STS, 15 de Octubre de 2014

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Primera) dictó Sentencia de fecha 26 de junio de 2012 , que estimó el recurso interpuesto por don Juan Ramón contra la Resolución de la Secretaría Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, de 16 de octubre del 2009, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por aquél contra la Resolución de la indicada Secretaría Autonómica de 22 de diciembre de 2008, por la que, entre otros particulares, se dispuso imponer al recurrente la obligación de reparación del daño causado y reposición de las cosas a su estado original, mediante la presentación de un proyecto técnico de restauración que respetase la flora y la fauna existente, que habría de ser aprobado, y su ejecución supervisada, por técnicos de la Consellería de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda. Sin costas.

Notificada esta sentencia a las partes, por la Administración recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 28 de septiembre de 2012, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (GENERALIDAD VALENCIANA) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 3 de enero de 2013 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró procedentes, terminaba solicitando que se dictara sentencia por la que, con estimación de los motivos invocados, se casara y anulara la sentencia dictada en la instancia, y se dictara otra en su lugar desestimatoria en su integridad del recurso contencioso-administrativo, y que, en consecuencia, declarara asimismo la conformidad a derecho de las resoluciones recurridas.

Por Providencia de la Sala, de fecha 7 de febrero de 2013, se acordó admitir a trámite el presente recurso de casación; y por Diligencia de fecha 6 de marzo de 2013 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (don Juan Ramón ), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante escrito de fecha 24 de abril de 2013, en el que solicitó a la Sala el dictado de una sentencia desestimatoria del recurso, que confirmara íntegramente la sentencia de instancia, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 8 de octubre de 2014, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación lo dirige la representación jurídica de la Generalitat contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Primera), con fecha 26 de junio de 2012 , por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Juan Ramón contra la Resolución de la Secretaría Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda, de 16 de octubre del 2009, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por aquél contra la Resolución de la indicada Secretaría Autonómica de 22 de diciembre de 2008, por la que se dispuso imponer al recurrente la obligación de reparación del daño causado y reposición de las cosas a su estado original, mediante la presentación de un proyecto técnico de restauración que respetase la flora y la fauna existente, que habría de ser aprobado, y su ejecución supervisada, por técnicos de la Consellería de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda.

La sentencia impugnada concreta en su FD 2º las actuaciones impugnadas; y en cuanto a la Resolución de 22 de diciembre de 2008 identifica su contenido en los términos siguientes:

"En la aludida resolución de 22 de diciembre de 2008 se declaraba lo siguiente:

-D. Juan Ramón había construido un campo de golf en la FINCA000 , en la parcela NUM000 del polígono NUM001 de término municipal de San Miguel de Salinas, localizada en el ámbito del LIC "Sierra Escalona y Dehesa de Campoamor", sin contar con el preceptivo instrumento de evaluación ambiental, necesario de conformidad con lo dispuesto en el Anexo I, apartado 1.k del Decreto 162/1990, de 15 de octubre, del Consell de la Generalitat Valenciana.

-los hechos imputados al Sr. Juan Ramón , consistentes en la construcción de un campo de golf en terreno seminatural sin contar con la preceptiva declaración de impacto ambiental, se encontraban tipificados como infracción muy grave en el art. 20.2.b) del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , de aprobación del Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, en relación con la Disposición Final Primera de la Ley 2/1989, de 3 de marzo, de la Generalitat Valenciana , de Impacto Ambiental, y con el referido punto 1.k del Anexo I del Decreto 162/1990, de 15 de octubre.

-tales hechos resultaban probados, en virtud del art. 137 de la Ley 30/1992 , mediante el informe del agente medioambiental y el resto de los informes que constaban en el expediente.

-se añadía, por último, que la mencionada infracción se encontraba prescrita, de acuerdo con lo regulado en el art. 132 de la citada Ley 30/1992 , no obstante lo cual procedía la obligación del infractor de reponer las cosas a su primitivo estado, a tenor de lo establecido en el art. 10 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental , y en el art. 23 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , de aprobación del Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental".

La posición argumental del demandante (basada sustancialmente en que los terrenos trasformados no eran seminaturales sino de cultivo) se resume en el siguiente FD 2º:

"Alega el actor en su demanda que, contrariamente a lo que se señala en la precitada resolución de la Secretaria Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 22 de diciembre de 2008, no transformó a campo de golf terrenos seminaturales, sino que se trataba de terrenos de cultivo, tal como así consta acreditado en el expediente mediante: 1.- el acta levantada por el agente medioambiental; 2.- el informe del Ayuntamiento de San Miguel de Salinas obrante a los folios 10 y siguientes de dicho expediente; 3.- el plano nº 2 del Estudio de Impacto Ambiental del P.G.O.U. de ese municipio, elaborado en julio de 2002, con anterioridad a los hechos objeto del expediente; 4.- las fotografías y ortofotos incorporadas al referido expediente; y 5.- el plano del Plan de Ordenación Forestal de la Comunidad Valenciana que figura a los folios 259 y siguientes asimismo del expediente administrativo".

