STS, 25 de Noviembre de 2014

En el recurso contencioso-administrativo nº 1172/2004 seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, con fecha 7 de octubre de 2005, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Que, desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos contra la Orden de 10 de marzo de 2004 del Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social por la que se aprueba la modificación de los Estatutos del Colegio de Biólogos de Euskadi; debemos declarar y declaramos la conformidad a derecho de la Orden recurrida, confirmándola. Que, desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos contra la Orden de 10 de marzo de 2004 del Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social por la que se aprueba la modificación de los Estatutos del Colegio de Biólogos de Euskadi; debemos declarar y declaramos la conformidad a derecho de la Orden recurrida, confirmándola".

El Procurador de los Tribunales don Alejandro González Salinas en representación del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE BIÓLOGOS, presentó con fecha 11 de noviembre de 2005 escrito de preparación del recurso de casación.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Segunda- del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco acordó por Providencia de fecha 15 de noviembre de 2005 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La parte recurrente, presentó con fecha 28 de diciembre de 2005 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó dicte sentencia por la que primero, anule y case la que es objeto del recurso de casación y, segundo, estime el recurso contencioso-administrativo de la manera solicitada en la súplica del escrito de demanda.

El GOBIERNO VASCO representado por el Procurador de los Tribunales don Pedro Rodríguez Rodríguez y el COLEGIO OFICIAL DE BIÓLOGOS DE EUSKADI representado por la Procuradora de los Tribunales doña Elisa Hurtado Pérez, comparecieron y se personaron como partes recurridas.

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por Providencia de fecha 14 de noviembre de 2006, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a la representación del GOBIERNO VASCO, parte recurrida, presentó en fecha 8 de febrero de 2007 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se inadmita el recurso de casación o, subsidiriamente, se desestime, imponiendo las costas a la parte contraria.

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a la representación del COLEGIO OFICIAL DE BIÓLOGOS DE EUSKADI, parte recurrida, presentó en fecha 8 de febrero de 2007 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime en su integridad el presente recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente.

Por Providencia de 25 de septiembre de 2008, se acordó la apertura del trámite de audiencia a las partes y al Ministerio Fiscal de acuerdo al artículo 35.2 de la LOTC , para alegar lo que deseen sobre la pertinencia de plantear ante el Tribunal Constitucional una cuestión de inconstitucionalidad del artículo 52 de la Ley 18/1997, de 21 de noviembre, del Parlamento Vasco .

En el trámite conferido al efecto, según lo ordenado por el artículo 35 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre , se formularon las correspondientes alegaciones por parte de la Corporación recurrente, la Administración Autónoma demandada, el Colegio Oficial de Biólogos de Euskadi y el Ministerio Fiscal; y por providencia de fecha cinco de diciembre de dos mil ocho, se dispuso:

A la vista de las alegaciones formuladas por el Ministerio Fiscal en cumplimiento del trámite conferido por este Tribunal en la providencia de veinticinco de septiembre último; la Sala en base a lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre , acuerda conceder a las representaciones procesales del Gobierno Vasco, Colegio Oficial de Biólogos de Euskadi y Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos, el plazo común de diez días, para que puedan alegar lo que a su derecho convenga, acerca de la posible vulneración por el artículo 52 de la Ley 18/1997, de 2 de noviembre, del Parlamento Vasco , del artículo 139 de la Constitución , a fin de que en el supuesto de que planteáramos ante el Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad suscitada en la citada providencia de veinticinco de septiembre, pueda contemplarse y extenderse además a la referida cuestión de inconstitucionalidad la conculcación del artículo 139 de la referida Norma Fundamental.

Y, en cumplimiento de este trámite, se formularon las correspondientes alegaciones por el Colegio Oficial de Biólogos de Euskadi, por el Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos y por el Gobierno Vasco.

Por Auto de fecha 23 de marzo de 2009 la Sala acordó: <<Elevar cuestión de inconstitucionalidad del artículo 52 de la Ley 18/1997, de 21 de noviembre del Parlamento Vasco , por posible vulneración de los artículos 149.1.19 , 139 y 36 de la Constitución , en relación con el artículo 10.22 del Estatuto de Autonomía del País Vasco y 15.3 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre , que establece que <<las relaciones de los Colegios y Consejos profesionales de competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco con otras entidades de la misma profesión de fuera de dicho ámbito territorial serán establecidas mediante acuerdos">>.

