebidamente la extemporaneidad del recurso, debido a dos razones diferentes: a) que en opinión de la Administración del Estado, el plazo para formular el requerimiento previsto en el artículo 44.2 de la LJCA debía computarse desde la exigible notificación personal a aquélla, sin que sea suficiente la publicación del acuerdo de aprobación del Plan Parcial en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia (BOPV), notificación que no llegó a producirse; b) además de lo anterior, la publicación del acuerdo impugnado es defectuosa por incompleta, al no recoger el texto íntegro de la resolución publicada, lo que lleva a considerar, en su opinión, que el dies a quo del plazo del requerimiento era el de la fecha del propio requerimiento, el 18 de octubre de 2007.

2. En el segundo motivo se denuncia la infracción del artículo 44.3, en relación con el 46.6, ambos de la LJCA , porque, según se alega, la sentencia inadmite por extemporáneo el recurso jurisdiccional, pese a que no consta la fecha de recepción del primer requerimiento dirigido a la Administración autonómica, pero sí la del segundo, de 21 de febrero de 2008, lo que determina que el recurso se interpuso dentro de plazo, a contar desde esta última fecha.

   CUARTO .- El primero de los motivos aducidos denuncia la infracción del artículo 44.2 de la LJCA . En su desarrollo argumental, sostiene el Abogado del Estado recurrente que no es posible considerar extemporáneo el requerimiento previo potestativo del artículo 44 de la LJCA porque la adopción del acuerdo impugnado debía haber sido objeto de notificación a la Administración del Estado, sin que fuera suficiente con la publicación en el boletín correspondiente de la resolución a que éste se refiere, a efectos del inicio del plazo de dos meses para formular dicho requerimiento.

   Interesa, en primer lugar, para una mejor comprensión de lo sucedido en el procedimiento previo y en el recurso jurisdiccional de instancia, reflejar determinados datos de hecho relevantes para el examen y resolución del presente motivo:

   1. Mediante acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, adoptado en sesión de 10 de abril de 2006, fue aprobada la Homologación y Plan Parcial de los Sectores 9, 10 y 11, El Brosquil de Cullera, si bien supeditaba a la subsanación de varios defectos, entre ellos tomar en consideración las indicaciones del informe emitido por la Dirección General de Costas el 9 de enero de 2006.

   2. Tales deficiencias se entendieron subsanadas en la resolución de la Directora General de Ordenación del Territorio de 23 de febrero de 2007.

   3. Dicha resolución fue publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Valencia el 28 de mayo de 2007, con indicación de que agotaba la vía administrativa y expresión del plazo de dos meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo.

   4. El requerimiento previo a que se refiere el artículo 44 LJCA fue efectuado por el Ministerio de Medio Ambiente a la Consellería de Territorio y Vivienda, mediante escrito fechado el 18 de octubre de 2007, y no fue contestado por la Administración requerida.

   5. El recurso contencioso-administrativo fue interpuesto el 21 de mayo de 2008, transcurrido con creces el plazo previsto en el art. 46.1 de la Ley Jurisdiccional , a contar desde la publicación de la norma.

   QUINTO .- A partir de la realidad de tales hechos, el motivo de casación no puede ser objeto de acogida favorable si se tiene en cuenta que la publicación, que determina el arranque del plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo frente a las disposiciones de carácter general ( art. 46.1 LJCA ), se produjo el 28 de mayo de 2007 en el BOPV -siendo lo publicado en él la resolución de 23 de febrero de 2007, que declaró definitivamente aprobada la Homologación y Plan Parcial de los Sectores 9, 10 y 11, El Brosquil de Cullera-, mientras que el recurso contencioso-administrativo no se interpuso hasta el 21 de mayo de 2008, cuando ya había transcurrido ampliamente el plazo de dos meses establecido en el artículo 46.1 de la LJCA .

   Como dijimos, en nuestra sentencia de 30 de noviembre de 2011 (recurso de casación nº 5935/2008 , F.J. 8º):

