STS, 17 de Noviembre de 2014

JurisdicciónEspaña
Fecha17 Noviembre 2014
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Noviembre de dos mil catorce.

Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación número 1033/2013, interpuesto por la Administración del Estado representada por el Abogado del Estado, contra la sentencia de 20 de diciembre de 2012, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso número 823/2008 y acumulados 309/2009 y 45/2012, sobre retasación, en el que han intervenido como partes recurridas la entidad Autopista del Henares, Sociedad Anónima, Concesionaria del Estado, Sociedad Unipersonal (HENARSA), representada por la Procuradora de los Tribunales Dª. Gloria Messa Teichman y Dª. Celsa , representada por la Procuradora de los Tribunales Dª. Concepción Sánchez-Cabezudo Gómez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia el 20 de diciembre de 2012 , con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

"1.- ESTIMAR EN PARTE , el recurso contencioso-administrativo 823/08 ( y acumulados 309/09 y 45/12), interpuesto por la procuradora Dña. CONCEPCIÓN SÁNCHEZ-CABEZUDO GOMEZ, en nombre y representación de Dña. Celsa , por la procuradora Dña. GLORIA MESSA TEICHMAN, en nombre y representación de HENARSA (AUTOPISTA DEL HENARES SOCIEDAD ANONIMA, CONCESIONARIA DEL ESTADO, SOCIEDAD UNIPERSONAL), y por el MINISTERIO DE FOMENTO representado por el Sr. ABOGADO DEL ESTADO contra las Resoluciones de 15-1-09 y 27-11-08 (expte. NUM000 ), del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid, que desestiman los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución de 30-10-08 , que, en relación con la finca nº NUM001 , del Proyecto M-50, Tramo N-II a N-I ,Clave T- 8-M-9004-B, sita en el término municipal de Paracuellos del Jarama, acuerda un justiprecio total de 1.435.740,21 euros, actuación administrativa que en consecuencia se revoca y anula por no resultar ajustada a Derecho, fijando un justiprecio de 1.914.200 euros por todos los conceptos ya reseñados, más los correspondientes intereses legales.

  1. - DESESTIMAR el presente recurso en todo lo demás.

  2. - No procede pronunciamiento alguno en las costas del presente recurso."

SEGUNDO

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de la Administración General del Estado, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y el Secretario Judicial, por diligencia de ordenación de 11 de febrero de 2013, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO

El Abogado del Estado presentó, con fecha 14 de mayo de 2013, escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso los motivos en que se fundamentaba, y solicitó a esta Sala que dicte sentencia por la que estime este recurso, case y anule la sentencia recurrida, y proceda a dictar nueva sentencia que estime el recurso contencioso-administrativo de lesividad interpuesto por la Abogacía del Estado, con la consiguiente anulación del acuerdo de retasación del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid impugnado en dicho recurso.

CUARTO

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a las partes recurridas, para que pudieran manifestar su oposición, lo que verificó la representación de Dª. Celsa , en escrito presentado el 5 de marzo de 2014, en el que solicitó a esta Sala que dicte sentencia declarando la improcedencia de los motivos alegados por el recurrente.

La representación de Autopista del Henares, Sociedad Anónima, Concesionaria del Estado, Sociedad Unipersonal (HENARSA), presentó escrito, en fecha 18 de marzo de 2014, en el que mostró su conformidad con lo manifestado por el Abogado del Estado en su recurso de casación.

QUINTO

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 11 de noviembre de 2014, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor, .

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 20 de diciembre de 2012 , que estimó en parte los recursos contencioso administrativos interpuestos por la representación de Doña Celsa , HENARSA y el Ministerio de Fomento, contra los acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid, de 27 de noviembre de 2008 y 15 de enero de 2009, que resolvieron los recursos de reposición interpuestos contra el acuerdo del propio Jurado de 30 de octubre de 2008, sobre retasación de una finca expropiada para la ejecución del Proyecto M-50, tramo N-II a N-I.

Hacemos una referencia a los antecedentes de la sentencia impugnada, para una mejor comprensión de las cuestiones planteadas.

El expediente de retasación que se encuentra en el origen del presente recurso se refiere a la finca número NUM001 del Proyecto M- 50, tramo N-II a N-I, clave T-8-M-9004-B, de 23.593 m², clasificada como suelo no urbanizable, en el término de Paracuellos del Jarama (Madrid), siendo Administración expropiante el Ministerio de Fomento y beneficiaria de la expropiación HENARSA.

El Jurado Provincial de Expropiación de Madrid, en acuerdo de 12 de febrero de 2004, había fijado un justiprecio para la citada finca de 791.309,22 €, que incluía indemnizaciones por el suelo (752.144,84 €), premio de afección (37.607,24 €) y rápida ocupación (1.557,14 €), con el razonamiento de que el terreno expropiado era suelo no urbanizable, pero resultaba de aplicación la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre valoración del suelo rústico como suelo urbanizable, cuando tenga por destino la construcción de sistemas generales creadores de ciudad, resultando un valor unitario del suelo de 31,88 €/m², obtenido a partir del precio de venta de Viviendas de Protección Oficial.