Por Providencia de 12 de junio de 2014 se dió traslado a las partes de la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional en fecha 29 de mayo de 2014 en la cuestión de inconstitucionalidad 4040/2009 , emplazándolas para realizar las alegaciones que estimaren convenientes en el plazo de diez días, trámite que fue realizado tanto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos, como por el Colegio Oficial de Biólogos de Euskadi y el Gobierno Vasco. Asimismo, se tuvo por caducado en dicho trámite al Ministerio Fiscal.

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 18 de noviembre de 2014, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres,

Se interpone recurso de casación contra una sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 7 de octubre de 2005, desestimatoria del recurso 1172/2004 , interpuesto por el Consejo General del Colegios Oficiales de Biólogos contra una Orden de 10 de marzo de 2004 del Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social, por la que se aprueba la modificación de los Estatutos del Colegio de Biólogos de Euskadi.

La sentencia de instancia nos informa de que

La demanda procede a impugnar el art. 1 bis de los Estatutos en cuanto afirma que corresponde al Colegio Oficial de Biólogos de Euskadi satisfacer la suprema representación y defensa de la profesión de Biólogo así como en cuanto asume las funciones propias del Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos. Se impugna también el art. 2.2 en cuanto establece que las relaciones del Colegio Oficial de Biólogos de Euskadi fuera de la Comunidad Autónoma de Euskadi serán establecidas mediante acuerdos

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En lo que se refiere a este segundo punto, la sentencia recurrida, después de reproducir el texto del mencionado art. 2 de los Estatutos, según el cual "las relaciones del Colegio Oficial de Biólogos de Euskadi con otras Entidades, Colegios y Consejos de la misma profesión de fuera del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco serán establecidos mediante acuerdos", razona su desestimación argumentando que

Se podría plantear si en la interpretación ha de concluirse que se refiere a relaciones con otras entidades autonómicas únicamente o si afecta también a las relaciones con el Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos o si tal afectación no se produce.

Ahora bien, lo cierto es que tal previsión deriva, de forma casi literal, del art. 52 de la Ley Autonómica 18/1997 que señala que "las relaciones de los colegios y de los consejos profesionales de competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco con otras entidades de la misma profesión de fuera de dicho ámbito territorial serán establecidas mediante acuerdos".

No habiéndose planteado la posible inconstitucionalidad de esta norma con rango de ley y no apreciándose con claridad que ello pueda concurrir, la Sala habrá de concluir con el rechazo de este motivo impugnatorio

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En criterio opuesto al de la Sala de instancia, por nuestra parte sí decidimos plantear cuestión de inconstitucionalidad con respecto al citado artículo 52 de la Ley 18/1997 , que ha sido resuelta en sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de mayo de 2014 , cuyo sentido desestimatorio se funda en que el precepto cuestionado admite una lectura que no contradice la regla de la integración forzosa de los Colegios en el correspondiente Colegio General de la profesión, diciendo en apoyo de esta tesis que

(...), la definición legal del correspondiente modelo de colegio profesional puede suponer, siempre que concurran intereses públicos de relevancia constitucional suficiente, una significada incidencia en la libertad de asociación de sus miembros, que justifica incluso la adscripción forzosa al correspondiente ente corporativo (entre otras muchas, últimamente, STC 144/2013, de 11 de julio , FJ 2). Sin embargo, la configuración legal de este tipo de organizaciones profesionales no puede en ningún caso comprender la completa privación de la libertad positiva de asociación de los miembros para celebrar con el resto de entidades de la misma profesión acuerdos o convenios con fines complementarios, distintos y compatibles con los que justifican la intervención del legislador a tenor del artículo 36 CE , pues en tal supuesto no se advierte ya ningún interés público capaz de justificar constitucionalmente semejante sacrificio del derecho a la libertad de asociación del artículo 22 CE . Por este motivo, las distintas corporaciones colegiales y, desde luego, los colegios y consejos autonómicos son libres para concluir, incluso entre sí, los acuerdos que consideren convenientes siempre que su objeto persiga fines compatibles y, por supuesto, distintos de los que sirve la propia organización colegial.

En consecuencia, en el círculo de fines y de actividades no cubierto por el oportuno interés público que justifica la configuración legal de la correspondiente organización colegial y, en su caso, la regla de adscripción forzosa en el consejo general, los colegios profesionales del País Vasco pueden establecer libremente con otras entidades, incluidas las corporaciones colegiales de la misma profesión de fuera del ámbito territorial autonómico, las relaciones que estimen convenientes y, por lo tanto, concluir en su caso y con ese fin los correspondientes acuerdos

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Las conclusiones establecidas por el Tribunal Constitucional despejan definitivamente cualquier duda sobre la constitucionalidad del texto legal que reproduce la Orden recurrida y, en consecuencia, deja sin viabilidad los motivos que se oponen a su contenido, esto es, el tercero, así como el cuarto y el quinto, en cuanto que en los mismos lo que se pretendía era precisamente estimular el planteamiento de la cuestión.