En el siguiente FD 3º sitúa la Sala la normativa aplicable, a los efectos de la sustanciación del litigio, en el ámbito autonómico (concretamente, anexo I, apartado 1.k del Decreto 162/1990, de 15 de octubre, por el que se aprueba el reglamento dictado en desarrollo de la Ley territorial 2/1989, de 3 de marzo, de Impacto Ambiental):

"Para el esclarecimiento de las cuestiones suscitadas ha de partirse de lo dispuesto en el Anexo I, apartado 1.k del Decreto 162/1990, de 15 de octubre, del Consell de la Generalitat Valenciana, de aprobación del Reglamento para la ejecución de la Ley 2/1989, de 3 de marzo, de Impacto Ambiental, apartado en el que se fundan las resoluciones administrativas impugnadas en esta litis para sostener que la construcción por D. Juan Ramón de un campo de golf en la FINCA000 , en la parcela NUM000 del polígono NUM001 de término municipal de San Miguel de Salinas, necesitaba contar con el previo y preceptivo instrumento de evaluación ambiental.

El indicado Anexo I contiene especificaciones relativas a las obras, instalaciones o actividades comprendidas en el Anexo de la Ley de la Generalitat Valenciana 2/1989, de 3 de marzo, de Impacto Ambiental, en el cual se enumeran los proyectos sujetos a evaluación de impacto ambiental.

Resulta conveniente acudir, para comprender adecuadamente el alcance del referido Anexo I de la Ley de la Generalitat Valenciana 2/1989, al Preámbulo de esta ley, que recuerda que el Estatuto de Autonomía reconoce a la Generalitat Valenciana competencia para acometer el desarrollo legislativo, en el marco de las competencias básicas fijadas por el Estado, en materia de protección del medio ambiente, así como para establecer normas adicionales de protección, lo que permite en el ámbito de la Comunidad Valenciana aprobar una Ley que respetando la legislación estatal responda a las peculiares características de nuestro entorno. Seguidamente continúa razonando dicho Preámbulo que, de conformidad con lo anterior, se estima conveniente confeccionar un anexo en el que, partiendo de las pautas marcadas por la legislación estatal, se introduzca la necesidad de aplicar el Estudio del Impacto Ambiental a una serie de proyectos que no estando recogidos en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, son sin embargo posibles en el ámbito de la Comunidad.

En consonancia con lo anterior, el art. 1.2 de esa Ley 2/1989 dispone que "La presente Ley se aplicará a los Proyectos Públicos o privados consistentes en la realización de obras, instalaciones, o cualesquiera otras actividades enumeradas en el Anexo, que se pretendan llevar a cabo en el ámbito de la Comunidad Valenciana".

Entre los proyectos sujetos a evaluación de impacto ambiental, el mencionado apartado 1.k del Decreto 162/1990 contempla "los proyectos de transformaciones a campos de golf de terrenos seminaturales, naturales o incultos"".

Ya en el FD 4º se refiere la Sala a los informes en que se apoyan las resoluciones administrativas objeto de controversia en la litis:

"En el caso enjuiciado la resolución de la Secretaria Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 22 de diciembre de 2008 manifiesta, tal como ha sido ya expuesto en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, que la construcción de un campo de golf por D. Juan Ramón en la FINCA000 , sita en la parcela NUM000 del polígono NUM001 de término municipal de San Miguel de Salinas, estaba sujeta a evaluación de impacto ambiental, conforme al precitado apartado 1.k del Decreto 162/1990, por haberse llevado a cabo dicha construcción "en terreno seminatural", según así había quedado acreditado mediante el informe del agente medioambiental y el resto de los informes que constaban en el expediente.

El informe del agente medioambiental a que alude esa resolución es de fecha 7 de octubre de 2005, posteriormente ratificado por su autor en fecha 20 de febrero de 2006, y en el mismo se indica, en lo que ahora interesa, que "El terreno era agrícola, como se puede apreciar en la ortofoto, ...".

Los restantes informes a los que se refiere dicha de 22 de diciembre de 2008 son, de un lado, el informe de la Técnico de Espacios Naturales Protegidos de 17 de noviembre de 2005, y de otro, el informe del Área de Planificación y Ordenación del Territorio de 10 de febrero de 2006.

El precitado informe de 17 de noviembre de 2005, emitido a la vista de la documentación del expediente, afirma que en este caso "se trata de terrenos agrícolas abandonados en proceso de matorralización que han perdido su condición de suelo agrícola y que por consiguiente se entiende que cabe su consideración como terrenos seminaturales y, por tanto, la aplicación del reglamento autonómico de la Ley de Impacto Ambiental".

Por su parte, el informe de 23 de marzo de 2006, tras señalar que la FINCA000 se encuentra en el ámbito del LIC "Sierra Escalona y Dehesa de Campoamor", especifica que dicho informe se refiere, exclusivamente, a la posible afección de la actuación a espacios de la Comunidad Valenciana propuestos para formar parte de la Red Natura 2000 como Lugares de Interés Comunitario (LICs) incluidos en la lista aprobada por Acuerdo del Gobierno Valenciano de 10 de julio de 2001 en virtud de la Directiva 92/43/CEE. Seguidamente describe la flora y fauna de la Sierra Escalona y acaba concluyendo que de acuerdo con lo establecido en el art. 6 de la mencionada Directiva, la transformación del carácter agroforestal de la indicada finca pone en peligro la conservación de los recursos naturales, las especies protegidas y sus habitats".