La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en sentencia de 3 de julio de 2009 , recaída en los autos 641/2004 y acumulados 1704/2004, desestimó el recurso de HENARSA y estimó parcialmente el recurso de la propietaria, interpuestos ambos contra el anterior acuerdo valorativo del Jurado, estimando que el suelo debía valorarse como urbanizable y aceptando el método de valoración a partir del precio de venta de Viviendas de Protección Oficial, si bien corrigió en parte la aplicación de dicho método efectuada por Jurado, fijando un valor unitario de 39,85 €/m², y un valor del suelo expropiado, incluyendo el 5% de premio de afección, de 987.131,12 €, al que añadió la indemnización de 1.557,14 € por rápida ocupación, resultando un justiprecio final de 988.688,26 €.

La propietaria de los terrenos presentó el 19 de mayo de 2008 escrito ante el Ministerio de Fomento, en el que manifestó que había transcurrido el plazo de dos años sin que ni la beneficiaria, ni la Administración expropiante, hubieran pagado o consignado el justiprecio fijado por el Jurado, por lo que solicitaba la retasación de los terrenos expropiados, acompañando una valoración del suelo expropiado en la cantidad de 4.663.392,38 €.

En su hoja de aprecio de la retasación, HENARSA valoró el suelo expropiado como rústico, y aplicando los criterios valorativos establecidos para dicho suelo por la Ley 8/2007, determinó un valor unitario de 1,43 €/m² y un valor para la superficie expropiada de 33.670,75 €.

En el expediente constan informes del Vocal Ingeniero Agrónomo, que valoró el suelo según su naturaleza rústica y labor secano, en 1,60 €/m², y de la Cámara Agraria de la Comunidad de Madrid, que estimó un valor de 31,25 €/m² por el método de comparación con otras fincas rústicas del municipio de Paracuellos del Jarama, y un valor de 57,89 €/m² si se considera el terreno expropiado como suelo urbanizable por su adscripción a sistemas generales.

El Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid, en acuerdo de 30 de octubre de 2008, señaló que el terreno era no urbanizable, si bien concurrían en el mismo unas circunstancias que hacían aplicable la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre sistemas generales, por lo que, teniendo en cuenta el informe del Vocal Arquitecto de Hacienda, fijó un valor del suelo de 57,89 €/m², obtenido del precio de Viviendas de Protección Oficial, y aplicado ese valor unitario a la superpie expropiada alcanzó la cantidad de 1.365.798,77 €, a la que añadió el Jurado el premio de afección del 5% y la indemnización de 1.651,51 € por rápida ocupación, lo que suma el justiprecio de 1.435.740,21 €.

El Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid estimó el 27 de noviembre de 2008 el recurso de reposición interpuesto por la propietaria, limitado a una corrección de errores padecidos en el nombre de la recurrente y número de la finca afectada por la expropiación y, en acuerdo de 15 de enero de 2008, desestimó el recurso de reposición interpuesto por HENARSA.

La propietaria y HENARSA interpusieron recurso contencioso administrativo y el Abogado del Estado demanda de lesividad que, tras su acumulación, fueron estimados parcialmente por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en sentencia de 20 de diciembre de 2012 , anteriomente citada, que determinó como fecha de referencia de la valoración el 19 de mayo de 2008, coincidente con la fecha de solicitud de la retasación, y estimó que el suelo expropiado, destinado a una infrestructura que crea ciudad, debía valorarse como si se tratase de suelo urbanizable, aceptando el criterio de valoración aplicado por el Jurado, a partir del precio oficial de la vivienda de protección oficial, con la única novedad de la sustitución del coeficiente de 0.15, aplicado por el Jurado, por el coeficiente de 0,20 que postulaba la expropiada, por razón del número de viviendas de protección oficial existentes en Paracuellos del Jarama, del que resultó un valor unitario de 77,20 €/m² y un valor de la superficie expropiada de 1.821.379,60 €, al que añadió el Jurado el premio de afección del 5% y la indemnización de 1.651,51 € por rápida ocupación, resultando un justiprecio de 1.914.100 €.

SEGUNDO

El recurso de casación del Abogado del Estado se articula en cinco motivos, de los cuales los dos primeros fueron formulados al amparo de la letra c) del articulo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, y los tres restantes por el cauce de la letra d) del mismo precepto legal .

El primer motivo denuncia infracción de los artículos 24 CE y 33 y 67 LJCA , por incurrir la sentencia en incongruencia por omisión.

El motivo segundo alega vulneración de los artículos 24 y 120.3 CE , por carecer la sentencia recurrida de motivación en cuanto a la norma aplicable en la retasación.

El motivo tercero aduce infracción del artículo 2 del Código Civil , en relación con la disposición derogatoria de la Ley 8/2007, por su inaplicación y aplicación indebida de la Ley 6/98.

El motivo cuarto denuncia vulneración de los artículos 20 , 21 , 22 y 12 de la Ley 8/2007 , por su inaplicación.

El motivo quinto alega infracción de la jurisprudencia, porque la que se cita en la sentencia recurrida no es de aplicación al supuesto sujeto a la Ley 8/2007.

TERCERO

Como decíamos, el motivo primero denuncia la incongruencia de la sentencia recurrida, porque omitió pronunciarse sobre la alegación esencial de la demanda del Abogado del Estado que, teniendo en cuenta la fecha de la solicitud de la retasación, sostuvo la nulidad del acuerdo del Jurado, por no haber aplicado la ley 8/2007.

De acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia de este Tribunal Supremo, tan reiterada que excusa de su cita concreta, la incongruencia omisiva tiene lugar cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las cuestiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita, cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución.

No cabe apreciar el defecto denunciado de incongruencia omisiva, pues la sentencia recurrida da una respuesta expresa a la cuestión planteada por el Abogado del Estado sobre la legislación aplicable a la retasación.

