STS, 9 de Diciembre de 2014

JurisdicciónEspaña
Fecha09 Diciembre 2014

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a nueve de Diciembre de dos mil catorce.

Visto por la Sala Tercera, Sección Cuarta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso contencioso-administrativo con el número 585/2012 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN FERAGUA DE COMUNIDADES DE REGANTES DIRECCION000 contra Real Decreto 1329/2012, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Tinto, Odiel y Piedras. Siendo parte recurrida LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y LA JUNTA DE ANDALUCÍA.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Mediante escrito presentado en este Tribunal Supremo de fecha 13 de noviembre de 2012, la representación procesal de la Asociación Feragua de Comunidades de Regantes de Andalucía, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1329/2012, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Tinto, Odiel y Piedras.

SEGUNDO

Por Diligencia de Ordenación de fecha 16 de noviembre de 2012 se tiene por personado y parte recurrente a la Procuradora Dª María Esperanza Azpeitia Calvín, en nombre y representación de la Asociación Feragua de Comunidades de Regantes DIRECCION000 , y se admite a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, requiriéndose a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de esta Jurisdicción (Ley 29/1998, de 13 de julio), y que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de dicha Ley .

TERCERO

Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el día 7 de mayo de 2013 la representación procesal de la Asociación Feragua de Comunidades de Regantes DIRECCION000 formuló escrito de demanda en el que solicita a la Sala se estimen sus pedimentos, se reciba el procedimiento a prueba, se fije la cuantía del mismo como indeterminada y se celebre el trámite de conclusiones sucintas.

CUARTO

Con fecha 26 de junio de 2013 el Abogado del Estado formula su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto estima procedente, se opuso a la misma, interesando a la Sala dicte sentencia declarando inadmisible, o en su defecto, desestimando el recurso.

QUINTO

Mediante Decreto de fecha 11 de septiembre de 2013 la Sección Primera de esta Sala resolvió tener por caducado el trámite de contestación a la demanda de la Junta de Andalucía y considerar como indeterminada la cuantía del presente recurso.

Asimismo por Auto de fecha 19 de septiembre de 2013 la Sala acuerda recibir el pleito a prueba.

SEXTO

Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el día 19 de septiembre de 2013, el Letrado de la Junta de Andalucía, formuló su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto estimó procedente, se opuso a misma interesando Sentencia que inadmita, o subsidiariamente, desestime el recurso confirmando el acto administrativo impugnado.

SÉPTIMO

Mediante escrito de 17 de diciembre de 2013 el Abogado del Estado solicitó la acumulación del procedimiento al que se refiere en el cuerpo del mismo. Dicha solicitud fue denegada por Auto de la Sala de 21 de enero de 2014.

OCTAVO

Por Diligencia de Ordenación de 13 de junio de 2014 se concedió al recurrente el término de diez días para la presentación de escrito de conclusiones sucintas, lo que realiza en escrito de fecha 1 de julio de 2014.

Asimismo mediante Diligencia de Ordenación de fecha 3 de julio de 2014, se concede a las partes recurridas el plazo de diez días a fin de que presenten las suyas, lo que lleva a efecto el Abogado del Estado en escrito de fecha 22 de junio de 2014 y el Letrado de la Junta de Andalucía por escrito de 9 de julio del año en curso.

NOVENO

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 2 de diciembre de 2014, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de Asociación Feragua de Comunidades de Regantes DIRECCION000 contra el Real Decreto 1329/2012, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Tinto, Odiel y Piedras.

La recurrente solicita que se declare la nulidad del art. 34.1 de la Normativa del citado Plan Hidrológico, que establece una dotación de agua para el cultivo de la fresa y similares de 4.500 m3/ha/año. Las razones en que apoya su pretensión son dos.