La valoración que a la Sala le merecen estos informes, así como las demás pruebas, es objeto de atención y desarrollo en el siguiente FD 5º, en el que la sentencia viene a sostener que, lejos de lo pretendido por la Administración, el primero de los informes en que supuestamente ésta se apoya se situaría por el contrario en línea con la posición del recurrente:

"El actor, por el contrario, sostiene que el terreno sobre el que construyó el campo de golf era agrícola. Esto es, en efecto, lo que se desprende del tenor literal de los informes del agente medioambiental actuante, emitidos por el mismo tras la visita in situ del terreno, afirmación que su autor corrobora mediante las ortofotos que acompaña a tales informes. Y no cabe olvidar que la propia resolución de la Secretaria Autonómica de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda de 22 de diciembre de 2008 razona que los hechos que se imputan a D. Juan Ramón resultan probados de conformidad con lo dispuesto en el art. 137 de la Ley 30/1992 , es decir, que se trata de "hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes". Precisamente la presunción de veracidad que se recoge en ese precepto legal se refiere sólo a los hechos comprobados directamente por el funcionario, quedando fuera de su alcance las calificaciones jurídicas, los juicios de valor o las simples opiniones que los inspectores consignen en las actas y diligencias ( STS 3ª, Sección 3ª, de 11 de mayo de 2012 -recurso número 6204/2010 -, entre otras)".

El carácter agrícola de los terrenos, sobre el que se sustenta el informe, fue además directamente constatado por su autor, a diferencia de lo sucedido con el otro informe sobre el que se apoya la Administración:

"La situación agrícola de los terrenos es, por consiguiente, un hecho que fue directamente comprobado por el agente medioambiental, mientras que, por el contrario, la Técnico de Espacios Naturales Protegidos de la Conselleria de Medio Ambiente emitió su informe de 17 de noviembre de 2005 -en el que señala que dichos terrenos son "terrenos agrícolas abandonados en proceso de matorralización que han perdido su condición de suelo agrícola"- sin examinar el lugar y únicamente a la vista de la documentación del expediente, a lo que cabe añadir que aquélla tampoco explica en qué datos se funda para aseverar que los indicados terrenos, que al igual que el agente medioambiental también califica expresamente como agrícolas, se encuentran abandonados y en proceso de matorralización".

Por virtud de todo lo cual, la Sala sentenciadora otorga mayor prevalencia al primero de los informes a que nos venimos refiriendo:

"Por lo expuesto, ha de otorgarse mayor valor probatorio, en el particular concernido, a los hechos reseñados en su informe por el agente medioambiental actuante, habida cuenta, además, que los mismos no quedan desvirtuados tampoco por el contenido del informe del Área de Planificación y Ordenación del Territorio de la mencionada Conselleria de 10 de febrero de 2006, pues en el presente caso, según así se desprende sin ningún género de duda de las diversas resoluciones dictadas en el expediente administrativo, no se trata de determinar si la actuación controvertida introduce una transformación del terreno contraria a las disposiciones de protección de la 92/43/CEE, sino de dilucidar si esa transformación puede o no entenderse comprendida entre los proyectos previstos en el apartado 1.k del Decreto 162/1990 -"los proyectos de transformaciones a campos de golf de terrenos seminaturales, naturales o incultos"-".

Consideración que, además, la Sala viene a reforzar con base en otra de las pruebas documentales que constan en las actuaciones:

"Por añadidura, esa condición agrícola de los terrenos constatada por el agente medioambiental concuerda con lo que se señala al respecto en el informe de 7 de noviembre de 2005 del Ayuntamiento de San Miguel de Salinas remitido por éste a la Generalitat -folios 316 y siguientes del expediente administrativo-, que refiere que la zona se encontraba con anterioridad a la actuación cultiva con cereal, si bien no de forma habitual, con fines cinegéticos".

Se concluye así que:

"A resultas de todo lo fundamentado cabe concluir que el terreno sobre el que el recurrente construyó el campo de golf no era, contrariamente a lo que manifiestan las resoluciones impugnadas, terreno seminatural, sino que se trataba de terreno agrícola, por lo cual la transformación de dicho terreno a campo de golf no venía sujeta a evaluación de impacto ambiental, al no estar comprendida en el apartado 1.k del Decreto 162/1990, de 15 de octubre, del Consell de la Generalitat Valenciana".