Así la sentencia recurrida, para tratar de dicha cuestión, comienza por fijar el momento de referencia de la valoración, que sitúa en la fecha en que se solicitó por la expropiada la retasación de los terrenos afectados, el 19 de mayo de 2008 (Fundamento de Derecho Tercero).

A la vista de la fecha de solicitud de la retasación, que determina la fecha de inicio del expediente de justiprecio, la Sala de instancia no tiene ninguna duda que en la misma, el 19 de mayo de 2008 como se ha dicho, había entrado ya en vigor y estaba vigente la Ley 8/2007, si bien estimó que la vigencia de la Ley 8/2007 no constituía un obstáculo para la aplicación al caso de la doctrina de sistemas generales que crean ciudad, lo que obligaba a valorar los terrenos expropiados como suelo urbanizable, con arreglo a los criterios valorativos de dicha clase de suelo en la ley 6/98.

Así lo expresa la sentencia recurrida (FD 4ª), que señala que:

"La conclusión apuntada no se ve alterada por la entrada en vigor de la Ley 8/07, que resulta de aplicación a la vista de la fecha en que solicita la retasación, a la que ha de referirse el valor del suelo, en los términos que pretende la recurrente beneficiaria...". Continúa con la cita de las sentencias de este Tribunal Supremo sobre la valoración del suelo no urbanizable como urbanizable en los casos en que esté destinado a servicios generales que crean ciudad, y concluye señalando sobre este punto que: "...de donde se desprende que la entrada en vigor de la nueva ley no afecta a la posibilidad de la valoración como urbanizable del suelo destinado a sistemas generales que crean ciudad" .

Así pues, la Sala de instancia se pronuncia sobre la cuestión planteada por el Abogado del Estado en relación con la aplicación de la Ley 8/2007 en la valoración, razonando que si bien esa norma estaba vigente en la fecha de inicio del expediente de justiprecio, ello no impedía la valoración del suelo como urbanizable, en aplicación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que permite valorar como urbanizable el suelo no urbanizable destinado a infraestructuras que crean ciudad.

Por tanto, existe una respuesta judicial a la cuestión a que se refiere el Abogado del Estado en su primer motivo del recurso de casación. Cosa distinta es que el Abogado del Estado no esté de acuerdo con la sentencia recurrida en este apartado, por entender que la inaplicación de los criterios valorativos de la Ley 8/2007 resulta contraria al ordenamiento jurídico, pero tal desacuerdo deberá articularse, en su caso, por otras vías distintas a la incongruencia omisiva de la sentencia.

Se desestima el primer motivo del recurso de casación.

CUARTO

El segundo motivo del recurso de casación expone que la sentencia recurrida carece de motivación, en relación con la alegación efectuada en la demanda sobre la aplicación a la retasación del régimen legal contenido en la Ley 8/2007.

De la doctrina constitucional relativa a la obligación de motivación de las resoluciones judiciales, recogida entre otras en la sentencia del TC 314/05 , interesa destacar que este requisito de las resoluciones judiciales halla su fundamento en la necesidad de conocer el proceso lógico-jurídico que conduce al fallo, y de controlar la aplicación del Derecho realizada por los órganos judiciales a través de los oportunos recursos, a la vez que permite contrastar la razonabilidad de las resoluciones judiciales, si bien no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide o, lo que es lo mismo, no existe un derecho del justiciable a una determinada extensión de la motivación judicial ( SSTC 14/1991 , 175/1992 , 105/1997 y 224/1997 ), sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que contengan los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión, es decir, la ratio decidendi que ha determinado aquélla.

Este motivo de falta de motivación está muy relacionado con el anterior de incongruencia omisiva, y por tal razón quedó en buena parte contestado en nuestros anteriores razonamientos, en los que hemos señalado que la sentencia recurrida, a pesar de reconocer que en la fecha de inicio del expediente de justiprecio estaba vigente la Ley 8/2007, sin embargo consideró que resultaba de aplicación la doctrina jurisprudencial de sistemas generales creadores de ciudad, que permitían la valoración del terreno expropiado como suelo urbanizable.

Para llegar a dicha conclusión, la sentencia recurrida efectuó, entre otros, los siguientes razonamientos (FD Cuarto):

CUARTO.- Debe ahora significarse que contra las decisiones del Jurado que fijaron inicialmente el justo precio de las fincas afectadas por este mismo proyecto de expropiación se interpusieron recursos contencioso-administrativos, seguido en esta Sección y en los que se dictaron sentencias fijando el precio del suelo expropiado a razón de 41,84 €/ m2, incluido el cinco por ciento de afección (entre otras, la sentencia de 3 de julio de 2009, dictada en el recurso 641/2004 , correspondiente a la finca litigiosa en estos autos).

Tanto en aquellos procesos como en el que ahora nos ocupa vuelve a plantearse la cuestión, básica para determinar el valor en retasación como en su día lo fue para fijar el justo precio, de la clasificación urbanística del suelo a estos efectos, es decir, si ha de considerarse no urbanizable, como pretende la beneficiaria y el Abogado del Estado, o urbanizable por estar afecto a un sistema general, como pretenden los propietarios y asumió el Jurado.

En este orden debemos mantener, porque no se ha alegado razón alguna que permita llegar a diferente conclusión, la postura favorable a la consideración de la M-50 como sistema general y a la procedencia de valorar el suelo expropiado como urbanizable, que es la postura fijada por el Tribunal Supremo y la seguida por este Tribunal en múltiples sentencias, entre la que podemos citar la 546/2011, recaída en el recurso nº 542/08 y acumulado nº 560/08 .

