STS, 31 de Octubre de 2014

JurisdicciónEspaña
Fecha31 Octubre 2014

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Octubre de dos mil catorce.

En el recurso de casación nº 1662/2012, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SANXENXO, representado por la Procuradora doña María José Carnero López y asistido de Letrado, contra la Sentencia nº 104/2012 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en fecha 2 de febrero de 2012 , recaída en el recurso nº 4032/2010, sobre urbanismo; habiendo comparecido como parte recurrida la Entidad NCG DIVISIÓN GRUPO INMOBILIARIO, S.L., representada por el Procurador don Argimiro Vázquez Guillén y asistida por Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Segunda) dictó Sentencia de fecha 2 de febrero de 2012 , por virtud de la cual se estimó parcialmente el recurso interpuesto por la Entidad Financiera Inmobiliaria Proinova, S.L.U. contra el Acuerdo de 9 de noviembre de 2009 del Pleno del Ayuntamiento de Sanxenxo, por el que se inadmitió el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de 28 de julio de 2009, sobre aprobación definitiva del Plan Parcial del SU-14 y otros extremos; y se anuló dicha resolución por ser contraria a derecho, condenando al Ayuntamiento a tramitar y resolver dicho recurso. Sin costas.

SEGUNDO

Notificada esta sentencia a las partes, por la Administración recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 22 de marzo de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, el recurrente (AYUNTAMIENTO DE SANXENXO) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 14 de mayo de 2012 su escrito de interposición del recurso, en el cual, tras exponer los motivos de casación que estimó procedentes, terminaba solicitando el dictado de una sentencia que casara la resolución recurrida, con todos los pronunciamientos favorables a la recurrente que correspondan, y declarando ajustado a derecho el Acuerdo de 9 de noviembre de 2009 del Pleno del Ayuntamiento de Sanxenxo, por el que se inadmitió el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de 28 de julio de 2009, de aprobación definitiva del Plan Parcial del SU 14 y oros extremos, con expresa imposición de costas a la demandante.

CUARTO

Por Providencia de la Sala, de fecha 6 de julio de 2012, se acordó admitir a trámite el presente recurso de casación. Por Diligencia de fecha 11 de septiembre de 2012 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (NCG DIVISIÓN GRUPO INMOBILIARIO, S.L.), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante escrito de fecha 29 de octubre de 2012, en el que solicitó a la Sala que dictara resolución desestimatoria en su integridad del recurso y que declarara no haber lugar al mismo, confirmando la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas al recurrente.

QUINTO

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 29 de octubre de 2014, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Segunda), de fecha 2 de febrero de 2012 , por la que se estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Entidad Financiera Inmobiliaria Proinova, S.L.U. contra el Acuerdo de 9 de noviembre de 2009 del Pleno del Ayuntamiento de Sanxenxo, por el que se inadmitió el recurso de reposición interpuesto contra el Acuerdo de 28 de julio de 2009, sobre aprobación definitiva del Plan Parcial del SU-14 y otros extremos; y, en consecuencia, se anuló dicha resolución por ser contraria a derecho, condenando a tramitar y resolver dicho recurso.

SEGUNDO

Procede la sentencia impugnada a identificar en su FD 1º el objeto sobre el que recae la pretensión anulatoria esgrimida en la demanda y en su FD 2º expresa el fundamento sobre el que descansa la inadmisión del recurso de reposición promovido por la entidad recurrente, a cuyo efecto se aduce la improcedencia de formular recursos en vía administrativa contra las disposiciones de carácter general como son los planes urbanísticos. Sin embargo, todavía dentro de este fundamento, la sentencia ya se refiere a lo que el recurso de reposición exclusivamente interesaba en vía administrativa:

"En el recurso de reposición la entidad a la que sucedió quien es parte actora interesó exclusivamente el reembolso de la cantidad de 4.797.796 euros que había entregado al Ayuntamiento , pues entendía que el condicionante y la interpretación que se plasmaba en el tercero de los acuerdos adoptados en la sesión plenaria de 28-7-09 eran totalmente contrarios a derecho".

