STS, 20 de Octubre de 2014

En el recurso nº 237/2012, seguido en la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, el 12 de septiembre de 2013 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLO

1. Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

2. Declaramos no ajustada a derecho la resolución recurrida y declaramos la nulidad de la misma.

3. Con expresa imposición de costas a la Administración".

Contra la referida sentencia anunció recurso de casación el letrado de la Comunidad Autónoma de La Rioja, que la Sala de Logroño tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 14 de octubre de 2013, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 5 de diciembre de 2013, el procurador don Jorge Deleito García, en representación de la recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que,

"(...) previos los trámites pertinentes, dicte sentencia casando y anulando dicha sentencia; y, conforme a lo dispuesto en el artículo 95.2-d) LJCA , resuelva el recurso dentro de los términos en que se ha planteado el debate, desestimando el recurso contencioso interpuesto".

Por Otrosí, manifestó que no considera necesaria la celebración de vista pública.

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos, y, recibidas, por diligencia de ordenación de 17 de febrero de 2014 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

Evacuando el traslado conferido, la procuradora doña María Jesús Ruiz Esteban, en representación de la FEDERACIÓN DE ENSEÑANZA DE LA UNIÓN REGIONAL DE COMISIONES OBRERAS DE LA RIOJA, se opuso al recurso por escrito registrado el 1 de abril de 2014 en el que pidió a la Sala su inadmisión o, subsidiariamente, dijo, su desestimación, "confirmando la de instancia y la estimación del recurso contencioso interpuesto por esta parte".

También dijo, por Otrosí Digo, que no considera necesaria la celebración de vista pública.

Mediante providencia de 26 de mayo de 2014 se señaló para la votación y fallo el día 15 de los corrientes, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

El 27 de julio de 2012 el Consejo de Gobierno de La Rioja decidió suspender con efectos del 1 de septiembre siguiente su Acuerdo de 23 de abril de 1999 de aplicación al personal funcionario docente de niveles anteriores a la Universidad al servicio de la Comunidad Autónoma de La Rioja y adscritos a la Consejería de Educación, Cultura, Juventud y Deportes que ratificó el alcanzado con las organizaciones sindicales (Boletín Oficial de La Rioja, nº 62, de 20 de mayo de 1999) en el particular relativo al complemento específico singular --denominado por la Orden de 29 de marzo de 2010 componente singular del complemento específico-- reconocido a los maestros que prestan servicios en el primer ciclo de la Educación Secundaria Obligatoria. Suspensión acordada sin perjuicio de las medidas concretas que se aplicaran para garantizar a ese colectivo docente la integridad de sus retribuciones. El Consejo de Gobierno se apoyó en el artículo 38.10 del Estatuto Básico del Empleado Público, es decir tuvo por concurrente una "causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas".

Según resulta del expediente, dicha causa consistía en que, presentados diversos recursos de profesores de Educación Secundaria Obligatoria que imparten enseñanza en los dos ciclos de la misma en demanda de la percepción de ese complemento, en los dos Juzgados de lo Contencioso Administrativo de Logroño se seleccionaron dos como asunto piloto y, mientras en uno de ellos se falló en contra de esa pretensión, en el otro se estimó. En la posibilidad de que se extendiera este pronunciamiento veía el Consejo de Gobierno la causa grave de interés público prevista en el citado precepto legal. Así, en los informes que precedieron al acuerdo recurrido se decía que el reconocimiento del complemento a todos los profesores de Educación Secundaria Obligatoria que prestan servicio en el primer ciclo en la Comunidad Autónoma supondría 4.890.811 € y un incremento anual de 1.222.703 €. Con la suspensión quería el Consejo de Gobierno evitar que se consolidara el derecho retributivo de esos profesores para ejercicios futuros.

Fue impugnado judicialmente por la Federación de Enseñanza de la Unión Regional de Comisiones Obreras de La Rioja (CCOO), que adujo la falta de justificación de la concurrencia de la causa legal invocada y la infracción del derecho a la negociación colectiva y de la libertad sindical. La Comunidad Autónoma adujo la razón indicada y, también, que, en virtud de la posterior Orden 10/2012, de 13 de agosto, de la Consejería de Hacienda --y, por tanto, antes de que surtiera efectos la suspensión-- a los funcionarios del Cuerpo de Maestros se les reconocía un complemento personal transitorio equivalente en cómputo anual a las diferencias retributivas resultantes de la percepción del complemento de destino de nivel 21 y 24 en doce mensualidades.

