STS, 17 de Octubre de 2014

Ponente:MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA
Número de Recurso:4230/2012
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución:17 de Octubre de 2014
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Octubre de dos mil catorce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 4230/2012 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Rosario Sánchez Rodríguez, en nombre y representación de Cofradía de Pescadores de Jávea, contra la Sentencia de 8 de octubre de 2012, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en recurso contencioso-administrativo nº 141/2011 , sobre caducidad de concesión administrativa.

Han sido parte recurrida la Administración General del Estado, en la representación que legalmente ostenta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la misma parte ahora recurrente, contra la Resolución de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, de fecha 15 de diciembre de 2010, que declaró la caducidad de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 18 de diciembre de 1941 al Pósito de Pescadores de Javea para ocupar una parcela en la playa de Pedregosa del término municipal de Javea (Alicante) destinada a la construcción de una edificación.

SEGUNDO

Tras la sustanciación del indicado recurso, se dicta sentencia que acuerda en el fallo lo siguiente:

«QUE PROCEDE DESESTIMAR el recurso interpuesto por la Cofradía de Pescadores de Javea, contra la resolución de 15 de diciembre de 2010 por la que la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, sin hacer expresa condena en costas»

TERCERO

Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, recurso de casación, en el que se solicita que se estimen los motivos de casación alegados, casando y anulando la sentencia dictada, se reconozca el derecho de la recurrente a ocupar la parcela en cuestión y la construcción destinada a Pósito de materiales.

CUARTO

Por su parte, la Administración recurrida solicita que se declare la inadmisión o, en su defecto, no haber al recurso de casación, confirmando la sentencia recurrida. También se solicita que se impongan las costas a la recurrente.

QUINTO

Mediante auto de la Sección Primera de esta Sala, de 24 de octubre de 2013 , se declaró la admisión del recurso de casación.

SEXTO

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 14 de octubre de 2014, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia que aquí se impugna desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la ahora también recurrente, Cofradía de Pescadores de Jávea, contra la Resolución de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, de fecha 15 de diciembre de 2010, que declaró la caducidad de la concesión otorgada por Orden Ministerial, de 18 de diciembre de 1941, al Pósito de Pescadores de Javea para ocupar una parcela en la playa de Pedregosa, en el término municipal de Javea (Alicante), destinada a la construcción de una edificación.

La desestimación del recurso contencioso administrativo se fundamenta, a tenor de lo expuesto en el fundamento quinto, en que «no puede aceptarse, como pretende la parte recurrente en su demanda, que dado que la Cofradía de Pescadores puede contar con las rentas y los frutos de su patrimonio para el cumplimiento de su (sic) fines, el título concesional es un derecho que se integra en el patrimonio de la institución para la atención de sus necesidades pudiendo disponer libremente del mismo para arrendarlo o darle cualquier uso que le reporte beneficios o ventajas económicas, cumpliendo así el fin que persigue beneficiar a los pescadores de dicha Cofradía. La obtención de una concesión sobre el dominio público no puede ser conceptuada como una situación de dominio pleno que permita disponer libremente de tales bienes ni modificar el uso para el que se concedió. En este caso ha quedado acreditado que la Orden Ministerial de 18 de diciembre de 1941 otorgó al Pósito de pescadores de Javea una concesión para la ocupación de una parcela de 23,5 metros de largo por 10,5 metros de ancho destinada a la construcción de una edificación dedicado a Pósito de Pescadores y tras diversas vicisitudes respecto de la ampliación de la terraza y obras de cerramiento, el uso sigue siendo la construcción de un edificio destinado a Pósito de Pescadores y para el disfrute de los mismos. Y cualquiera que sea la amplitud que se quiera dar a este uso, no puede quedar comprendido el uso consistente en destinar dicha edificación a oficina de turismo y reten de la policía local del Ayuntamiento de Javea, con independencia que dicha explotación le pueda reportar beneficios económicos, pues es una actividad completamente ajena y desvinculada del uso y finalidad para el que se otorgó la concesión constituyendo un cambio de uso no autorizado» .