Sin que tampoco sirva a los efectos de enervar la conclusión precedente que la actuación viniera a desarrollarse en el ámbito de un LIC, porque a la sazón la normativa vigente no contemplaba como infracción la falta de evaluación de impacto en tales ámbitos, siendo solamente de aplicación en su caso la normativa autonómica antes mencionada (anexo I, apartado 1.k del Decreto 162/1990, de 15 de octubre, por el que se aprueba el reglamento dictado en desarrollo de la Ley territorial 2/1989, de 3 de marzo, de Impacto Ambiental):

"La conclusión anterior no queda enervada por el hecho de que los terrenos del actor se encontraran localizados en el ámbito del LIC "Sierra Escalona y Dehesa de Campoamor", pues tal como ha sido ya dicho en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia en relación con el alcance del Anexo I de la Ley de la Generalitat Valenciana 2/1989 y del Anexo I, apartado 1.k del Decreto 162/1990, de 15 de octubre, la confección de tales anexos por la Generalitat responde a la finalidad de establecer por ésta normas adicionales de protección en materia de medio ambiente en el marco de las competencias básicas fijadas por el Estado, introduciendo la necesidad de aplicar el estudio del impacto ambiental a proyectos no recogidos en la legislación estatal, en concreto en el entonces vigente Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, que contemplaba la necesidad de evaluación de impacto ambiental para determinados proyectos que se desarrollaran en zonas designadas en la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, o que pudieran afectar directa o indirectamente a los espacios de la Red Ecológica Europea Natura 2000, sin que entre ellos se recogieran los proyectos de transformaciones a campos de golf de terrenos seminaturales, naturales o incultos que sí se contemplan en el mencionado apartado 1.k del Decreto valenciano 162/1990".

En fin, tampoco cabe legitimar la reposición pretendida, sobre la base de la calificación asignada a los terrenos controvertidos por el nuevo planeamiento general municipal:

"Por consiguiente, y con independencia de que, según se indica en el documento obrante al folio 80 del expediente administrativo, en el nuevo P.G.O.U. de San Miguel de Salinas promovido por el Ayuntamiento de ese municipio el suelo afectado por la actuación controvertida en esta litis se califique como suelo no urbanizable de protección forestal y natural (SNU1) en el que no se encuentre permitido el uso de campo de golf, lo cierto es que la obligación de reponer el terreno al estado seminatural impuesta al actor por las resoluciones recurridas es contraria a Derecho. En consecuencia, estimando el recurso contencioso-administrativo, procede en este punto anular tales resoluciones".

Como consecuencia de todo lo expuesto, el recurso contencioso-administrativo es estimado; sin imposición de costas (FD 6º).

- De contrario parecer es, sin embargo, el voto particular que acompaña al texto de la resolución aprobada por la mayoría de los miembros de la Sala, que hace descansar su discrepancia del criterio mayoritario sobre la base de un doble orden de consideraciones:

"1º.-La construcción del campo de golf por D. Juan Ramón , en la FINCA000 , estaba sujeta a evaluación de impacto ambiental por haberse llevado acabo en terreno seminatural conforme dispone el articulo 1.k del Decreto 162/1990 .

2. - Además la finca se encuentra en el ámbito LIC Sierra Escalona y Dehesa de Campoamor por Acuerdo del Gobierno Valenciano de 10 de julio del 2001 y de acuerdo con el art. 6 de la Directiva 92/43 /CEE , la transformación del carácter agroforestal de la finca, pone en peligro la conservación de los recurso naturales, como se desprende de los Informes del Área de Planificación y ordenación del territorio de 10.2.2006, de la técnico de espacios naturales de 17.11.2005 y del Informe de 23.3.2006 del Área de Evaluación Medio Ambiental".

   En cuanto a la primera afirmación que sustenta el voto, esto es, que la actuación controvertida se ha realizado en terreno seminatural, se rechaza el carácter agrícola de los terrenos, en el sentido propio de esta expresión:

   "No se desprende del expediente que el terreno en el que se construyó el campo de golf fuera agrícola en el sentido real del término, es decir fuera una explotación agrícola, sin que conste ninguna prueba fehaciente de esta circunstancia".

   Y se discrepa de la prueba practicada, en cuanto a los informes suscritos por el agente medioamiental de 7 de octubre de 2005 y de 20 de febrero de 2006 (junto al primero de ellos ya mencionado, en efecto, hay otro segundo de esta última fecha), porque los terrenos ya habían sido transformados cuando se realizó la visita a partir de la que los indicados informes se llevaron a efecto, con base además en unas ortofotos asimismo de fecha posterior a la trasformación de los terrenos:

   "Los informes del Agente medio ambiental de fechas 7 de octubre del 2005 y 20 de febrero del 2006 expresan que la parcela es agrícola, como se puede apreciar en la ortofoto, sin referencia alguna a un conocimiento directo del terreno, sino a las ortofotos fechadas el 7.10.05 y el 14.2.2006.

   No consta en el primer Informe que el Agente medio ambiental visitara el terreno, por otra parte ya transformado en un campo de golf, ni que lo conociera en su estado anterior y por tanto no hay ningún hecho constatado por funcionario al que se reconoce condición de autoridad, ni presunción de veracidad de los hechos comprobados directamente por el citado funcionario.