Resta por eso el examen de los motivos primero y segundos, formulados ambos al amparo del artículo 88.1.d) de la L.J .C.

Nuestro punto de partida para pronunciarnos sobre los mismos será fijarnos en la posición de la sentencia recurrida sobre el tema que en cada uno de ellos se debate. Se nos dice en la sentencia que el artículo 1.bis introducido por las modificaciones estatutarias afirma

(...) que corresponde al Colegio Oficial de Biólogos de Euskadi satisfacer "la necesidad de la suprema representación y defensa de la profesión de biólogo".

Para resolver esta cuestión, hemos de partir de lo dispuesto en la Ley del Parlamento Vasco 18/1997, de 21 de noviembre, de Ejercicio de Profesiones Tituladas y de Colegios y Consejos Profesionales, dictada en virtud de la competencia establecida en el art. 10.22 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, establece, en su art. 41.2 que "los Consejos Profesionales gozan de personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, teniendo por finalidad la suprema representación y defensa de la profesión titulada de que se trate, en congruencia con los intereses y necesidades generales de la sociedad, en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma". De esta forma, únicamente para el ámbito de la Comunidad Autónoma Vasca, que no fuera de ella donde lo conservaría la parte actora, la competencia atribuida al Colegio Oficial de Biólogos de Euskadi relativa a la suprema representación y defensa de la profesión de biólogo contenida en el precepto impugnado es mera transcripción de la Ley autonómica cuya constitucionalidad no ha sido formalmente puesta en duda por la parte recurrente, con lo que ha de ser confirmada por la Sala

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Contra esta argumentación se manifiesta el segundo de los motivos del recurso de casación, que considera que la misma contradice los artículos 15 de la Ley del Proceso Autonómico y el 9 de la Ley de Colegios Profesionales , así como la jurisprudencia expresada en nuestra sentencia de 20 de junio de 2001 , que refiere el carácter estatutario que tiene la relación entre el Consejo General y los Colegios, y en la de 4 de febrero de 2004, en la que con respecto a la impugnación del 23.1 de los Estatutos del Consejo General de Enfermería, se decía que el mismo es "el órgano superior de representación y coordinación de los Colegios Oficiales de Enfermería", establecimos que

El papel de órgano de representación y coordinación del Consejo General el ámbito nacional e internacional corresponde plenamente con la función que le asigna la Ley de Colegios Profesionales y la Ley del Proceso Autonómico, tal y como han sido interpretadas por la jurisprudencia de esta Sala, y las referencias al carácter superior del Consejo General y a la exclusividad de sus funciones respecto de los colegios no puede ser entendida, conforme al ordenamiento jurídico y no como una cláusula abierta tendente al reconocimiento de funciones que correspondan a los consejos autonómicos

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La posición que adoptamos en esa jurisprudencia, -que se traduce también claramente en la sentencia del Tribunal Constitucional que resolvió la mencionada cuestión de inconstitucionalidad- y que ahora ratificamos, no excluye una valoración del precepto autonómico en términos matizadamente acordes con la argumentación en que se basa la decisión de instancia, de la que acogemos que la suprema representación y defensa a la que alude el artículo 41.2 de la Ley del Parlamento Vasco lo es únicamente para el ámbito de la Comunidad Autónoma Vasca, pero sin embargo no resulta de recibo la implícita conclusión de que fuera de élla las conservaría el Consejo General, como si éste quedase excluido de dichas funciones en el espacio territorial de la Comunidad demandada.

No es éste el sentido que debe de darse al precepto legal y a su reproducción estatutaria: las funciones del Consejo General son las definidas legalmente para todo el territorio español, de modo que las atribuidas a los Colegios constituidos en las Comunidades Autónomas no pueden presionar o impedir las que sean propias de aquel, por lo que aceptado -como aceptamos- que los Consejos Profesionales regulados por la Ley 18/1997 del Parlamento Vasco tengan "por finalidad la suprema representación y defensa de la profesión titulada de que se trate ... en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma", esta función teleológica que al Colegio le atribuye la Ley Autonómica en nada debe entenderse que impida, mutile o constriña territorialmente la que con la misma finalidad y calidad representativa y de defensa y comprendiendo también el ámbito del País Vasco, haya de corresponder al Consejo General en cuanto tenga "ámbito o repercusión nacional", en expresivos términos del artículo 9.1 de la Ley del Colegios Profesionales .