Las posiciones respectivas de las partes en el litigio sustanciado en la instancia quedan perfectamente sintetizadas en el FD 3º de la sentencia. Así, en lo que hace a la parte recurrente, ésta defiende que lo que había sido objeto de impugnación en vía administrativa no era una disposición de carácter general (plan parcial), sino un mero acto administrativo, por lo que procedía entrar a conocer sobre dicho recurso:

"En la demanda se alega que los apartados a) y d) de ese tercer acuerdo no tienen naturaleza reglamentaria, pues no constituyen normativa alguna del plan parcial ni van dirigidos con carácter general a una pluralidad indeterminada de personas, sino que tienen como único destinatario a la entidad que tendría derecho a reclamar el reembolso de la referida cantidad".

La Administración, por su parte, mantiene el mismo planteamiento subyacente a la resolución que dio lugar a la controversia:

"Por su parte el Ayuntamiento insiste en su contestación a la demanda en la imposibilidad de recurrir en vía administrativa una disposición general como es un plan parcial, y si bien reconoce que la Jurisprudencia ha llegado a distinguir en los actos de aprobación de un plan urbanístico un aspecto de disposición de carácter general y otro aspecto de acto administrativo, aduce que esto último está referido estrictamente a los requisitos legales para la adopción del acuerdo (quórum para la adopción del acuerdo, convocatoria de la sesión, régimen de votación, etc.), y el recurso de reposición que no se admitió a trámite no se refería a ninguno de ellos".

Centrada de este modo la cuestión, la Sala rechaza la argumentación de la Administración:

" Este argumento de la Administración demandada sobre el carácter de disposición general del contenido de un plan urbanístico no puede ser compartido , puesto que la Jurisprudencia ha declarado en más de una ocasión ( SSTS de 4-7-00 , 21-6-00 , 23-7-99 , 27-5-99 y 22-11-94 ) que existen determinaciones dentro de los planes urbanísticos que carecen de los elementos necesarios que permitan calificarlas como verdaderas normas o disposiciones administrativas de carácter general , y que no son sino actos administrativos singulares al ser concretos y determinados sus destinatarios y su vigencia no indefinida sino referida a un concreto período de ejecución ".

Concretamente, respecto del supuesto litigioso, afirmará:

"En el supuesto litigioso, los apartados a) y d) del tercero de los acuerdos tomados el 28-7-09 en nada afectan a las determinaciones del plan parcial, sino que constituyen una interpretación de en qué concepto se realizó la entrega al Ayuntamiento de la cantidad antes indicada y de cuáles han de ser las consecuencias de esa entrega: se efectuó voluntariamente y se renunció de forma terminante e irreversible a cualquier exigencia de devolución. Esta cuestión concierne exclusivamente a los firmantes del convenio urbanístico, puesto que, como queda dicho, el contenido del plan parcial sigue siendo el mismo cualquiera que sea la respuesta que se le dé".

Por lo que concluye:

"Por ello hay que convenir con la parte actora en que lo que se impugnaba en el recurso de reposición que fue inadmitido era un acto administrativo, no una disposición general, y en que, por lo tanto, esa no admisión es contraria a lo dispuesto en el artículo 116.1 de la Ley 30/92 , por lo que tiene que ser anulada".

Ahora bien, entiende que su pronunciamiento ha de limitarse a la anulación del acto, sin entrar en el fondo:

"Los pronunciamientos de esta sentencia tienen que limitarse a esa anulación, y a la consiguiente condena al Ayuntamiento demandado a que tramite y resuelva el recurso de reposición, puesto que el carácter de acto administrativo municipal del acuerdo recurrido en reposición impide a este tribunal entrar a conocer directamente del fondo del asunto, ya que ese conocimiento en primera instancia corresponde a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8.1 de la Ley jurisdiccional , al no concurrir ninguna de las excepciones a la regla general de competencia que ese precepto establece".

Por lo que el recurso contencioso-administrativo es estimado parcialmente, sin imposición de la condena en costas a alguna de las partes recurrentes (FD 5º).

