STS, 1 de Diciembre de 2014
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| Número de Recurso | 28/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 1 de Diciembre de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Diciembre de dos mil catorce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, el recurso contencioso administrativo nº 28/2005 interpuesto por Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en la representación que legalmente ostenta, contra el Real Decreto 2402/2004, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el artículo 104 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento .
Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 28 de febrero de 2005, contra el Real Decreto 2402/2004, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el artículo 104 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento .
Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.
En el escrito de demanda, presentado el día 22 de junio de 2005, se solicita que se dicte sentencia que declare la nulidad del Real Decreto impugnado, y se condene a la Administración demandada al pago de daños y perjuicios ocasionados a la Comunidad de Castilla y León, como consecuencia de la aplicación del citado Real Decreto.
Conferido traslado de la demanda a la Administración General del Estado, el Abogado del Estado presenta, el día 16 de septiembre de 2005, escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que sea inadmitido el recurso interpuesto por la recurrente y, subsidiariamente, que se desestime el recurso interpuesto contra el Real Decreto recurrido.
Mediante auto de 20 de octubre de 2005 se acuerda el recibimiento a prueba del pleito. Practicándose las pruebas propuestas por las partes y admitidas por la Sala, con el resultado que obra en las actuaciones.
Se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones. Trámite que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos.
Mediante providencia de 6 de junio de 2007 se suspende la tramitación del recurso al haberse planteado una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, respecto del Real Decreto Ley 5/2000, de 23 de junio, sobre medidas urgentes de contención del gasto farmacéutico público y de racionalización del uso de los medicamentos, y una queja ante la Comisión Europea en relación con la incompatibilidad del Real Decreto 2402/2004, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el artículo 104 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento , con el artículo 4 de la Directiva 89/105/CE , relativa a la trasparencia de las medidas que regulan la fijación de precios de los medicamentos.
Dictada Sentencia por el Tribunal Constitucional, oídas las partes al respecto, y archivada la expresada queja, se da vista del expediente complementario a las partes y quedan los autos pendientes de señalamiento.
Finalmente se señala para la deliberación, votación y fallo del presente recurso el día 4 de noviembre de 2014, continuándose la deliberación en días sucesivos.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
El presente recurso contencioso administrativo se interpone contra el Real Decreto 2402/2004, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el artículo 104 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento , para las revisiones coyunturales de precios de especialidades farmacéuticas y se adoptan medidas adicionales para la contención del gasto farmacéutico . Publicado en el Boletín Oficial del Estado de fecha 31 de diciembre de 2004.
Sostiene la recurrente, en su escrito de demanda, que el Real Decreto recurrido es desarrollo del Plan Estratégico de Política Farmacéutica, que no fue sometido a conocimiento y debate del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, por lo que se vulnera el derecho de participación que se reconoce a las Comunidades Autónomas por el artículo 71.1.n) de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional .
Igualmente se alega que el procedimiento diseñado para las revisiones coyunturales de precios de las especialidades farmacéuticas, que se hace mediante el Real Decreto impugnado, permite la eliminación de cualquier tipo de control en la materia. De modo que el cambio que se produce del RD 271/1990, que se deroga en parte, al RD 2402/2004 que sustituye en ese punto al anterior y ahora se impugna, supone la ausencia de controles determinados por los criterios de racionalidad y proporcionalidad en la apreciación de la coyuntura (revisión coyuntural de precios).
En fin, se reclaman los perjuicios económicos derivados de la suspensión del sistema de precios de referencia, a tenor de informe que adjunta al escrito de demanda.