La sentencia objeto del presente recurso de casación estimó el recurso contencioso-administrativo y declaró nulo el acuerdo de 27 de julio de 2012. Explica su fallo señalando que la Sala de instancia ya había examinado supuestos semejantes al que se le planteaba --la facultad extraordinaria reconocida a los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas por el artículo 38.10 del Estatuto Básico del Empleado Público-- y que en ellas se mantenía la interpretación que va a reiterar en este caso.

A continuación, deja constancia de que en el expediente obra un informe de la Dirección General de Planificación y Presupuestos de la Consejería de Hacienda en el que se dice, a propósito de la situación financiera de la Comunidad Autónoma, que, pese al esfuerzo de contención de gasto, la disminución de ingresos del 10% había producido un ahorro negativo de 13 millones de euros y que, por primera vez, se estaba financiando con deuda el gasto corriente. Añadía que las necesidades de financiación superaban los 62 millones de euros, hablaba de una liquidación negativa del año 2008 por 46 millones de euros y que la deuda alcanzaba los 700 millones de euros.

Seguidamente, la sentencia reproduce el artículo 38.10 del Estatuto Básico del Empleado Público y dice:

"La Sala comparte la tesis de la parte actora porque como afirma la STS (Sala cuarta) " ... en cuanto que, dados los términos de excepcionalidad en que está redactado el precepto, la concurrencia del requisito exigible "causa grave de interés público" y la necesidad de la suspensión o modificación para "salvaguardar el interés público" deberían ser debidamente alegados y justificados, aportando, incluso, los informes y datos que sirvan de acreditación, lo que aquí no se ha producido ... ". Y efectivamente, los informes obrantes en las actuaciones, se fundamentan en el coste de la posible extensión de las reclamaciones judiciales, pero no se ha acreditado que se haya producido tal realidad.

Es necesario acreditar el coste del abono del complemento específico singular de los funcionarios del cuerpo de maestros que imparten enseñanza en primero y segundo de la ESO para realizar el análisis y ponderación que exige el apartado 10 del artículo 38 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP ). De lo contrario no se puede determinar si concurren los requisitos legales "causa grave de interés público" y la necesidad de la suspensión o modificación para "salvaguardar el interés público". Por todo lo anteriormente (sic) procede estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto".

La Comunidad Autónoma de La Rioja, tras exponer los antecedentes que ha considerado relevantes, ha interpuesto cuatro motivos de casación contra esta sentencia. Menos el tercero que se acoge al apartado c), invocan el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción . Veámoslos.

(1º) Sostiene la recurrente que la sentencia infringe el artículo 38.10 del Estatuto Básico del Empleado Público. Afirma que de los informes obrantes en el expediente se deduce con claridad que si todos los profesores cobraran el componente compensatorio se consolidaría el gasto y se produciría un incremento de más de un millón de euros al año. A juicio de la actora, no es preciso aportar para comparación el montante al que asciende la retribución percibida por los maestros pues es evidente el impacto de la extensión a la que responde el acuerdo recurrido. Además, recuerda que se ha respetado la situación de los maestros mediante el complemento personal transitorio. Invoca nuestra sentencia de 24 de junio de 2013 (recurso 434/2012 ) y dice que el cambio de panorama descrito es suficiente para justificar la aplicación del artículo 38.10 y que la existencia de una sentencia estimatoria de la extensión a profesores del primer ciclo de la Educación Secundaria Obligatoria excluye el carácter hipotético que la sentencia atribuye a la causa invocada. Para la Comunidad Autónoma de La Rioja estamos ante una realidad perjudicial de base si bien, reconoce, el acuerdo de suspensión se adelanta a su producción efectiva, la cual tendrá lugar cuando se ejecute la sentencia.

(2º) En la infracción de la jurisprudencia asienta la Comunidad Autónoma recurrente el segundo motivo. Cita al respecto diversas sentencias de Tribunales Superiores de Justicia y las siguientes del Tribunal Supremo: las de la Sala Cuarta de 28 de septiembre de 2011 (casación 25/2011 ) y 14 de diciembre de 2012 (casación 241/2011 ) y las de esta Sala Tercera de 25 de enero de 2012 (casación 986/2011 ) y de 24 de junio de 2013 (recurso 434/2012 ). Y dice que el criterio seguido por la Sala de Logroño es único en el panorama nacional y que lleva a dejar completamente ineficaz el artículo 38.10.

(3º) Considera, además, la actora que la sentencia no es congruente pues no ha resuelto todas las cuestiones planteadas por las partes. Se refiere a que no se ha pronunciado sobre el motivo esgrimido por la demanda de infracción del derecho a la negociación colectiva y de la libertad sindical. Por tanto, entiende que ha vulnerado los artículos 67.1 de la Ley de la Jurisdicción y 209.3 y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , así como los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución .

(4º) El último motivo de casación mantiene que la sentencia no respeta las previsiones del ordenamiento jurídico sobre la valoración de la prueba y, en consecuencia, infringe los artículos 218.2 y 209 en relación con el 309, todos de la Ley de Enjuiciamiento Civil y el artículo 60 de la Ley de la Jurisdicción . La Comunidad Autónoma de La Rioja se refiere a que en la instancia demostró que la falta de negociación no le fue imputable sino que se debió a que los sindicatos, convocados para asistir a la Mesa de Negociación, no acudieron.

CCOO se ha opuesto a este recurso de casación. Al respecto, nos pide, en primer lugar, que lo inadmitamos ya que, a su entender, está afectado por varias causas de inadmisibilidad. A saber, (i) la insuficiencia de la cuantía pues, afirma, no se ha justificado que sea superior a los 600.000 € y, en realidad, ha de estarse a la entidad material de la cuestión litigiosa, la cual, dice CCOO, no podrá exceder del coste de las tres únicas sentencias estimatorias que la propia Administración demandada reconoce que han existido (folios 15 a 20 del expediente); (ii) por otro lado, estamos, sigue diciendo CCOO, ante una cuestión de personal que no afecta al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera y no es de aplicación el artículo 86.3 de la Ley de la Jurisdicción porque el acuerdo recurrido --el que suspende parte del Acuerdo de 23 de abril de 1999-- no tiene el carácter normativo que aquél pudiera poseer; (iii) en fin, afirma el escrito de oposición que el recurso carece de interés casacional pues no afecta a un gran número de situaciones ni posee el suficiente contenido de generalidad.

Ya sobre los motivos de casación, opone a los cuatro interpuestos cuanto sigue.

(1º) En contra de lo que sostiene la recurrente, objeta CCOO, el fallo de la sentencia no descansa en la falta de realidad efectiva de los perjuicios sino en que no se justificó el coste de la posible extensión del complemento, lo cual impidió ponderar si concurrían las circunstancias previstas en el artículo 38.10 y comprobar la necesidad de la medida. Observa, además, que los tribunales vienen manteniendo una interpretación estricta de la facultad que este precepto confiere a los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas. En fin, aduce que nuestra sentencia de 25 de enero de 2012 (casación 492/2011 ) impone a estos últimos la carga de la prueba.

(2º) Todas las sentencias alegadas por la Comunidad Autónoma de La Rioja tienen en común la comprobación de la causa grave a que se refiere el artículo 38.10 y sucede que, en este caso, los informes previos no acreditan su concurrencia.

(3º) No hay incongruencia omisiva pues la sentencia, al acoger el primer motivo de la demanda, declara nulo el acuerdo recurrido y acoge la pretensión de la recurrente.

(4º) No se solicitó el recibimiento a prueba y la sentencia valoró los informes obrantes en el expediente y, precisamente, como consecuencia de esa valoración estimó el recurso contencioso-administrativo por la falta de justificación de la existencia de la causa grave de interés público. Por eso, no necesitó seguir examinando las actas correspondientes a las mesas de negociación.

El recurso no es inadmisible.

Aunque en la instancia se fijó como indeterminada, la propia recurrente, en el escrito de preparación del recurso de casación, cifra su cuantía 1.222.703 € anuales. En el expediente, sin embargo, no hay constancia de que se hayan dictado más de tres sentencias firmes estimatorias. Desde este punto de vista, no se alcanzaría la cuantía exigida por el artículo 86.2 b) de la Ley de la Jurisdicción . No obstante, debemos estar a su artículo 86.3 pues, aunque el acuerdo impugnado se limite a suspender parte del de 23 de abril de 1999, precisamente el alcance normativo que se predica de éste último, está presente en aquél ya que incide, dejándola en suspenso, en una de sus previsiones. Desde este punto de vista, en contra de lo que afirma CCOO, hay que decir que tiene alcance normativo tanto el establecimiento de la regla cuanto la suspensión de su aplicación.

La naturaleza del acuerdo suspendido lleva, también, a descartar las otras causas de inadmisión: la prevista en el artículo 86.2 a) y la del artículo 93.2 e) ya que ninguna de las dos juega respecto de los recursos contra sentencias que se hayan pronunciado sobre una disposición de carácter general y el acuerdo suspendido tiene carácter normativo.

El examen de los cuatro motivos conduce a su desestimación según vamos a ver.

(1º) y (2º) El artículo 38.10 del Estatuto Básico del Empleado Público dice así:

"10. Se garantiza el cumplimiento de los Pactos y Acuerdos, salvo cuando excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas suspendan o modifiquen el cumplimiento de Pactos y Acuerdos ya firmados, en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar el interés público.