   Por el contrario en sus breves informes, efectuados con posterioridad a la transformación del terreno, constata que se ha hecho un campo de golf y que de acuerdo con las ortofotos que acompaña el terreno era agrícola.

   En consecuencia, no puede otorgarse mayor valor probatorio a los Informes del Agente medio ambiental porque la afirmación de que los terrenos eran agrícolas no resultan de su directo conocimiento y / o observación del terreno, sino que resultan una conclusión derivada de las ortofotos que acompaña, ambas posteriores al Acta de infracción Urbanística de 1.2.2004 de la Policía Local con fotografías en las que se visualiza el campo de golf y a las denuncias de fecha 25.8.2005 y sucesivas del mismo año de la Asociación de Vecinos San Miguel Arcángel con las que se inicia el expediente, en la que se constata que el campo de golf ya estaba construido.

   Y solo cabe concluir que las ortofotos de octubre del 2005 y de febrero del 2006, no son ninguna prueba de que los terrenos fueran agrícolas puesto que en esas fechas los terrenos ya habían sido transformados y eran un campo de golf, sin que este hecho se apreciara en las citadas ortofotos".

   El alcance de la discrepancia expresada por el voto se manifiesta también con ocasión de la valoración de las pruebas restantes:

   "El Informe de del Alcalde en funciones de San Miguel de las Salinas de 7 de noviembre del 2005 - que niega la existencia del campo de golf- afirma que la zona se encontraba anteriormente y no de forma habitual cultivada con cereal, todo ello con fines cinegéticos, luego tampoco puede concluirse de esta afirmaciones el carácter agrícola de los terrenos.

3. - El Plano nº 2 del estudio de Impacto Ambiental del PGOU elaborado en el año 2002 lo clasifica como unidad de Paisaje vegetal Campos de cultivo.

4. - En el Plano del Plan de Ordenación Forestal de la Comunidad Valenciana los terrenos aparecen en color claro, pudiéndose ser cualquier de las clasificaciones que se representan así (forestal arbolado de plantación forestal temporalmente desarbolado, No forestal o Forestal) sin que este Mapa recoja terrenos agrícolas de ningún índole.

5. - En el Informe de situación administrativa en materia de medio ambiente de 20 de noviembre del 2008, aportado por el interesado en el expediente (folio 364), el autor del informe afirma que la parcela se dedicaba al cultivo de diversas variedades como sandia. En escrito de alegaciones de la parte de fecha 16.6.2006 se afirma, que el terreno era agrícola de regadío.

6. - De acuerdo con la declaración de impacto ambiental de fecha 18.4.2006, relativa al nuevo PGOU promovido por el Ayuntamiento de Salinas el suelo afectado es no urbanizable de protección forestal y natural SNU1 (Informe del Jefe del área de evaluación ambiental de la Dirección General de Gestión del medio Ambiente) (Folio 80)".

   Por lo que se concluye así en línea con lo adelantado que, correspondiendo al recurrente la carga de acreditar que sus terrenos eran objeto de una verdadera y real explotación agrícola y no unos terrenos semiforestales y/o seminaturales, no consta prueba fehaciente de tales extremos:

   "Y concluimos que no ha quedado acreditada la consideración del terreno como agrícola de producción de cultivos de hortalizas, sandias o cereales o cualquier otro cultivo, de regadío o de secano, en fecha anterior a su transformación en campo de golf con césped y plantas ornamentales y que los terrenos, tal y como considera la administración autonómica eran terrenos seminaturales, es decir terrenos agrícolas abandonados en proceso de matorralizacíon, que perdieron su condición de uso agrícola por el transcurso del tiempo, correspondiendo al recurrente, la desvirtuación de esta consideración, mediante la aportación de cualquier medio de prueba admitido en derecho que justificara debidamente que los terrenos que fueron transformados en campo de golf, constituían una real y verdadera explotación agrícola, no se podían considerar terrenos semiforestales y /o seminaturales por no haber sido abandona la actividad por un plazo superior a diez años ( articulo 2º c) y 1 c) de la Ley Forestal y Reglamento de la Comunidad Valenciana ni tampoco eran terrenos incultos. No consta en los autos prueba fehaciente de estos extremos".

   El voto particular resalta igualmente la relevancia de la ubicación de los terrenos en el ámbito de un LIC; y el peligro consiguiente para la conservación de dicho espacio que ello representa, con incumplimiento de las obligaciones comunitarias:

   "En relación al hecho de que los terrenos transformados en golf están incluidos en el LIC Sierra Escalona y Dehesa de Campoamor desde el Acuerdo Gobierno Valenciano de 10 de julio del 2001, es decir en fecha anterior a la transformación del terreno en campo de golf, de acuerdo con el articulo 6 de la Directiva 92/43 /CEE , la transformación del territorio pone en peligro la conservación de los recursos naturales, especies protegidas y habitats lo que supone un incumplimiento de las obligaciones de conservación impuesta por la Directiva comunitaria, siendo obvio que el mantenimiento de un campo de golf requiere empleo de recursos y productos, no deseables en un medio natural, como ponen de relieve los informes obrantes en el expediente".