Por su parte, el Abogado del Estado mantiene, en el escrito de contestación a la demanda, que concurre falta de legitimación activa de la Administración recurrente, que no hay -infracción del artículo 71.1.n) de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional , porque el Real Decreto ha sido correctamente tramitado, ni de los artículos 94 , 100 , 101 , 103 de la Ley del Medicamento , porque el procedimiento regulado contiene las garantías necesarias para la aprobación de la revisión de precios de especialidades farmacéuticas, ni resulta acreditado que la norma impugnada haya ocasionado los perjuicios que invoca la recurrente. También aduce el Abogado del Estado en los escritos presentados tras la STC de 29 de mayo de 2014 que desestima la cuestión de inconstitucionalidad deducida en relación con el Real Decreto Ley 5/2000, de 23 de junio, sobre medidas urgentes de contención del gasto farmacéutico público y de racionalización del uso de los medicamentos, que el recurso contencioso administrativo ha quedado sin objeto.
A tenor de la panorámica de motivos de impugnación y de oposición a los mismos, debemos hacer dos consideraciones preliminares.
La primera es que nos correspondería abordar, con carácter preferente, la falta de legitimación activa que aduce el Abogado del Estado en el escrito de contestación, pero la renuncia a tal alegato en su escrito de conclusiones nos exime de este análisis.
Y la segunda, que no concurre la carencia de objeto que aduce la Administración General del Estado, tras conocerse la STC de 29 de mayo de 2014 que desestima la cuestión de inconstitucionalidad deducida en relación con el Real Decreto Ley 5/2000, de 23 de junio, sobre medidas urgentes de contención del gasto farmacéutico público y de racionalización del uso de los medicamentos, pues no solo se opone a ello la Administración recurrente, sino que basta la lectura de la citada Sentencia para determinar que la misma se limita a analizar las cuestiones que afectaban a la constitucionalidad del citado Real Decreto Ley, v.gr. si concurría la extraordinaria y urgente necesidad, el carácter confiscatorio o la vulneración de la igualdad, y que su contenido incide de modo relevante sobre el presenta caso, pero no resuelve todas las cuestiones suscitada en el presente recurso contencioso administrativo .
Nos corresponde, por tanto, analizar el primer motivo de impugnación que se suscita, relativo a la lesión del artículo 71.1.n) de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud .
No podemos acoger este motivo, porque la infracción que se aduce, del artículo 71.1.n) de la Ley 16/2003 citada, por no haberse sometido a informe del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, no se atribuye al procedimiento de elaboración del Real Decreto que aquí se impugna, sino al Plan Estratégico de Política Farmacéutica, que es un antecedente de aquel.
Teniendo en cuenta, además, que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto aquí impugnado sí se sometió a informe del mentado Consejo Interterritorial.
Así es, el Consejo Interterritorial que es el órgano permanente de coordinación, cooperación e información de los servicios de salud entre ellos y con la Administración General del Estado, que tiene como finalidad, ex artículo 69 de la expresada Ley 16/2003 , promover la cohesión del Sistema Nacional de Salud, ha emitido informe en el procedimiento de sustanciación de la norma reglamentaria impugnada. Así lo establece el penúltimo párrafo del preámbulo del Real Decreto recurrido, donde consta que "este real decreto ha sido informado previamente por el Consejo Interministerial del Sistema Nacional de Salud" .
Además, aparece al folio 320 del expediente administrativo la certificación del Secretario del Consejo Interterritorial que indica que en la sesión plenaria de dicho Consejo, celebrada el día 15 de diciembre de 2004, se abordó el " Proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla el artículo 104 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento ", que se había remitido con anterioridad a los miembros del Consejo Interterritorial, junto a la convocatoria de la sesión plenaria. De modo que, tras su estudio y debate, se dio por informado el proyecto de Real Decreto.
Se aduce, por otro lado, que el procedimiento diseñado para las revisiones coyunturales de precios de las especialidades farmacéuticas, que se hace mediante el Real Decreto impugnado, permite la eliminación de cualquier tipo de control en la materia. Se cita al efecto el artículo 2 del Real Decreto impugnado que, a juicio de la recurrente, elimina cualquier elemento que pueda suponer un control a la potestad discrecional del Gobierno en la materia.