En este supuesto, las Administraciones Públicas deberán informar a las Organizaciones Sindicales de las causas de la suspensión o modificación".

La sentencia de instancia reprocha a la Comunidad Autónoma no haber ofrecido en el expediente los elementos indispensables para establecer si, efectivamente, concurría una causa grave de interés público que hiciera necesaria la suspensión acordada pues su realidad debía justificarla la Administración riojana. Este juicio no es contrario al citado precepto legal ni a la jurisprudencia.

Como en todos los casos en que se quiere hacer efectiva una excepción a la regla, quien la pretende ha de correr con la carga de justificar por qué es preciso apartarse de la pauta general. Esta elemental exigencia adquiere aquí unos rasgos aun más acusados pues el legislador quiere garantizar el cumplimiento de los Pactos y Acuerdos a que se llegue en el marco de la negociación colectiva y, por eso, solamente admite que se suspendan o modifiquen si, --como consecuencia no de cualquier acontecimiento sino de una alteración sustancial de las circunstancias económicas-- resulta una causa grave de interés público que lo haga necesario. De ahí que la jurisprudencia, desde luego, la recogida en las sentencias invocadas por la recurrente, requiera la comprobación rigurosa de tal estado de cosas. Es decir, la constatación de que media tal causa y de que exige la suspensión o modificación de Pactos o Acuerdos cuyo cumplimiento de otro modo habría de garantizarse.

En este caso, es verdad, del expediente no resulta la concurrencia de tal causa ni, mucho menos, permite comprobar la necesidad de la suspensión del acuerdo de 23 de abril de 1999. Así, los informes en los que descansa el acuerdo solamente hacen referencia a tres sentencias estimatorias firmes y aunque manejan las cifras que antes se han recogido, se trata de estimaciones cuyos presupuestos se desconocen porque no hay indicación de cuánto importa el componente que estaban percibiendo los maestros que enseñan en la Educación Secundaria Obligatoria ni cuántos de sus profesores estarían en condiciones de ver reconocido el complemento o componente en cuestión a la vista de los fundamentos en virtud de los cuales se produjo el fallo de esas sentencias. En estas condiciones, tiene razón la sentencia, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma no cumplió con la carga que le impone el precepto legal para hacer efectiva la facultad excepcional que, frente a los Pactos y Acuerdos fruto de la negociación colectiva, aprobados y ratificados por la Administración, le atribuye el artículo 38.10 y le permite suspenderlos.

Por lo demás, hemos de decir que contribuye a resaltar la conclusión alcanzada por la Sala de Logroño la circunstancia de que, ni siquiera ahora, nos haya dicho la recurrente que han sido más de esas tres las sentencias firmes dictadas. Ciertamente, la sentencia debe enjuiciarse, tal como hemos hecho, en función del contexto en el que se dictó. No obstante, parece claro que, de haberse desarrollado los hechos en el sentido que preveían los informes, y extendido judicialmente el derecho a percibir el complemento a todos o a buena parte de los profesores de Educación Secundaria Obligatoria que enseñan en su primer ciclo, la Comunidad Autónoma nos lo habría puesto de manifiesto.

(3º) La sentencia no es incongruente por no haberse pronunciado sobre la alegada vulneración del derecho a la negociación colectiva y de la libertad sindical. Tal como dice CCOO, no era necesario que lo hiciera una vez apreciada la infracción del artículo 38.10 del Estatuto Básico del Empleado Público y declarada la nulidad del acuerdo recurrido por esa razón. Satisfecha la pretensión de la recurrente en la instancia no cabe hablar de incongruencia.

(4º) En contra de lo que dice CCOO, tampoco se han infringido los preceptos relativos a la prueba. Hubo recibimiento a prueba, pues lo solicitó la Administración, y ésta consistió en los documentos obrantes en el expediente y en los que acompañaban a la contestación a la demanda. Ahora bien, la relevante para alcanzar el fallo, los documentos presentes en el expediente, sí fue examinada por la Sala de Logroño y su juicio sobre ella en los aspectos relevantes para decidir si se daba o no el presupuesto querido por el legislador para que el Consejo de Gobierno de La Rioja acordara válidamente la suspensión de su acuerdo de 23 de abril de 1999 es, como hemos dicho, correcto. La valoración de las actas de las reuniones de la Mesa de Negociación no era necesaria desde el momento en que se declaró nulo el acuerdo por infringir el artículo 38.10 y la Sala no consideró preciso hacerla. No hay irregularidad en tal proceder.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 3.000 €. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,