   Por lo que considera de aplicación la normativa estatal:

   "A este espacio protegido le es aplicable el articulo 1.2 de la Ley 6/2001 de Evaluación de Impacto Ambiental vigente en la fecha de transformación de los terrenos en campo de golf por ser una obra e instalación comprendida en el Anexo II grupo k 5) que se refiere a la afección de las áreas de especial protección en aplicación de la Directiva 92/43 /CEE como es el caso.

   La sentencia obvia esta circunstancia que supone tal y como exponen reiterados Informes técnicos que obran en el expediente, no desvirtuados por el recurrente, que la actuación introduce una transformación del territorio apreciable y por tanto contraria a las disposiciones de protección de la Directiva 92/43 /CEE de habitats de interés comunitario".

   Con base en esta argumentación, alcanza la misma conclusión que ya conocemos, a partir del desarrollo de la primera línea argumental antes expuesta sobre la que también descansa el voto particular:

   "Así las cosas, consideramos que la resolución dictada en fecha 16 de octubre del 2009 de la Secretaria Autonómica de Medio Ambiente Agua Urbanismo y Vivienda que confirmó la Resolución de la indicada Secretaria de 22.12.2008, por la que con la consideración de que la Infracción estaba prescrita, en el expediente NUM002 -y después de dictar sucesivos Resoluciones de caducidad de expediente sancionador (536/2006, 585/2006) en sucesivas fechas 7.12.06 y 3.4.08- en aplicación del articulo 23 del RD 1/2008 , dispuso que el recurrente como responsable de la alteración de la realidad física, debía proceder a la reparación de la misma reparando el daño causado y reponiendo las cosas a su estado original, aportando un proyecto técnico de restauración que respete al flora y fauna existente, es conforme a derecho y por ello el recurso debió de ser desestimado".

Se fundamenta el recurso de casación interpuesto por la Generalitat valenciana sobre la base de los siguientes motivos:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, en concreto, por infracción de las reglas de la sana crítica, al haberse apreciado la prueba practicada de modo irrazonable; lo que constituye una vulneración de la tutela judicial efectiva, así como de los derechos e intereses legítimos que consagra el artículo 24 CE . Infracción de la jurisprudencia que se cita.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba contenidas en el artículo 217 LEC .

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 1.2 de la Ley 6/2001, de 8 de mayo , de modificación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental y en relación con el mismo, del artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE .

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción del artículo 23.1 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental.

Los cuatro motivos sobre los que descansa la fundamentación jurídica del presente recurso son susceptibles de agruparse, de tal manera que cabe el análisis conjunto de los dos primeros, por una parte; y, por la otra, también el de los dos últimos. De acuerdo con lo expuesto, procedemos ahora, en consecuencia, al enjuiciamiento de los dos primeros motivos de casación invocados en el recurso.

1. Como primer motivo de casación , la Generalitat alega, con base en el artículo 88.1 d) de la Ley jurisdiccional , la infracción de las reglas de la sana crítica en la valoración de la prueba practicada en la instancia. No se le escapa al recurso la excepcionalidad de los supuestos en que procede revisar dicha valoración; pero, aun así, considera procedente atender en este caso al motivo alegado, porque justamente la valoración de la prueba ha desembocado en un resultado irracional o que, si se prefiere, sólo puede calificarse de irrazonable, por emplear las propias palabras del recurso. Más concretamente, y en esta misma línea de razonamiento, se considera que, en la valoración del informe emitido por el agente medioambiental actuante (de 7 de octubre de 2005), y alzaprimar su valor sobre el suscrito por el técnico de espacios naturales (17 de noviembre de 2005), la sentencia ha incurrido en un manifiesto error de apreciación, por cuanto que la visita "in situ" practicada con motivo del informe aludido en primer término no puede tener el alcance que se le concede y no pudo permitir apreciar la trasformación del terreno, porque ésta ya se había llevado a efecto: de ahí que no resultara pertinente hacer prevalecer el contenido del informe suscrito por dicho agente, sobre cuya base la Sala concluye que los terrenos transformados tenían carácter agrícola ya con anterioridad; y de ahí también que, en definitiva, la valoración de la prueba practicada resultara arbitraria.

   En sintonía con lo expuesto, el recurso refuerza el sentido de su crítica a la sentencia impugnada, aduciendo la concurrencia de un segundo motivo de casación , pues estima igualmente vulneradas las reglas distribuidoras de la carga de la prueba ( artículo 217 LEC ), en la medida en que la resolución adoptada por la Administración y controvertida en la instancia, la reposición de los terrenos a su estado anterior, no era una sanción administrativa, sino una obligación de carácter civil encaminada a la reparación del daño causado al medio ambiente, por lo que correspondería al particular concernido, siempre a juicio del recurso, justificar que sus terrenos estaban destinados a una real y efectiva explotación agrícola.

   En respaldo a las consideraciones precedentes efectuadas al socaire del desarrollo de estos dos primeros motivos de casación, el recurso apela al contenido del voto particular suscrito frente a la sentencia acordada por la mayoría de la Sala de instancia, del que trascribe alguno de sus párrafos más señalados, que antes dejamos consignados (FD 2º).