TERCERO

La Corporación municipal formula ahora recurso de casación contra esta sentencia y fundamenta su recurso en la concurrencia de los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 107 LRJAP - PAC.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de la jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo, que reiteradamente declara el carácter normativo de los instrumentos de planeamiento y la imposibilidad, en consecuencia, de su impugnación en vía administrativa, cualquiera que sea el vicio de que adolezcan.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que distingue en el acuerdo de aprobación definitiva del plan dos aspectos, uno como disposición de carácter general y otro como acto administrativo, referido este último, estrictamente, a los requisitos legales para adopción del acuerdo.

CUARTO

Los motivos invocados en el recurso son susceptibles de ser examinados ahora de forma conjunta, porque todos ellos conciernen a la misma cuestión de fondo.

A juicio del recurso de casación, en efecto, y en contra del parecer de la sentencia impugnada, nada cabía objetar a la inadmisión acordada por la Administración al resolver sobre el recurso de reposición, porque éste se formulaba contra un plan parcial -el plan parcial aprobado para el desarrollo del sector del SU 14-; y el acceso a la vía administrativa está proscrito para la impugnación de las disposiciones de carácter general como es el caso de los planes urbanísticos, de acuerdo con lo dispuesto no sólo por la propia normativa autonómica ( Ley 9/2002: artículo 89.5 ), sino también por la normativa estatal básica ( LRJAP- PAC: artículo 107.3 ) ( motivo primero del recurso ), así como de conformidad con los criterios que tenemos establecidos en nuestra propia jurisprudencia ( motivos segundo y tercero ).

El planteamiento sobre el que descansa el recurso al que acabamos de referirnos, sin embargo, no puede ser acogido, adelantémoslo ya; y ello, sobre la base de las siguientes razones:

Hemos de recordar, ante todo, el texto del Acuerdo de 28 de julio de 2009, objeto del recurso de reposición, y cuya inadmisión dio lugar en su origen al surgimiento de la presente controversia.

Ateniéndonos así al contenido de su parte dispositiva (folio 715), cumple observar que, junto a un apartado primero en que se procede en efecto a la aprobación definitiva del plan parcial del Sector SU-14 (y un apartado segundo, en que se hace otro tanto respecto a la ratificación del convenio urbanístico de 17 de julio de 2009 suscrito entre el Ayuntamiento y la entidad mercantil recurrente en la instancia, convenio que se incorpora y pasa a formar parte integrante del citado plan, de conformidad a lo previsto en la normativa de aplicación), el citado acuerdo contempla un tercer apartado, que literalmente dice:

"3º) Conforme ó disposto no informe de Fiscalización da Intervención Municipal de data 20 de xullo de 2009, os Acordos anteriores quedan suxeitos ós condicionantes reflectidos en dito informe, e en particular ós seguintes:

  1. Que a cesión en metálico efectuada a favor da Administración como consecuencias dos actos xurídicos citados na proposta de convenio foi efectuada voluntariamente polo conveniente privado no marco dos dez días outorgados pola Resolución da Presidencia da Xerencia Municipal de Urbanismo de 15 de decembro de 2006.

  2. Que a proposta de Convenio supón de facto unha renuncia clara e terminante a calquera esixencia de devolución do obxecto da cesión de forma clara, plena, pura, incondicional e irreversible polo conveniente privado e/ou axente urbanístico actuante que a efectuou".

    En los términos transcritos, no cabe duda que el tercer apartado del Acuerdo de 28 de julio de 2009 -en lo que concierne a sus letras a) y d)- constituye un acto administrativo, no es por tanto una disposición de carácter general y siendo así, en consecuencia también, es susceptible de recurso en vía administrativa, concretamente, de recurso potestativo de reposición, como establece el artículo 116.1 LRAJP-PAC.