Por un lado, considera la recurrente que el precepto impugnado infringe el art. 54 LRJ-PAC y el art. 9 CE , por carecer de motivación sustancial e incurrir en arbitrariedad. Para hacer esta afirmación, critica el informe emitido en 2008 por el Instituto de Investigación y Formación Agraria y Pesquera (IFAPA) titulado "Caracterización del cultivo de la fresa, cálculo de las dotaciones de riego y diseño de una campaña de evaluación de sistemas de riego en los municipios de Palos de la Frontera, Moguer, Lucena del Puerto Bonares Almonte y Rociana del Condado", en que la Administración se basó para fijar la dotación de agua destinada al cultivo de la fresa y similares. Mientras que ese informe cifraba la dotación necesaria en 4.000 m3/ha/año siempre que el riego se realizase adecuadamente, la recurrente entiende que el informe no sólo fue originariamente elaborado para calcular una dotación deficitaria en situaciones de escasez, sino que además fue emitido para la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, no para la Demarcación Hidrográfica del Tinto, Odiel y Piedras. Añade que la Administración incurre en incoherencia, porque no justifica por qué incrementa la dotación con respecto a la reflejada en el informe pero quedando muy lejos de la que generalmente se considera necesaria en el sector, que se sitúa en torno a 7.000 m3/ha/año.

Por otro lado, alega la recurrente que el precepto impugnado vulnera el art. 40.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (en adelante, TRLA), ya que incumple uno de los fines fundamentales que debe alcanzar la planificación hidrológica, como es "la satisfacción de las demandas de agua". Esta alegación se apoya principalmente en el informe pericial de la Universidad de Córdoba, recogido en las actuaciones, que confirma que la dotación de agua necesaria para el cultivo de la fresa en la zona está alrededor de los 7.000 m3/ha/año. Dicho informe señala, además, que los 4.500 m3/ha/año establecidos por el precepto impugnado tal vez fueran suficientes para el cultivo en sentido estricto; mas no para las operaciones de preparación y alomado de la tierra, que requieren gran cantidad de agua.

SEGUNDO

En su escrito de contestación a la demanda, el Abogado del Estado dice que el recurso contencioso-administrativo debe ser inadmitido, por no haberse aportado el acuerdo legalmente exigido para que las personas jurídicas entablen acciones. Esta petición ha de ser rechazada, ya que tal acuerdo se encuentra en las actuaciones.

TERCERO

El Abogado del Estado sostiene, asimismo, que esta Sala es incompetente para conocer de aquellos aspectos de los planes hidrológicos de cuencas intracomunitarias que no pueden ser objeto de control por el Gobierno con arreglo al art. 40.6 TRLA. Así, dado que el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Tinto, Odiel y Piedras es intracomunitario y dado que el art. 34.1 de su Normativa no se encuentra entre los aspectos legalmente susceptibles de control por el Gobierno, concluye el Abogado del Estado que el precepto impugnado debe atribuirse a la Comunidad Autónoma de Andalucía; lo que no puede dejar de repercutir a la hora de determinar el órgano judicial competente para conocer del recurso contencioso- administrativo.

Tampoco esta afirmación del Abogado del Estado puede ser acogida. De acuerdo con el criterio sentado en nuestro auto de 30 de septiembre de 2014 (rec. nº 541/2012 ), dictado en incidente de nulidad de actuaciones, la competencia para conocer del recurso contencioso-administrativo contra los reales decretos de aprobación de los planes hidrológicos de cuencas intracomunitarias corresponde en todo caso a esta Sala, independientemente de que los concretos aspectos de aquéllos que sean objeto de impugnación se hallen entre los susceptibles de control por el Gobierno de conformidad con el art. 34.1. TRLA. En aquella ocasión dijimos:

Distinta entidad tiene su aserto de que la sentencia, al inadmitir el recurso contra distintos actos de trámite y contra determinados artículos de la normativa del Plan, los deja desprovistos de cualquier control judicial y por eso imposibilita su acceso a la jurisdicción, con cita, como caso analógico, de nuestra sentencia de 14 de marzo de 2011 , en la que se declara que "es doctrina reiterada de esta Sala que en el procedimiento de aprobación de un plan general de ordenación urbanística solo es recurrible en la vía judicial contencioso-administrativo el acuerdo último y definitivo que pone fin a su tramitación".