   "La naturaleza jurídica de los planes de urbanismo como disposiciones administrativas de carácter general y de rango reglamentario determina que, como regla general, sea la fecha de publicación del plan la que determina el inicio del cómputo del plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, a excepción de los planes de iniciativa particular, en los que sí se requiere notificación, como exponemos a continuación. No obstante lo anterior, cabe distinguir según que la Administración notifique el acuerdo de aprobación definitiva a los que comparecieron durante la tramitación del expediente de aprobación del plan, en cuyo caso y para esas personas únicamente, el plazo de dos meses para impugnarlo cuenta desde la notificación, no desde la publicación, tal y como se señala en las sentencias de 24 de septiembre de 2008, RC nº 5765/2004 , 20 de julio de 2010, RC nº 1793/06 y de 12 de noviembre de 2010, RC nº 2686/2006 2ª.- Respecto del deber de notificar personalmente los actos de aprobación definitiva del planeamiento, la jurisprudencia ha oscilado cuando se trataba de planes que no eran redactados a instancia de particular, entre considerar, en unos casos, que la intervención en el procedimiento de elaboración de estas peculiares disposiciones generales confería al que así lo hacia la condición de interesado al que debía, por tanto, notificarse personalmente la disposición, frente a otros supuestos, en los que tal intervención en el procedimiento de elaboración realizando alegaciones no alteraba el régimen de notificación mediante la publicación. Cuanto decimos ha sido ya constatado por esta Sala en anteriores SSTS de 12 de noviembre de 1997 ( recurso de casación nº 1649/1992) de 11 de octubre de 2000 ( recurso de casación 2349/1998 ) y de 5 de octubre de 2005 ( recurso de casación nº 5117/2002 ) que constatan esa fluctuación de la jurisprudencia. Concretamente, en la primera de ellas se declara que "El presente motivo de casación no puede ser estimado. Es cierto que en algunas sentencias como la citada por el recurrente, o las de 21 de enero de 1992 , 14 de marzo de 1988 y 9 de mayo de 1985 , esta Sala ha exigido la notificación personal del acuerdo de aprobación definitiva de los planes de urbanismo, como especialmente interesados, a los administrados que hubieran intervenido en el expediente de elaboración de aquéllos". Añadiendo respecto de la otra línea jurisprudencial que antes citamos que "pero en otras, como en las de 19 de diciembre y 25 de febrero de 1995 y 17 de octubre de 1990, ha declarado que basta la publicación de ese acuerdo en los periódicos oficiales, como prevé con carácter general el artículo 44 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (LS), y esta es la línea jurisprudencial mantenida en las recientes sentencias de 16 de diciembre de 1999 y 17 y 18 de enero del presente año. Según se dice en ellas, el acto de aprobación o posterior revisión de un Plan General requiere un procedimiento administrativo específico regulado en la Ley del Suelo de 1976 en sus artículos 40 y 41 , especificando el artículo 49 que la modificación de los planes se sujetará a las mismas disposiciones enunciadas para su formación, sin que en tal tramitación se exija ni se contemple la necesidad de notificación personal a cada uno de los posibles interesados en sus efectos y desarrollo, siendo la publicación oficial de los mismos el requisito exigido ineludiblemente para la eficacia de los Planes y sus modificaciones, y el medio a través del cual ha de llegar a conocimiento de los interesados o afectados por dicho planeamiento". Esto no obstante, es línea jurisprudencial consolidada la que declara que en la tramitación del planeamiento general no es exigible, como requisito de eficacia de los acuerdos que en dicho procedimiento se adopten, su notificación personal a cada uno de los posibles interesados o afectados por la ordenación, como se indica en las Sentencias de 11 de octubre de 2000, RC nº 2349/1998 , 10 de julio de 2002, RC nº 3098/2000 , 20 de febrero de 2003, RC nº 8850/1999 , 1 de febrero de 2005, RC nº 8/2001 , 12 de noviembre de 2010, RC nº 2686/2006 y 12 de mayo de 2011, RC nº 4829/2007 .3ª.- La excepción a esta regla son los planes de iniciativa particular, en los que esta Sala ha declarado que en tal caso sí es preciso efectuar tal notificación, pues como dijimos en la STS de 25 de mayo de 2011, RC nº 5870/2007 , "... Es en la tramitación de los "Planes de iniciativa particular", a los que se refieren los artículos 52 y ss. del TRLS76, cuando se exige ---art. 54.1--- la "citación personal para la información pública de los propietarios de los terrenos comprendidos en aquéllos". En este sentido, en el artículo 139 RPU se establece para los Planes Parciales que tengan por objeto urbanizaciones "de iniciativa particular", que han de ajustarse a las mismas reglas de competencia y procedimiento establecidas en el artículo anterior, pero con las peculiaridades que se mencionan, entre ellas, que "se citará personalmente para la información pública a los propietarios de terrenos comprendidos en el Plan". En el mismo sentido, la STS de 26/06/2009 RC nº 1079/2005 , en que declaramos que "...Tradicionalmente se ha entendido exceptuado de ese régimen general de comunicación a los planes de iniciativa particular en los que es precisa la notificación personal al promotor del mismo. En este sentido, la Sentencia de esta Sala de 20 de febrero de 2003 (recurso de casación nº 8850/1999 ), entre otras, declara en relación en ese caso de un plan general que "respecto de los cuales solo es necesaria la citación personal de los propietarios de terrenos cuando se trate de iniciativa particular, su formación o redacción, tal como establecen los artículos 54 de la Ley del Suelo de 1976 ".