Interesa destacar que el Real Decreto que ahora se recurre desarrolla el artículo 104 de la Ley del Medicamento de 1990 , cuando dispone que " las revisiones coyunturales de los precios de las especialidades farmacéuticas se efectuarán siguiendo el procedimiento que sea establecido por el Gobierno ". Pues bien, este procedimiento es el que diseña el Real Decreto recurrido, concretamente en el artículo 2. Consiste en que el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Sanidad y Consumo, con audiencia de los sectores afectados y previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, e informe del Consejo de Estado, podrá revisar de oficio y de forma general los precios de las especialidades farmacéuticas mediante real decreto.
El artículo 104 de la mentada Ley del Medicamento se refiere a las revisiones coyunturales , es decir, que tiene su soporte en una determinada coyuntura, que es la combinación de factores y circunstancias que, para la decisión de un asunto importante, se presente en una nación , según definición, tercera acepción, del diccionario de la RAE.
Pues bien, la coyuntura que se describe en las memorias económica y justificativa en los términos que declaramos en nuestra Sentencia de 18 de octubre de 2011 (recurso contencioso administrativo nº 403/2010 ) y especialmente en el preámbulo del real decreto, en orden tomar en consideración el peso económico de la prestación farmacéutica en los presupuestos sanitarios (del 25% del total de los recursos destinados a la protección y atención a la salud), así como el crecimiento anual del presupuesto farmacéutico (en cuantías cercanas y superiores a veces al 10%), requieren la adopción de medidas que garanticen la seguridad y que se concreten en un uso racional de los medicamentos. Estas circunstancias y parámetros no han sido cuestionados por la parte recurrente.
Las circunstancias, en definitiva, que definen esta coyuntura, que determina, entre otras reformas, un cambio en el procedimiento para las revisiones coyunturales, no ha sido, por todo, combatido adecuadamente por la recurrente, explicado porqué no procedía. El alegato de la parte se queda en un plano formal en el que, a su juicio, no hay controles para proceder a las revisiones coyunturales, pero no desciende a rebatir por qué en el caso examinado la singular coyuntura no precisaba de una revisión del precio de las especialidades farmacéuticas, o la justificación de los riesgos y controles que se pretenden evitar.
Es cierto que el diseño del procedimiento es bien distinto del previsto en el artículo 5 del Real Decreto 271/1990 de 23 de febrero , que deroga la disposición derogatoria única del Real Decreto ahora impugnado, pero lo cierto es que la recurrente no describe, al hilo de dicho contraste entre ambas normas reglamentarias, ningún vicio determinante de la nulidad de la disposición general ahora recurrida, ni que la norma reglamentaria contravenga la Ley habilitante, mediante la infracción del principio de jerarquía normativa.
Tampoco puede sostenerse con éxito, como hace el escrito de demanda, que la fijación de los precios de los medicamentos " se podrá hacer promoviendo la oportuna reforma legislativa ", pues, en primer lugar, no es una materia reservada a la ley, y, en segundo lugar, no parece que la reforma legislativa resulte adecuada y eficaz para las revisiones coyunturales que tienden a adaptar el precio de tales medicamentos a las circunstancias singulares, específicas y cambiantes, como las que se describe en el preámbulo.
La indemnización de daños y perjuicios que se solicita no puede prosperar porque la misma pretende el restablecimiento de la situación jurídica conculcada ( artículos 31.2 y 71.1.d) de la LJCA ) y es consecuencia, por tanto, de la pretendida nulidad del real decreto impugnado.
Por cuanto antecede, procede desestimar el recurso contencioso administrativo.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA , atendida la fecha de interposición del recurso contencioso administrativo, no se hace imposición de costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que procede desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en la representación que legalmente ostenta, contra el Real Decreto 2402/2004, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el artículo 104 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento .
".No se hace imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Jesus Cudero Blas Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