    La aprobación definitiva del plan parcial y del convenio urbanístico que pasa a formar parte de él (apartados primero y segundo del mismo acuerdo), en efecto, se subordina al cumplimiento de una condición singularmente impuesta a la entidad recurrente (apartado tercero), consistente en su clara y terminante renuncia -letra d)- a la percepción de la cantidad que había sido entregada a la Administración por dicha entidad con anterioridad (4.797.796 euros), como monetarización (o "modalización", si se prefiere la expresión) del porcentaje legalmente establecido de reserva de edificabilidad destinada a vivienda sujeta a protección pública, renuncia que se asienta sobre la pretendida base de que dicha cantidad había sido entregada voluntariamente -de acuerdo con el texto del propio acuerdo: letra a)-.

    En su recurso de reposición, se aduce por parte de la entidad mercantil actora que tal cantidad no fue objeto de entrega voluntaria, sino que resultó consecuencia de la necesidad de atenerse a una prescripción legal (que obligaba a observar un porcentaje de reserva para viviendas de protección pública en el ámbito de la superficie ordenada por el plan), y en la medida en que la normativa autonómica de aplicación ( Ley 9/2002: artículo 64 f )) contemplaba inicialmente la posibilidad de modalizar el citado porcentaje.

    Comoquiera que, tras la reforma del texto legal mencionado ( Ley 6/2008: disposición transitoria segunda.2 ) ya no cabe tal modalización, es por lo que el plan parcial finalmente asume la obligación de reservar el porcentaje legalmente establecido para viviendas sujetas a protección pública; y es por eso por lo que, en su consecuencia, la entidad promotora de dicho plan solicita también la devolución de la indicada cantidad entregada a la Administración con anterioridad. A ello, exclusivamente, se contrae el objeto del recurso de reposición.

    Al margen de la procedencia de la devolución de la citada cantidad, que es lo que pretende la entidad recurrente en la instancia, o de que resulte conforme a derecho la imposición de la condición a su renuncia en los términos establecidos en su acuerdo, que es lo que pretende la Administración, sobre lo que no cabe discusión es sobre el carácter de la determinación controvertida (apartado tercero del Acuerdo de 28 de julio de 2009).

    Tiene ella por único destinatario a la entidad recurrente y agota por completo su virtualidad si se lleva a efecto, sin que tenga vigencia indefinida ni sea susceptible de aplicación reiterada en el tiempo, como es lo propio de las normas jurídicas. Así las cosas, indudablemente, se trata de un acto administrativo y no de una disposición de carácter general, un acto, por lo demás, susceptible de individualizarse y ser objeto de impugnación autónoma.

    Por tanto:

  3. No se produce vulneración alguna de la LRJAP-PAC, porque, como se trata de un acto administrativo, es perfectamente viable la interposición de un recurso administrativo conforme a aquélla (artículo 107.1) y no le resulta de aplicación la prohibición de acudir a la vía administrativa asimismo dispuesta legalmente para el caso de los reglamentos ( artículo 107.3 ).

  4. Tampoco se han vulnerado, por la misma razón, los criterios establecidos por nuestra jurisprudencia acerca de la consideración de los planes urbanísticos como normas reglamentarias (entre tantísimas otras, nuestras Sentencias de 16 y 22 de noviembre de 2006 ; RC 4014/2003 y RC 4084/2003 ) -y la consiguiente prohibición de su impugnación en vía administrativa (por ejemplo también, Sentencias de 17 de mayo de 2004 RC 2468/2000 y 14 de enero de 2010 RC 6578/2005 : esta última confirma la de instancia que había estimado el recurso contencioso-administrativo dirigido en la instancia directamente contra unas normas subsidiarias)-, doctrina que expresamente hemos de ratificar ahora, pero que no resulta de aplicación al caso, porque la impugnación en vía administrativa llevada a efecto en el supuesto litigioso y sobre la que gravita toda la controversia se proyecta exclusivamente sobre un acto administrativo de carácter autónomo.