Así, y expresado concisamente, el carácter de urbanizable, a efectos de valoración en expropiación forzosa, de todo el suelo afectado por la M-50 ha sido afirmado indirectamente, pues se refiere a la M-45, en las Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de julio y de 1 de octubre de 2008 y en la Sentencia del mismo Tribunal de 17 de noviembre de igual año.

La posterior STS de 21 de abril de 2009 (EDJ 56490), entre otras ha confirmado este criterio de manera clara, pues en ella se concluye que la M-50 constituye un sistema general.

Lo anterior se confirma, entre otros, por ATS (2) de 10-3-10 (ROJ 3297 y 3298), de inadmisión de sendos recursos de casación, respecto de justiprecios relativos al Proyecto "M-50 Autovía de Circunvalación a Madrid. Tramo: Autopista A-6 Carretera M-409. Clave: T 8-M-9003 C" en el término municipal de Fuenlabrada, significándose que:

"...El recurso de casación ahora interpuesto pretende que las fincas afectadas sean valoradas como terrenos no urbanizables, tratándose de terrenos afectados por el proyecto referenciado de construcción de la autovía de circunvalación de Madrid, M-50, que ya se ha dicho que tiene la condición de infraestructura urbana ".

El tema ha de considerarse pues ya zanjado, dada la situación de la finca y dicha jurisprudencia citada, sin precisarse ciertamente mayor fundamentación al respecto.

La conclusión apuntada no se ve alterada por la entrada en vigor de la Ley 8/07, que resulta de aplicación a la vista de la fecha en que solicita la retasación, a la que ha de referirse el valor del suelo, en los términos que pretende la recurrente beneficiaria, pues el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, en sentencias como la dictada el 30 de octubre de 2012 afirma:"... En relación con el primer motivo conviene recordar que la jurisprudencia, que hemos recopilado en la sentencia de 17 de noviembre de 2008 (casación 5709/97 , FJ 8º), sostiene que, como regla general, en nuestro ordenamiento jurídico los terrenos se tasan conforme a su clasificación urbanística. Así viene siendo desde la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 (BOE de 14 de mayo), pasando por el Texto Refundido aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (BOE de 16 y 17 de junio), por el adoptado mediante el Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio (BOE de 30 de junio), por la propia Ley 6/1998, por la posterior 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo (BOE de 29 de mayo) y, en fin, por el Texto Refundido surgido de esta última Ley y acordado por el Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio (BOE de 26 de junio). Ahora bien, como excepción, ha precisado que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando se destinen a «crear ciudad», salvo que, por reunir los requisitos señalados por el legislador, su clasificación como urbanos resulte obligada (recuérdese el carácter reglado de la potestad del planificador en este punto)..." , de donde se desprende que la entrada en vigor de la nueva ley no afecta a la posibilidad de la valoración como urbanizable del suelo destinado a sistemas generales que crean ciudad .

Por ello la STS de 17 de noviembre de 2008 se refiere concretamente al desarrollo urbano de la ciudad de Madrid como eje esencial de la M-50 y dispone que juegue a modo de muralla en cuyo interior se presume que todas las vías están al servicio de esa muralla mientras que, en su exterior, las autopistas pasan a conceptuarse como simples vías de transporte interurbano. Este ha sido siempre el criterio rector de las decisiones de este Tribunal, criterio que no debemos modificar en virtud de un precepto cuyo contenido, ya desde el principio, confiesa ser aclaratorio y no innovador.

Nos hallamos, insistimos, ante una infraestructura que "crea ciudad", ha de aplicarse el principio de equidistribución que sigue vigente y por lo tanto debemos considerar el suelo expropiado, a efectos de su valoración, como si se tratase de suelo urbanizable, no pudiendo prosperar la pretensión de la beneficiaria ni la sostenida, en parecidos términos, en el recurso de lesividad por el Abogado del Estado.

En resumen, el criterio de la Sala de instancia es que la entrada en vigor de la Ley 8/2007 no impide la aplicación del criterio jurisprudencial sobre valoración como urbanizable del suelo no urbanizable destinado a sistemas generales que crean ciudad, que ha sido confirmado en numerosos pronunciamientos del Tribunal Supremo, recaídos en la concreta valoración de terrenos que, como la finca a que se refiere este recurso, resultaron afectados por la construcción de la autovía de circunvalación de Madrid M-50, que ha sido considerada en las sentencias del Tribunal Supremo citadas como una infraestructura urbana.

Así pues, la sentencia recurrida explicó las razones de su decisión, que se basaba en la aplicación de la doctrina jurisprudencial citada, de forma que la parte recurrente podrá estar o no conforme con la conclusión a que llega la Sala de instancia, pero no puede alegar con fundamento que desconoce los criterios valorativos aplicados, ni las razones por los que dichos criterios fueron acogidos en la sentencia recurrida.

De conformidad con lo expuesto, se desestima el segundo motivo del recurso de casación.

QUINTO

Los motivos tercero, cuarto y quinto del recurso, formulados al amparo de la letra d) del artículo 88.1 LJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que sean de aplicación, pueden examinarse conjuntamente, al estar relacionados, pues en ellos se invoca la aplicación en la retasación de la Ley 8/2007, que derogó la anterior Ley 6/1998, sin que sea de aplicación la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 8/2007 , y como consecuencia de lo anterior, se invoca igualmente la aplicación en la valoración de los artículos 12 , 20 , 21 y 22 de la Ley 8/2007 , y la incompatibilidad con el artículo 22 de la Ley 8/2007 de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, desarrollada al amparo de la Ley 6/1998, sobre la valoración como urbanizable del suelo no urbanizable destinado a sistemas generales que crean ciudad.