SEGUNDO

El recurso de casación se construye sobre cuarto motivos. En el primero, por el cauce del artículo 88.1.c) de la LJCA , se denuncia la incongruencia de la sentencia. En el segundo, también al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA , se denuncia la lesión del " artículo 69 de la Ley 30/1992, en relación con el 161.1.a) del RD 1471/1989 ". En el tercero, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , la infracción de los artículos 84 y 135 de la Ley 30/1992 , y 16.3 del RD 1398/1993 , en relación con los artículos 159 a 161 del RD 1471/1989 . Y en el cuarto, por el mismo cauce procesal, la vulneración de los artículos 2.b ), 31 y 64 de la Ley de Costas en relación con el " artículo 5.2 del Real Decreto 670/1978 ".

La Administración recurrida, por su parte, considera que el recurso es inadmisible porque reproduce el debate suscitado en la instancia, convirtiendo a la casación en una segunda instancia. Además, se señala que la sentencia no ha incurrido en los quebrantamientos de forma que se aducen en los motivos primero y segundo del escrito de interposición, ni tampoco en las infracciones del ordenamiento jurídico que se denuncian en los demás, pues no se ha vulnerado ni la Ley de Costas ni los reales decretos invocados.

TERCERO

Nos corresponde analizar con carácter preferente la causa de inadmisión que alega el Abogado del Estado, pues la estimación de la misma nos relevaría de un examen de los motivos de casación invocados.

Pues bien, la inadmisión que se aduce no puede ser esgrimida, pues la lectura del escrito de interposición pone de manifiesto que no se trata de una mera reproducción de lo alegado en el recurso contencioso administrativo ni puede considerarse, por tanto, un escrito propio de una segunda instancia.

En efecto, el escrito de interposición, tanto en los motivos alegados al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA , como en los invocados por el cauce del artículo 88.1.d) de la misma Ley , la crítica se centra en el contenido de la sentencia, y los reproches no se hacen directamente al acto administrativo impugnado en la instancia --la caducidad de la concesión--, sino a los razonamientos que se esgrimen en la sentencia para fundamentar la desestimación del recurso.

Son ejemplo de cuanto decimos no solo los quebrantamientos de forma alegados, ya sea porque la sentencia no cita adecuadamente las diferentes causas de caducidad de concesiones administrativas que prevé el artículo 79 (letras d/,l/ e i/) de la Ley de Costas (motivo primero), ya sea porque la sentencia no aborda la cuestión relativa al órgano competente con la sistemática que pretende la recurrente (motivo segundo). Del mismo modo que discute la naturaleza jurídica de la caducidad de la concesión (motivo tercero) y cuestiona, en fin, la cita del precedente (sentencia de esta Sala Tercera) que trascribe en parte la sentencia recurrida (motivo cuarto). Como se aprecia, los reproches tienen su epicentro, a tenor del escrito de interposición, en la sentencia recurrida.

CUARTO

Los quebrantamientos de forma por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, que se alegan en los motivos primero y segundo, no pueden prosperar, pues la sentencia no resulta incongruente ni respecto de la cuestión esgrimida en la instancia sobre las causas de caducidad previstas en el artículo 79 de la Ley de Costas , en concreto las letras d/,l/ e i/), ni cuando examina los reproches que se formulan a la competencia administrativa para el inicio del expediente de caducidad, concretamente que se realizara por el servicio periférico de Costas.

Es cierto que la sentencia aborda las cuestiones relativas a las diferentes causas de caducidad del artículo 79 de la Ley de Costas , bajo el rótulo de "irregularidades de procedimiento" (fundamento de derecho cuarto) para concluir que el cambio de causa no ha ocasionado indefensión a la recurrente. Pero no puede desconocerse que la sentencia también aborda, en el fundamento de derecho quinto, la cuestión sustantiva sobre la causa de caducidad aplicada por la resolución impugnada. Del mismo modo que se examina, en el fundamento de derecho tercero, el alegato sobre la incompetencia del órgano administrativo que inicia el procedimiento que culmina en la declaración de caducidad.

Cuestión distinta es el disentimiento que expresa la recurrente sobre el contenido de lo razonado por la sentencia respecto de los dos puntos señalados. Esta discrepancia resulta en todo caso ajena al quebrantamiento de forma denunciado, pues la sentencia no ha obviado el examen de ninguna pretensión ni cuestión esgrimida en el recurso contencioso administrativo.