   Es técnicamente correcto el planteamiento efectuado por el recurso de ambos motivos, y también el cauce escogido para hacerlos valer en casación (al amparo del artículo 881 d) de la Ley jurisdiccional ); si bien ninguno de ambos merece ahora ser acogido. Pero, para alcanzar esta conclusión, se hace preciso centrar adecuadamente los términos de la presente controversia.

2. Y hay que partir de la base a este respecto que, como fundamento explícito de la medida adoptada en sede administrativa - la reposición a su estado originario de los terrenos transformados mediante la presentación y ejecución del correspondiente proyecto de restauración-, se invoca el contenido de una disposición de carácter autonómico -el apartado 1 letra k del Anexo I del Decreto 162/1990, de 15 de octubre , del Consell de la Generalitat valenciana, según expresa la propia sentencia impugnada-, la cual contempla "los proyectos de transformación a campos de golf de terrenos seminaturales, naturales o incultos ", como uno de los supuestos previstos por la indicada normativa que se sujeta al preceptivo trámite de la evaluación de impacto ambiental .

   Al no haberse llevado a efecto el citado trámite en el supuesto desencadenante de la presente controversia y tratarse dicho supuesto de uno de aquéllos en que dicho trámite resulta exigible, por concurrir en los terrenos las características indicadas ( terrenos seminaturales, naturales o incultos), se habría verificado la concurrencia en el caso del presupuesto indispensable para apreciar la comisión de una infracción de carácter muy grave y legitimar de este modo la orden de reposición de los terrenos a su estado originario (conforme a lo previsto por el artículo 20.2 b) del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero ; y, con anterioridad, por el artículo 10 del Real Decreto 1302/1986, de 28 de junio , que constituye en realidad la normativa de aplicación al caso, como se explicará después con más detenimiento).

   La cuestión, así, pues, ha de quedar centrada del modo expuesto. Y, por tanto, de lo que se trata, en definitiva, es de determinar si los terrenos controvertidos poseían el indicado carácter natural, seminatural o inculto con anterioridad, con vistas a determinar si resultaba exigible la realización del trámite de evaluación de impacto ambiental. De apreciarse la efectiva concurrencia de la referida circunstancia, nada habría que objetar a la actuación administrativa enjuiciada en la instancia. Pero sí cabría formular el consiguiente reproche a dicha actuación si, en cambio, ello no es así, no concurren en los terrenos controvertidos dicho carácter y no son terrenos seminaturales, naturales o incultos, por haber sido con anterioridad objeto de transformación, que es a la postre la conclusión alcanzada por la sentencia de instancia.

   Al enjuiciar ahora la valoración de la prueba practicada por ella, así, pues, esta cuestión es la que debemos elucidar, si resulta racional o ilógica la conclusión que aquélla alcanza sobre el carácter de los terrenos objeto de controversia.

3. Invirtiendo ahora el orden de los motivos enunciados en el recurso, y comenzando por tanto nuestro examen por el segundo de tales motivos , es claro que éste ha de ser rechazado, porque no ha habido vulneración de las reglas distribuidoras de la carga de la prueba , puesto que, de acuerdo con las indicadas reglas, corresponde la carga en el ejercicio de un derecho -en este caso, una potestad- a quien alega precisamente la concurrencia de las circunstancias que legitiman su ejercicio -en este caso, la Administración-.

   Desde luego, con ocasión del ejercicio de su potestad sancionadora, el rigor de la exigencia del respeto a las normas determinadoras de la carga de la prueba ha de ser máximo, porque lo contrario vendría a otorgar presunción de veracidad a la actuación administrativa llevada a efecto en estos casos, lo que resulta incompatible con el derecho constitucional a la presunción de inocencia ( artículo 24.2 de la Constitución ).

   Pero ello no es óbice para que igualmente resulte insoslayable sujetarse a las mismas reglas en punto de la distribución de la carga de la prueba, en el resto de las potestades administrativas cuyo ejercicio desemboca en la imposición de cualesquiera otros actos de gravamen; de tal manera que lo único que en puridad se traslada al destinatario de tales actos es la carga de proceder a su impugnación, pero no la de acreditar la concurrencia de las circunstancias aducidas por la Administración como fundamento para la adopción de tales actos; lo cual, aparte de conculcar tales reglas, vendría a situar a aquéllos en una posición desde la que resultaría prácticamente imposible la defensa de sus derechos e intereses, puesto que tendrían entonces que aportar y hacer valer una suerte de prueba negativa, encaminada a acreditar que realmente no han venido a realizar la conducta que la Administración les reprocha. Baste aquí recordar lo declarado en nuestra Sentencia de 18 de octubre de 2013 (RC 4016/2012 ): "la invocada presunción de legalidad de los actos administrativos no tiene otro alcance que el hecho de que quien los considere contrarios a derecho tiene la carga de impugnarlos. Pero una vez impugnado el acto en vía jurisdiccional la presunción pierde ya su sentido y deja de operar, debiendo el tribunal, sencillamente, enjuiciar la actuación administrativa para dilucidar, con arreglo a lo alegado y acreditado por los litigantes, si aquella actuación es o no ajustada a derecho".