Es doctrina reiterada de esta Sala, recogida en sentencias de 23 de abril de 2003 ( 11509/1998 ), 5 de diciembre de 2011 ( recurso 4333/2008 ), 15 de febrero de 2012 ( recurso 6458/2008 ), 20 de junio de 2012 ( recurso 3238/2009 ), 12 de marzo de 2013 ( 2715/2010 ) y 14 de marzo de 2014 , entre otras, que la retasación no es una mera actualización del justiprecio, ni es una adaptación o reajuste de los datos entonces tenidos en cuenta a la coyuntura económica actual, sino que la retasación consiste en la fijación de un nuevo justiprecio, mediante una nueva valoración del bien expropiado, con arreglo a los rasgos jurídicos del mismo (aprovechaminento, clasificación), en el momento en que dicha retasación es solicitada, siendo las únicas características originarias del bien expropiado que deben seguir considerándose a efectos de la retasación las puramente físicas, ya que como consecuencia de la realización del proyecto que justificó la expropiación es posible que dichas características físicas (estado de los terrenos, etc) hayan variado, y tomar en consideración esas nuevas características físicas conculcaría la prohibición impuesta por el artículo 36 LEF de incluir en el justiprecio las plusvalías -o minusvalías- que sean consecuencia directa del proyecto de obras que da lugar a la expropiación.

La sentencias de esta Sala que acabamos de citar, coinciden en señalar que la fecha a que ha de referirse la nueva valoración en que la tasación consiste es la de la solicitud de la nueva evaluación por el expropiado, lo que en el presente caso tuvo lugar el 19 de mayo de 2008, como declara la sentencia recurrida con el carácter de hecho probado (FD 3º). En esa fecha, efectivamente, la expropiada presentó escrito ante el Ministerio de Fomento, en el que señaló que habían transcurrido dos años desde la resolución del Jurado Provincial de Expropiación de Madrid, de determinación del justiprecio de los terrenos expropiados, sin que ni la Administración expropiante, ni la beneficiaria, hubieran pagado o consignado el justiprecio fijado por el Jurado, por lo que solicitó la retasación de los terrenos expropiados, acompañando a su solicitud con la hoja de aprecio.

Es de interés destacar que la nueva valoración de los bienes expropiados en que la retasación consiste, ha de realizarse en función de las circunstancias concretas concurrentes en el momento de referencia, siendo criterio de este Tribunal Supremo, recogido en las sentencias de 28 de febrero de 1995 (recurso 2484/1992 ), 18 de abril de 2000 (recurso 29/1996 ) y 19 de junio de 2009 (recurso 5773/2005 ), que "el único punto de conexión con la valoración originaria radica en que en la retasación han de evaluarse los bienes o derechos expropiados en su mismo estado material o físico que idealmente tenían en aquella ocasión, pero referidos a las pautas de valoración existentes en el momento de reiniciarse el expediente de justiprecio - artículo 36 de la Ley de Expropiación Forzosa -, que aquí ha de entenderse referido a la fecha de la solicitud de la retasación".

En la fecha de referencia de la retasación, el 19 de mayo de 2008, era norma vigente para la valoración del suelo a efectos expropiatorios la Ley 8/2007, de 28 de mayo, cuya entrada en vigor se produjo el 1 de julio de 2007, de acuerdo con su Disposición Final Cuarta, con expresa derogación por su Disposición Derogatoria Única de la Ley 6/1998 .

En aplicación de los criterios jurisprudenciales antes citados, es claro que si la retasación supone una nueva valoración de los bienes expropiados, con arreglo a los rasgos jurídicos de los mismos y las pautas de valoración existentes en el momento de referencia de la tasación, que coincide con la fecha de solicitud de la retasación, la conclusión que se sigue de todo ello es que, en el presente recurso, eran aplicables en la retasación los criterios valorativos de la Ley 8/2007, vigentes en la fecha de solicitud de la misma.

SEXTO

La sentencia recurrida reconoce que la fecha de referencia de la valoración es la de solicitud de la retasación, es decir, el 19 de mayo de 2008 , como se ha indicado, si bien tiene en cuenta que el terreno a que se refiere el recurso fue expropiado para la construcción de la M-50, que es un sistema general que obliga a valorar el suelo expropiado como urbanizable, como ha reiterado este Tribunal Supremo en numerosos pronunciamientos, razonando que tal conclusión no se ve alterada por la entrada en vigor de la Ley 8/2007, que considera que no afecta a la posibilidad de la valoración como urbanizable del suelo destinado a sistemas generales que crean ciudad.

Esta Sala no comparte el anterior criterio, sino al contrario, estima que la entrada en vigor de la Ley 8/2007 ha cerrado la posibilidad de seguir aplicando la doctrina de sistemas generales que crean ciudad, formulada bajo la vigencia del sistema valorativo de la Ley 6/98, que tenía como punto de partida la clasificación del suelo en las tres categorías de no urbanizable, urbanizable y urbano, mientras que los criterios de valoración de la Ley 8/2007 omiten cualquier referencia a la clasificación urbanística, y atienden exclusivamente a la situación fáctica o real del suelo, distinguiendo la nueva Ley únicamente dos posibles situaciones, la del suelo rural y la del suelo urbanizado, por lo que ha desaparecido el criterio de valoración del suelo urbanizable que aplica la sentencia recurrida.