  5. En fin, aunque tampoco podemos ahora sino refrendar expresamente nuestra jurisprudencia que igualmente se aduce como vulnerada, acerca de la distinción entre lo que constituye propiamente el plan urbanístico y el acuerdo aprobatorio de dicho plan, a los efectos de admitir la impugnación de este último por el cauce correspondiente a los actos administrativos, aunque limitadamente en cuanto a la verificación de los requisitos legalmente establecidos para la adopción del indicado acuerdo (entre otras, nuestras Sentencias de 19 de diciembre de 2007 RC 4508/2005 y de 19 de marzo de 2008 RC 3187/2006 : la previsión de la normativa estatal básica prevalece sobre cualesquiera disposición autonómica, pero en pro de una interpretación concordada y armónica entre una y otras se impone esta conclusión, como afirma nuestra Sentencia de 30 de septiembre de 2009, RC 3920/2005 ), hemos de rechazar la vulneración de la indicada jurisprudencia, por cuanto que en el supuesto litigioso no es el plan objeto de controversia lo que se recurre, como ya se indicó, pero tampoco lo es el acuerdo por el que se procede a su aprobación, sino un acuerdo distinto adoptado simultáneamente o al mismo tiempo y susceptible de impugnación autónoma , como ya hemos indicado también.

    Del modo expuesto, así las cosas, la sentencia impugnada resulta técnicamente irreprochable cuando en su FD 1º acierta a situar el objeto del recurso contencioso-administrativo sobre el que ha de pronunciarse: "Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo el Acuerdo de 9-11-09 del Pleno del Ayuntamiento de Sanxenxo por el que se inadmitió el recurso de reposición interpuesto contra el de 28-7-09, sobre aprobación definitiva del Plan Parcial del SU-14 y otros extremos ".

    Y la misma valoración favorable merece la argumentación que la resolución judicial dictada en la instancia desarrolla a continuación, una vez establecido así su punto de partida.

    Llegados a este punto, sin embargo, solamente son susceptibles de alguna puntualización sendas consideraciones tangenciales formuladas en la sentencia, aunque ninguna de las dos -importa aclararlo ya de entrada- permite desvirtuar el sentido de las conclusiones alcanzadas. Por lo que hemos de insistir, conforme a lo adelantado, que no cabe acoger ninguno de los tres motivos fundamentadores del recurso.

    Hecha esta advertencia, y dando así por cerrada la cuestión sobre la improcedencia de acoger los motivos de casación invocados en el recurso, procede indicar:

  6. No se trata tanto de que, como afirma la sentencia impugnada, haya determinaciones que carecen de los elementos necesarios que permitan considerarlas como verdaderas normas o disposiciones administrativas "dentro" de los planes urbanísticos, como de que dichas determinaciones puedan efectivamente existir junto a los propios planes; al menos, en lo que concierne a supuestos como el sometido ahora a nuestra consideración.

  7. Por otro lado, habría resultado técnicamente más acorde con las previsiones establecidas por nuestro ordenamiento jurídico que la Sala de instancia se pronunciara también sobre el fondo del asunto, una vez despejado el óbice de admisibilidad en los términos que ya sabemos, antes que ordenar la retroacción de las actuaciones a la vía administrativa; pero lo cierto es que no lo hace y, desde luego, no forma parte de las pretensiones que la Corporación municipal recurrente ahora en casación intenta hacer valer en esta sede, así que tampoco podemos deducir de ellos las consecuencias que podrían haber resultado procedentes.

QUINTO

Desestimado en su integridad el recurso de casación por virtud de las razones expresadas en el fundamento precedente, procede asimismo acordar la imposición de la condena al pago de las costas procesales a la entidad recurrente, de conformidad a lo establecido por la Ley jurisdiccional (artículo 139 ). No obstante, atendiendo también a estas mismas previsiones legales, cabe igualmente moderar su cuantía, por lo que, de acuerdo con la índole del asunto y de la actividad desplegada por las partes, hemos de resolver que las costas no podrán exceder, por todos los conceptos, de la cantidad de 4.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación nº 1662/2012, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SANXENXO contra la Sentencia nº 104/2012 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en fecha 2 de febrero de 2012 , recaída en el recurso nº 4032/2010.

  2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Eduardo Calvo Rojas Jose Juan Suay Rincon Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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