   El hecho de que la Administración del Estado, por mandato legal y con el objetivo de ejercer sus competencias propias, debiera ser consultada en el procedimiento de elaboración y aprobación del plan parcial impugnado, no altera la aplicabilidad de la doctrina jurisprudencial que ha quedado expuesta, pues la única excepción a la regla de la publicación de los planes, a efectos del cómputo del plazo para su impugnación jurisdiccional, es la contenida en la sentencia reproducida en parte, sobre la exigencia de notificación a los interesados en la aprobación definitiva de los planes urbanísticos de iniciativa particular, cuyo fundamento proviene de una expresa previsión legal que no existe en el supuesto ahora concernido.

   Por lo demás, tampoco procede ahora someter a controversia la naturaleza jurídica del acto de aprobación definitiva del plan parcial que nos ocupa, una vez subsanados los defectos o cumplidos los condicionamientos, a efectos de su recurribilidad judicial, que cabe atribuir tanto a la aprobación definitiva condicionada o supeditada, esto es, a la que tuvo lugar mediante acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, adoptado el 10 de abril de 2006, como a la posterior resolución de la Dirección General de Ordenación del Territorio de 23 de febrero de 2007 cuyo objeto fue, precisamente, la subsanación de las deficiencias advertidas en la adopción del acuerdo primero, de aprobación condicionada (en el mismo sentido la Sentencia de este Tribunal Supremo de 15 de febrero de 2011, recaída en el recurso de casación nº 6638/2010 ). Ello significa, a los efectos que nos ocupan, que la publicación de la resolución en el BOPV el 28 de mayo de 2007 fue íntegra, al contener el texto de la resolución publicada, una vez precisado su carácter complementario de otra anterior.

   En otras palabras, no puede ser compartido el argumento de la Administración en que se reprocha a la Sala de instancia el haber pasado por alto el carácter defectuoso de la publicación de la Resolución de la Dirección General de Ordenación del Territorio de 23 de febrero de 2007, llevada a cabo el 28 de mayo siguiente, ya que en ella se contiene, como hemos visto, el texto íntegro del instrumento impugnado, por lo que resulta evidente que la publicación incorpora la mención a las innovaciones o correcciones a que se condicionó en su día la aprobación definitiva, por lo que no es viable sostener su carácter incompleto, aducido a fin de conferir al requerimiento formulado, a partir de dicha publicación, unas consecuencias jurídicas semejantes, aunque no se alegue de forma explícita, al régimen de las notificaciones defectuosas.

   SEXTO .- El rechazo del motivo de casación examinado, en tanto entraña la declaración de que la sentencia de inadmisibilidad dictada por la Sala de instancia es conforme al ordenamiento jurídico, hace en rigor innecesario el análisis del segundo motivo de casación, limitado a exponer -con invocación del art. 44.3, en relación con el 46.6, ambos de la LJCA -, que no hay constancia en autos de la recepción del requerimiento enviado por el Ministerio de Medio Ambiente a la Administración autonómica el 18 de octubre de 2007, circunstancia que resulta irrelevante a efectos de alterar cuanto hemos dicho sobre la extemporánea interposición del recurso jurisdiccional, si se tiene en cuenta que tal requerimiento se formuló con claro exceso del plazo de dos meses desde una publicación que hemos considerado perfectamente válida y eficaz (suficiente tanto si se analiza como forma de comunicación a la Administración destinataria, como si se observa el contenido de lo publicado), lo que hace superfluo examinar cuándo se recibió efectivamente el requerimiento por la Administración destinataria, sin que por lo demás el envío de un segundo requerimiento de la Administración, recibido el 21 de febrero de 2008 -esto es, más tardío aún que el primero- tenga virtualidad alguna para reabrir a los efectos impugnatorios un plazo ya fenecido, alterando las exigencias legales.

   SÉPTIMO. - Procede imponer las costas a la Administración del Estado recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA , si bien, como permite el apartado 3 del precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por las Administraciones comparecidas como recurridas, procede limitar su cuantía a la cantidad máxima de 3.000 euros para la Generalidad Valenciana, por el concepto de representación y defensa; y de 2.500 euros por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento de Cullera, sin que se deban abonar a éste los gastos devengados por el procurador que representa a dicho Ayuntamiento, al no ser preceptiva su intervención, según el criterio mantenido por esta Sala al respecto.

   Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia dictada el 24 de enero de 2012 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia en el recurso contencioso-administrativo nº 244/2008 , con condena en costas a la Administración del Estado recurrente, con los límites cuantitativos antes expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Jose Juan Suay Rincon Cesar Tolosa Tribiño Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez Francisco Jose Navarro Sanchis PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Francisco Jose Navarro Sanchis, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.