Este criterio de la Sala está recogido en las sentencias de 27 de octubre de 2014 (recursos 6421/2011 y 174/2012 ), que sobre esta cuestión de la inaplicabilidad de la doctrina de sistemas generales después de la entrada en vigor de la Ley 8/2007, razonan lo siguiente:

Sentada pues la procedencia de valorar el terreno expropiado conforme a los preceptos de la Ley 8/2007, corresponde ahora establecer si dicha norma ha modificado los criterios de valoración que se contenían en la Ley 6/1998 respecto al suelo no urbanizado, y especialmente la posibilidad de seguir aplicando la jurisprudencia referida a sistemas generales destinados a crear ciudad, invocada por el recurrente.

Esta jurisprudencia, que interpretaba las normas de valoración contenidas en la Ley 6/1998 (en concreto de su art. 25 ), en las que se partía de que los terrenos deben tasarse con arreglo a su clasificación urbanística, sostenía como excepción que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando la infraestructura que justificase su expropiación estuviese destinada a "crear ciudad". Lo que obligaba a valorar tales infraestructuras o servicios y su integración en el entramado urbano con el fin de determinar si contribuía a crear ciudad y si su valoración como suelo no urbanizable generaba un indebido aislamiento o singularización respecto de su entorno. El fundamento de esta jurisprudencia se basaba, pues, en el principio de equidistribución de las cargas y de los beneficios derivados del planeamiento, intentando evitar que por razón de su clasificación formal en el Planeamiento se perjudicase a aquellos propietarios respecto a los demás propietarios no expropiados que se beneficiarían de la expansión de la ciudad. Esta jurisprudencia había establecido, no obstante, algunas correcciones negándose la aplicación sin más de aquella tesis a las calzadas interurbanas, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas, las carreteras nacionales en toda su extensión y las redes ferroviarias [véanse la sentencia de 29 de abril de 2004 , ya aludida, y la más reciente de 16 de junio de 2008 (casación 429/05 , FJ 1º)].

La Ley 8/2007 cambia los criterios de valoración del suelo, desvinculando su tasación de su clasificación urbanística, para atender exclusivamente a su situación, así se establece expresamente en su artículo 21.2 de dicha norma al señalar que "El suelo se tasará en la forma establecida en los artículos siguientes, según su situación y con independencia de la causa de la valoración y el instrumento legal que la motive". Se atiende, por tanto, a la situación fáctica o real del terreno en el momento de su valoración, distinguiendo en su artículo 12 dos situaciones posibles: suelo rural o suelo urbanizado.

La situación de suelo rural no solo se aplica a los terrenos que tradicionalmente se han considerado como tales, por estar excluidos del proceso de transformación urbanística o por la protección de sus valores ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales entre otros, sino también (art. 12.b) para "el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente".

Por el contrario, tan solo puede valorase como suelo urbanizado el que se integra de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población, contando "con todas las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística sin o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento". De ahí que no se alcanza la consideración de suelo urbanizado hasta que se ha concluido el proceso de urbanización.

Así, el suelo rural, tal y como ha sido definido por la ley, se valora, según dispone el art. 22 de dicha norma mediante la "capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración "sin que en ningún caso "... podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aun plenamente realizados".

En definitiva, la Ley 8/2007 desvincula la valoración del suelo de su clasificación urbanística y atiende únicamente a su situación fáctica como suelo completamente urbanizado. En palabras del Tribunal Constitucional en su reciente sentencia 141/2014 de 11 de septiembre "La actual opción del legislador, de desligar definitivamente la valoración de la clasificación del suelo, persigue, por otra parte, tal y como se explica en la exposición de motivos de la Ley, paliar la especulación, en línea con el mandato constitucional ex art. 47 CE , y lograr que la valoración se lleve a cabo conforme a "lo que hay" y no a lo que "dice el plan que puede llegar a haber en un futuro incierto", a cuyos efectos la ley distingue dos situaciones: la de suelo rural, que es aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y la de suelo urbanizado, que es el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran, como sigue razonando la exposición de motivos, "conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad".

Este cambio también afecta a los suelos que se destinen o por los que vayan a discurrir infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, como es el caso que nos ocupa, pues también en estos casos se atenderá a lo que la norma denomina "situación básica de los terrenos". Y así lo dispone expresamente el art. 12.2 en su apartado segundo al disponer que este criterio de valoración "será también de aplicación a los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, tanto si estuvieran previstos por la ordenación territorial y urbanística como si fueran de nueva creación, cuya valoración se determinará según la situación básica de los terrenos en que se sitúan o por los que discurren de conformidad con lo dispuesto en esta Ley".

Tales previsiones normativas no permiten tomar en consideración las características de la infraestructura que justifica la expropiación ni su influencia en el desarrollo posterior de la ciudad, para atender únicamente a la situación fáctica de los servicios urbanísticos con los que cuenta la finca expropiada en el momento de su valoración, por lo que no resulta posible aplicar la jurisprudencia de sistemas generales invocada por el recurrente, dado que ya no es posible valorar el suelo rural como si estuviera "de facto" urbanizado y contase con todos los servicios urbanísticos necesarios, por el hecho de que transcurra una infraestructura supramunicipal, con independencia de sus características y su integración en el planeamiento municipal.