QUINTO

El motivo tercero denuncia diversas infracciones del ordenamiento jurídico. En concreto, de los artículos 84 y 135 de la Ley 30/1992 , y 16.3 del RD 1398/1993 , en relación con los artículos 159 a 161 del RD 1471/1989 . Vulneraciones que no pueden prosperar, por las razones que seguidamente expresamos.

En primer lugar porque la declaración de caducidad de la concesión no es un acto administrativo sancionador. Es, efectivamente, un acto desfavorable o de gravamen. Recordemos que los actos de gravamen o limitativos previstos en el artículo 54.1.a) de la Ley 30/1992 como " actos que limiten derechos subjetivos ", constituyen el género en el que se incluyen las diferentes especies como es el caso de los actos revocatorios, sancionadores o expropiatorios, entre otros. Ahora bien, por lo que hace al caso, que el acto administrativo de declaración de caducidad de la concesión, por incumplimiento de las condiciones o alteración de la finalidad, sea un acto desfavorable no significa que su naturaleza sea sancionadora, por lo que no resultan de aplicación las normas que regulan este tipo de actos administrativos.

Y, en segundo lugar, no puede desconocerse que la recurrente tuvo la correspondiente intervención en el procedimiento administrativo, como reitera la sentencia recurrida. De modo que cuando se invoca en bloque, en el rótulo del motivo, sin cita posterior en su desarrollo, la lesión de los artículos 159 a 161 Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, conviene tener en cuenta que efectivamente el artículo 159.1 faculta a la Administración a declarar la caducidad " previa audiencia del titular ", lo que se ha observado en el caso examinado.

SEXTO

La vulneración de los artículos 2.b ), 31 y 64 de la Ley de Costas en relación con el " artículo 5.2 del Real Decreto 670/1978 " , que se esgrime en el motivo cuarto, tampoco puede tener favorable acogida.

Así es, esta Sala no puede compartir el alegato esgrimido en este motivo cuando se indica que " la edificación erigida sobre la parcela fue costeada íntegramente por el Pósito, patrimonializando para sí ésta ". Sin tener en cuenta que dicha parcela es dominio público y que el uso que se hace de la misma, mediante la construcción, lo es en virtud de una concesión administrativa.

Viene al caso recordar que la concesión es el título, ex artículos 31.2 y 64 de la Ley de Costas , que habilita para la ocupación de los bienes de dominio público marítimo terrestre mediante obras o instalaciones no desmontables. La concesión confiere, por tanto, el derecho de uso del dominio público en los términos previstos en el título concesional y siempre con sujeción a plazo.

En los contornos de la concesión no tiene cabida, por tanto, la patrimonialización de lo construido, a que alude la recurrente, con abstracción de lugar, el domino público, donde se encuentra dicha construcción, es decir, con olvido del origen de la obra, la finalidad y las previsiones contenidas en el título de otorgamiento de la concesión administrativa. No resultado relevante a estos efectos la naturaleza de la concesionaria, que hace invocación del Real Decreto 670/1978, de 12 de abril, que configuró a estas Cofradías como Corporaciones de derecho público que actúan como órganos de consulta y colaboración con la Administración sobre temas de interés general y referentes a la actividad extractiva pesquera y su comercialización.

Por lo demás, esta Sala tampoco puede compartir la diferencia que se alega en casación respecto del caso que resuelve la sentencia recurrida y el precedente que recoge la misma, pues no resulta relevante, a los efectos del uso del dominio público, que el objeto de la concesión administrativa fuera de una parcela o de una parcela con una construcción.

SÉPTIMO

De conformidad con el artículo 139.2 de la LRJCA se imponen las costas a la recurrente, cuya cuantía que limitamos al amparo del artículo 139.3 no podrá exceder de la cifra máxima, por todos los conceptos, de 4.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Cofradía de Pescadores de Jávea, contra la Sentencia de 8 de octubre de 2012, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en recurso contencioso-administrativo nº 141/2011 . Con imposición de costas en los términos previsto en el fundamento último.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Segundo Menendez Perez Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Maria del Pilar Teso Gamella Jose Luis Requero Ibañez Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.