No es, sin embargo, esta llamada al procedimiento planificador urbanístico y su régimen de impugnación judicial la que ha de orientar nuestro criterio sobre la cuestión, sino el específico régimen jurídico sobre el que el legislador ha disciplinado la aprobación de los Planes Hidrológicos por las Comunidades Autónomas que, a virtud de sus Estatutos de Autonomía, ejerzan competencia sobre el dominio público hidráulico en cuencas hidrográfica comprendidas íntegramente dentro de su territorio, siendo decisivo a este respecto lo dispuesto en el artículo 40.6 de la Ley de Aguas , según el cual dichos Planes elaborados por las Comunidades Autónomas serán aprobados por el Gobierno mediante Real Decreto "si se ajustan a las prescripciones de los artículos 40.1, 3 y 4 y 42, no afectan a los recursos de otras cuencas y, en su caso, se acomodan a las determinaciones del Plan Hidrológico Nacional".

Quiere esto decir que el ámbito de decisión del Gobierno se extiende al control de si la planificación acordada por la Comunidad cumple los objetivos generales de conseguir el buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las aguas objeto de la Ley, la satisfacción de las demandas del agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y los demás recursos naturales, así como que su ámbito sea coincidente con el de la demarcación hidrográfica correspondiente, que no creen por sí solo derechos en favor de entidades o particulares y que además contengan la larga relación de contenidos obligatorios que se relacionan en el mencionado artículo 42.

Se observa así que si a lo anteriormente relatado, se agregan las imposiciones derivadas de los obligados contenidos del Plan Hidrológico Nacional y la prohibición de que afecten a los recursos de otras cuencas, el resultado es el de una amplísima intervención del Estado, condicionante de la aprobación definitiva del Plan formulado por la Comunidad Autónoma y por tanto de su vigencia, con espacios incluso generadores de eventuales equívocos competenciales, por lo que no sería razonable hacer recaer sobre el interesado legítimo la carga de una impugnación autónoma, previa a la aprobación por el Gobierno, de los aspectos de la planificación reservados a la competencia de la Comunidad, en primer lugar, porque de este modo se le obligaría a acudir a un proceso contra una actuación administrativa todavía carente de eficacia ejecutiva y, en segundo lugar, porque al ofrecer gran dificultad deslindar limpiamente aquellas competencias, en el sentido de poder apreciar las que deban de considerarse plenamente exentas de una intervención estatal tan amplia y acogida a principios de tan posible generosa aplicación como los enunciados en el citado artículo 40.1, sería un gravamen procesal excesivo para la parte en relación con su derecho constitucional a obtener una tutela judicial efectiva obligarle a promover un control de la legalidad de la actuación planificadora de la Administración Autonómica antes de que la misma haya sido sometida al escrutinio que la Ley reconoce a la del Estado.

Son estas razones las que nos llevan a considerar que en el fundamento de derecho primero de la sentencia concernida por este incidente se contiene un argumento que implica la vulneración del derecho fundamental a obtener una tutela judicial efectiva sobre los aspectos del Plan Hidrológico de Galicia-Costa que, en principio, son competencia de la Comunidad Autónoma, lo que nos lleva a estimar la nulidad interesada por esta concreta causa, ordenando por eso reponer las actuaciones al trámite de señalamiento para votación y fallo.

CUARTO

Abordando ya los reproches que la recurrente dirige al art. 34.1 de la Normativa del Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Tinto, Odiel y Piedras, es claro que la invocación del art. 54 LRJ-PAC está fuera de lugar. Esta norma legal, como es bien sabido, impone el deber de motivación de los actos administrativos en determinados supuestos. Pero tal deber de motivación nunca alcanza a los reglamentos o disposiciones de carácter general, categoría dentro de la que deben encuadrarse los planes hidrológicos.