Es así interpretada como la cláusula estatutaria no ofrece objeción de ilegalidad.

En el primer motivo, el Consejo recurrente combate el texto de la sentencia recurrida en el que se dice que

En cuanto a la previsión de los Estatutos recurridos de que el Colegio Oficial de Biólogos de Euskadi ejerce, en el país Vasco, las funciones que en el Estado tenga en cada momento el Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos, se corresponde con lo establecido en el art. 41.4 de la Ley autonómica 18/1997 que establece que "en el supuesto de que una profesión titulada disponga de un único colegio profesional de competencia de la Comunidad Autónoma, cuyo ámbito de actuación sea todo el territorio de la misma, podrá asumir, por este mero hecho, las funciones atribuidas a los consejos profesionales", con lo que en base al mismo razonamiento antedicho, habrá de llevar a desestimar el recurso en este extremo

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El Consejo General considera que la sentencia ha vulnerado los artículos 36 de la Constitución , 15.3 y Disposición Transitoria de la Ley del Proceso Autonómica, artículo 9 de la Ley de Colegios Profesionales y la jurisprudencia que los interpreta, recogida en sentencias de esta Sala de 25 de febrero de 2002 y 4 de febrero de 2004 .

Siendo indudable que la Constitución y los Estatutos de Autonomía no han afectado a la legítima subsistencia de lo Consejos Generales de los Colegios, según se colige tanto de la jurisprudencia citada como de la propia sentencia del Tribunal Constitucional resolutoria de la reseñada cuestión de inconstitucionalidad, el pronunciamiento que nos compete es el de fijar si un Colegio Territorial -como lo es el Oficial de Biólogos de Euskadi- puede asumir en su territorio las funciones que para el ámbito del Estado tenga asignadas en cada momento el Consejo General correspondiente, en este caso el de los Colegios Oficiales de Biólogos.

La contestación a este interrogante ha de ser negativa en la perspectiva de lo jurídico.

Como hemos dicho con anterioridad, las funciones de los Consejos Generales son las definidas legalmente con respecto a todo el territorio español, de modo que las atribuidas a los Colegios territoriales de ámbito inferior al nacional que los componen no pueden incluir la asunción de las que a aquellos corresponden, pues si así se hiciera se desvirtuaría plenamente la estructura competencial estatutaria de la organización colegial establecida en nuestro ordenamiento, abatiendo incluso la funcionalidad de la regla de la integración forzosa de los Colegios en el correspondiente Consejo General de la profesión, puesto que -también recordamos- que las funciones del Consejo General se caracterizan por ejercitarse fundamentalmente "cuando tengan ámbito o repercusión nacional" y por eso no dejan excluido ninguno de los territorios de España.

Es cierto que la Sala de instancia cita la cobertura legal del artículo 41.4 de la Ley Autonómica 18/1997 , pero entendemos que su texto no da a la modificación estatutaria el soporte legal invocado en la sentencia recurrida por no ser el caso que se enjuicia integrable en aquel artículo, a la vista de que la existencia del Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos acredita que, conforme al artículo 4.4 de la Ley de Colegios Profesionales , están constituidos en España varios Colegios de la profesión de Biólogo de ámbito inferior al nacional, es decir, que el oficial de Euskadi no es el único existente para representar a esta profesión, aunque sí lo sea para el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Ahora bien, siendo ésta la situación, la posibilidad que deriva del artículo 41.4 de la norma vasca aplicada no es en absoluto la de asumir las funciones que tenga asignadas en cada momento el Consejo General Estatal de Colegios Oficiales de Biólogos, sino las reguladas como propias de los consejos profesionales que, en su caso, son organizaciones de ámbito puramente autonómico y cuya legalidad o constitucionalidad no está aquí en entredicho, puesto que lo que sí resulta claramente vulnerador de las normas constitucionales y de legalidad ordinaria invocadas por el Consejo recurrente son las que con pretendida cobertura en el concepto de consejo profesional de naturaleza autonómica regulado en la Ley Vasca, atribuye al Consejo de Euskadi funciones propias del Consejo General, por lo que debemos declarar la nulidad del último párrafo del artículo 1 .bis de los Estatutos modificados por la Orden impugnada en la instancia, lo que determina que, declarando haber lugar al recurso de casación y estimemos en parte el recurso contencioso-administrativo del que aquel trae causa.

No ha lugar a imposición de costas ni en la instancia ni en el recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,