Por las razones anteriores, procede la estimación de los motivos tercero, cuarto y quinto del recurso formulado por la Administración General del Estado.

SÉPTIMO

Al haberse estimado el recurso de casación, hemos de proceder, por disposición del artículo 95.2.d) LJCA , a resolver lo que corresponda dentro de los términos en los que apareciera planteado el debate.

En su demanda la parte solicitante de la retasación deduce la pretensión de que los terrenos a que se refiere este recurso se valoren como si de suelo urbanizable se tratara, por aplicación de la doctrina de sistemas generales que crean ciudad, alegando que no es de aplicación en ningún caso la Ley 8/2007, de acuerdo con su Disposición Transitoria 3 ª, con solicitud de valoración como suelo urbanizable a razón de 197,66 €/m².

Por su parte, el Abogado del Estado sostuvo en su demanda de lesividad la tesis contraria de que los terrenos debían valorarse con arreglo a los criterios establecidos por la Ley 8/2007 para el suelo rural, por lo que solicitó la anulación del acuerdo del Jurado que aplicó las normas de la Ley 6/98.

Los argumentos de la parte expropiada para sostener que no resulta aplicable en ningún caso la Ley 8/2007 se basan (Fundamento de Derecho IV de su demanda), en que la Disposición Transitoria 3 ª establece que las reglas de valoración contenidas en la Ley serán aplicables en todos los expedientes que se inicien a partir de su entrada en vigor, y de acuerdo con la LEF, el momento de iniciación del expediente expropiatorio es el de la aprobación de la relación de bienes y derechos afectados, por lo que en ningún caso resulta aplicable la Ley 8/2007 a esta retasación, que deriva de un expediente expropiatorio iniciado con anterioridad, en este caso en el año 2001.

La Sala no comparte los anteriores razonamientos. La Disposición Transitoria 3ª de la Ley 8/2007 , en su primer párrafo, que es el invocado por la expropiada, dispone que "Las reglas de valoración contenidas en esta Ley serán aplicables en todos los expedientes incluidos en su ámbito material de aplicación que se inicien a partir de su entrada en vigor" .

Este Tribunal, en sentencias de 24 de junio de 2013 (recurso 5437/2010 ) y 30 de junio de 2014 (recurso 4372/2011 ), ya tuvo ocasión de señalar que la expresión "todos los expedientes", contenida en las Disposiciones Transitorias Terceras de la Ley 8/2007 y del Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio "...se está refiriendo al expediente de justiprecio, ya que el contenido de la norma de cuya aplicación se trata, valorativa y no procedimental, está destinado a ser aplicado para valorar los bienes y derechos expropiados en el momento en el que esta se produce, esto es, cuando se inicia la fase de justiprecio, y no para regular las garantías procesales en su tramitación", y que "Esta misma conclusión se obtiene acudiendo a una interpretación sistemática en el que dicha norma se contiene. La Disposición Transitoria se incluye en la Ley del Suelo, que tan solo se ocupa de las valoraciones, esto es las reglas aplicables en los expedientes de justiprecio, pero no de los expedientes expropiatorios, y el único expediente que contempla la Ley es el expediente de justiprecio ( artículos 20.1.b ) y 20.2.b) de la Ley del Suelo de 2007 (en la actualidad los artículos 21.1.b) y 21.2.b) del TRLS)".

En este caso, tal y como hemos razonado con anterioridad, el expediente de justiprecio se inició el 19 de mayo de 2008, coincidiendo con el momento en el que el expropiado formuló la solicitud de retasación del inmueble expropiado, por lo que en esa fecha resultaban aplicables las reglas de valoración contenidas en la Ley 8/2007.

La demanda de la parte expropiada únicamente invoca el párrafo primero de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 8/2007 para fundamentar su alegación a favor de la aplicación de los criterios valorativos de la Ley 6/98, lo que acabamos de rechazar, y cabe añadir que a la misma conclusión nos lleva el examen del párrafo segundo de la Disposición Transitoria Tercera .

En efecto, el párrafo segundo de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 8/2007 , prevé la valoración conforme a las reglas de la Ley 6/98 de los terrenos que, a la entrada en vigor de la Ley 8/2007, cumplan el siguiente requisito o exigencia: "queformen parte del suelo urbanizable incluido en ámbitos delimitados para los que el planeamiento haya establecido las condiciones para su desarrollo" , es decir, se refiere la DT 3ª, de forma terminante, a los terrenos que tuvieran la clasificación de suelo urbanizable delimitado, formalmente reconocida por el planeamiento el 1 de julio de 2007, que fue la fecha de entrada en vigor de la Ley 8/2007 , y no a terrenos que hubieran debido tener tal clasificación.

De acuerdo con todo lo que llevamos razonado, no resultaban de aplicación en la valoración de los terrenos a que se refiere este recurso las normas de la Ley 6/98, ni la jurisprudencia desarrollada bajo la vigencia de dicha norma sobre la valoración como urbanizable del suelo no urbanizable destinado a servicios generales que crean ciudad, sino que eran aplicables las reglas y criterios valorativos de la Ley 8/2007, por lo que procede la desestimación del recurso contencioso administrativo de la parte expropiada y la estimación, en este apartado de la norma de valoración aplicable, de la demanda de lesividad formulada por el Abogado del Estado, .