Dicho esto, seguramente lo que la recurrente quiere señalar, tal como se desprende de su invocación del art. 9 CE , es que la dotación de agua para el cultivo de la fresa y similares fijada en el precepto impugnado está materialmente injustificada y, por ello, resulta arbitraria. Ocurre, sin embargo, que la lectura del informe del IFAPA del año 2008 -en que la Administración se basó para establecer la mencionada dotación de agua- no permite compartir la tacha de arbitrariedad formulada por la recurrente. Se trata de un informe suficientemente documentado y motivado, cuyas conclusiones no pueden considerarse irrazonables; es decir, no fija una dotación de agua con la cual resulte manifiestamente imposible realizar la actividad prevista. Quizás quepa discrepar de su contenido, sosteniendo que una dotación superior permitiría un mejor cultivo de la fresa y similares; pero ello no implica que el citado informe carezca de consistencia, ni que la decisión del planificador que lo toma como base sea ilógica o absurda. De aquí que el precepto impugnado esté materialmente justificado, por más que su justificación no sea del agrado de la recurrente.

Esta conclusión, en fin, no se ve enervada por las circunstancias que determinaron originariamente la emisión del informe, ya que éste se refiere en todo caso a las necesidades de agua para el cultivo de la fresa y similares en la provincia de Huelva. Y tampoco es indicio de arbitrariedad el hecho de que el planificador terminase por establecer una dotación de agua algo superior a la reflejada en dicho informe; lo que, como es obvio, no perjudica a la recurrente.

QUINTO

En cuanto a la vulneración del art. 40.1 TRLA, no hay tal. Incluso si se diera plenamente por bueno el informe pericial de la Universidad de Córdoba y se aceptase que el adecuado cultivo de la fresa y similares requiere una dotación de agua en torno a 7.000 m3/ha/año -algo que esta Sala ni afirma ni niega-, ello no significaría que el precepto impugnado incumpla uno de los fines fundamentales de la planificación hidrológica. La razón es que "la satisfacción de las demandas de agua" no es el único objetivo que debe perseguir el planificador, pues el art. 40.1 TRLA señala también la protección del dominio público hidráulico, el desarrollo regional y sectorial, el uso racional y económico del agua, y la protección del medio ambiente.

A ello debe añadirse que, aun limitando el razonamiento a "la satisfacción de las demandas de agua", la demanda de agua para la agricultura -por no hablar de un determinado cultivo- no es la única demanda de agua que el planificador ha de tener presente al fijar las dotaciones para cada clase de uso. La planificación hidrológica, como cualquier otra actividad planificadora, debe conciliar intereses diferentes. Y a esa conciliación o ponderación sólo le es exigible no caer en resultados arbitrarios o ilógicos; algo que, por los motivos arriba expuestos, no cabe achacar al precepto impugnado.

Dicho de otro modo, seguramente habría sido posible establecer una dotación de agua más satisfactoria para los cultivadores de fresa y similares. Pero la fijada por el precepto impugnado no puede calificarse de absurda, pues no imposibilita dicha actividad agrícola, que no es la única consideración a tener en cuenta por el planificador.

SEXTO

Con arreglo al art. 139 LJCA , procede hacer imposición de las costas a la parte demandante cuando sus pretensiones sean totalmente desestimadas. Haciendo uso de la facultad contemplada en el apartado tercero de dicha norma legal y atendidas las características del asunto, quedan las costas fijadas para cada una de las partes demandadas en un máximo de 2.000 € por todos los conceptos.

FALLAMOS

Desestimamos el recurso de casación es interpuesto por la representación procesal de Asociación Feragua de Comunidades de Regantes de Andalucía contra el Real Decreto 1329/2012, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica del Tinto, Odiel y Piedras, con imposición de las costas a la recurrente hasta un máximo de 2.000 € por todos los conceptos para cada una de las partes demandadas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas D. Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.

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