Como hemos indicado anteriormente, el artículo 12 de la Ley 8/2007 establece que, a los efectos valorativos que ahora nos interesan, todo el suelo se encuentra en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado, correspondiendo la situación de suelo rural, entre otros , "a los terrenos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente", y la situación de suelo urbanizado al "integrado de forma legal y efectiva en la red de dotaciones y servicios propios de los núcleos de población" entendiéndose que así ocurre cuando "cuenten con todas las dotaciones y servicios requeridos por la legislación urbanística o puedan llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión de las parcelas a las instalaciones ya en funcionamiento" .

En este caso, no está acreditado en el procedimiento que el terreno objeto de retasación cuente con tales dotaciones y servicios urbanísticos, existentes en el momento al que debe referirse la valoración, y al no reunir tales requisitos ha de considerarse dicho terreno en la situación básica de suelo rural, sin que su destino a infraestructuras impida su valoración en la forma establecida en atención a su situación, de acuerdo con el artículo 21.2 de la Ley 8/2007 .

La regla de valoración aplicable al suelo rural, establecida en el artículo 22.1 de la Ley 8/2007 , es su tasación mediante "la capitalización de la renta anual o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración".

La demanda de lesividad del Abogado del Estado, que debemos estimar en el extremo relativo a la norma de valoración aplicable, solicitó la anulación de los acuerdos del Jurado y que, una vez anulados éstos, se efectúe la oportuna tasación en la que se apliquen los criterios de valoración de la Ley 8/2007, estimando la Sala que la retroacción del procedimiento es innecesaria en este caso, pues consta en el expediente una valoración realizada de conformidad con el método de capitalización de rentas, que es criterio valorativo previsto por la Ley 8/2007 para el suelo rural, según se ha visto.

Se trata de la valoración efectuada por el Vocal Ingeniero Agrónomo (folios 175 a 177), que si bien cita como norma aplicable la Ley 6/98, calculó el valor del suelo "mediante la capitalización de las rentas reales o potenciales del suelo y conforme a su estado en el momento de la valoración" , refiriendo dicha valoración al año 2008, por lo que tal valoración coincide con la que resulta de la aplicación de los criterios de la Ley 8/2007, sin que ninguna de las partes en este recurso haya alegado error alguno en los cálculos efectuados en aplicación del referido criterio, resultando un valor unitario de 1,6 €/m², que es el que estimamos conforme a las normas valorativas que resultan de aplicación en la retasación.

Sin perjuicio de lo anterior, estimamos también de aplicación en este caso la reiterada y consolidada jurisprudencia de esta Sala, recogida entre otras en las sentencias de 24 de junio de 2002 (recurso 2544/1998 ), 29 de junio de 2005 (recurso 1147/2002 ), 30 de noviembre de 2005 (recurso 5611/2002 ), 10 de octubre de 2007 (recurso 1020/2003 ), 5 de diciembre de 2011 (recurso 4333/2008 ), 12 de marzo de 2013 (recurso 2715/2010 ) y 14 de marzo de 2014 (recurso 2788/2011 ), que señalan que "...por tener la retasación una naturaleza garantista, no es, como hemos declarado, entre otras, en nuestras sentencias de ocho de marzo de mil novecientos noventa y uno , veintiséis de octubre y tres de noviembre de mil novecientos noventa y tres y diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y cuatro , un instrumento sancionador para la Administración a causa de su inactividad, sino que incorpora una garantía en favor del expropiado, por lo que resultaría absurda cualquier interpretación que nos permitiera señalar un nuevo justiprecio inferior al fijado inicialmente, a los dos años desde que el justiprecio quedó fijado definitivamente en vía administrativa, sin que éste se pague o consigne, pues el propietario-expropiado tuvo que soportar las consecuencias adversas de la demora en el pago del justo precio, y consiguientemente no puede resultar más perjudicado por el retraso o laxitud de la Administración en el pago; por ello, el justiprecio originariamente establecido debe operar como un mínimo garantizado, cuando al momento de solicitarse la retasación el valor de los bienes expropiados disminuya en el mercado".

OCTAVO

En aplicación de los anteriores criterios jurisprudenciales, hemos de recordar que según se ha señalado en los antecedentes recogidos en el Fundamento de Derecho Primero de esta sentencia, el primitivo justiprecio fue el de 988.688,26 €, determinado por la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 3 de julio de 2009 (autos 641/2004), de forma que dicho justiprecio, más sus correspondientes intereses legales devengados hasta el día anterior a aquel en que se solicitó la retasación, opera como mínimo garantizado en este caso, de acuerdo con lo razonado.

Sobre el citado mínimo garantizado se abonaran los correspondientes intereses de demora, desde la fecha de solicitud de la retasación.

NOVENO

De conformidad con el artículo 139 LJCA , al declararse haber lugar al recurso de casación, no cabe condena en las costas del mismo, sin que tampoco proceda la imposición de las costas de la instancia, al no apreciarse temeridad ni mala fe.

FALLAMOS

Que declaramos haber lugar al presente recurso de casación número 1033/2013, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado, contra la sentencia de 20 de diciembre de 2012, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso número 823/2008 y acumulados 309/2009 y 45/2012, que anulamos.

Estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la representación de Doña Celsa , y la demanda de lesividad interpuesta por el Abogado del Estado, contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación de Madrid, de 30 de octubre de 2008 (expediente NUM000 ), que anulamos, declarando el derecho a la retasación del inmueble expropiado, con los pronunciamientos respecto del justiprecio de la retasación que resultan del Fundamento de Derecho Octavo de esta sentencia.

Sin imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .

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