   En el supuesto sometido ahora a nuestro enjuiciamiento, así, pues, incumbe a la Administración la carga de acreditar que los terrenos sobre los que pretende proyectar el ejercicio de su potestad ostentaban la condición de seminaturales, naturales o incultos; y no corresponde al particular demostrar que ello no era así y que sus terrenos ostentaban otra condición -por ejemplo, agrícolas-.

   Es cierto que, en el tratamiento propinado a este concreto pormenor, la sentencia dictada en la instancia puede haber incurrido en algún desenfoque, al apoyarse y afirmar el carácter agrícola de los terrenos controvertidos para reforzar el sentido de sus conclusiones. Lo que además sirve, por otra parte, para robustecer las objeciones formuladas en el voto particular, que se fundamenta precisamente en el rechazo del carácter agrícola de tales terrenos.

   Indudablemente, al actuar de este modo, traslada el centro de gravedad del debate respecto de la sede que le es propia, puesto que, en lugar de gravitar la controversia sobre el carácter natural, seminatural o inculto de los terrenos, pasa aquélla a situarse en torno a su supuesto carácter agrícola.

   Pero no puede ello servir para privar de virtualidad las conclusiones antes alcanzadas, tanto sobre los sujetos a los que incumbe la carga de la prueba como sobre el objeto sobre el que ha recaer dicha prueba, en los términos expuestos con anterioridad.

   El motivo examinado, por tanto, no puede prosperar.

4. Tampoco puede correr mejor suerte el primero de los motivos aducidos en el recurso, cuyo examen abordamos ahora.

   En efecto, no puede tildarse, ni de ilógica, ni de irracional, ni de arbitraria, la valoración de la prueba realizada por la Administración , porque, si bien acaso puede ser objeto de discrepancia la consideración de los terrenos controvertidos como agrícolas -máxime, en el sentido más estricto pretendido de esta expresión, esto es, terrenos constitutivos de una real y verdadera explotación agrícolas-, en cambio no resulta irrazonablela conclusión alcanzada por la Sala de instancia acerca de que los terrenos se encontraban ya transformados con anterioridad y, por tanto, no se encontraban en el estado natural, seminatural o sin cultivar que habría sido preciso para legitimar las medidas adoptadas por la Administración y cuestionadas en la instancia , que es en verdad la cuestión auténticamente crucial que la práctica de la prueba miraba a esclarecer.

   Es forzoso reconocer que también acierta el voto particular al privar de la relevancia que la sentencia le asigna al hecho de la visita practicada por el agente medioambiental con ocasión de su informe, porque ya estaban trasformados entonces los terrenos y consumada la realización en ellos de la actuación controvertida -la supuesta construcción de un campo de golf (más tarde, volveremos sobre este extremo)-.

   Pero sí la tiene las ortofotos acompañadas a los dos informes del agente medioambiental, porque las fechas que se mencionan en el voto son las que se corresponden con dichos informes, pero aquéllas se remontan al año 2002, como consta en el expediente: folio 29 (la nota que incorpora este folio resalta en su apartado primero: "Se adjunta última ortofoto disponible de la zona, del año 2002"); y dicha ortofoto (folio 31) es la misma que se reproduce en el folio 58 y la que se acompaña al informe del agente medio ambiental (folios 33, 373, entre otros); y también coincide con la obrante en el informe aportado por el particular recurrente en la instancia (folio 369).

   Cumple deducir, a partir de ello, que los terrenos litigiosos efectivamente ya habían sido transformados o, al menos, no resulta irrazonable ni arbitrario llegar a esta deducción; algo que, por lo demás, tampoco cuestiona derechamente el voto particular -que sitúa la controversia en la falta de carácter agrícola de los terrenos, como ya hemos dejado dicho-.

   Al valorar el resto de las pruebas, el voto particular, asimismo, lo que excluye es dicho carácter agrícola, pero tampoco rechaza -al menos, de plano- el hecho de la transformación de los terrenos o que éstos fueran objeto o estuvieran destinados a algún tipo de cultivo, que es lo verdaderamente relevante en última instancia.

   - Así, como se refiere en el mismo, el informe del Ayuntamiento de San Miguel de Salinas de 7 de noviembre de 2005 (folios 10 y siguientes) expresa que el terreno se encontraba anteriormente y no de forma habitual cultivado con cereal con fines cinegéticos: si bien no autoriza ello a calificarlos como agrícolas, sí permite legitimar su consideración como terrenos cultivados o no incultos y, por tanto, trasformados por la acción del hombre (en realidad, el citado informe va más allá, y podría concluirse a partir de él que se trata de terrenos de cultivo de regadío, incluidos en la zona regable de los pozos existente en la finca, puesto que, como se indica en el propio informe, "según las informaciones facilitadas por el Servicio de Guardería y Policía Fluvial de la Confederación Hidrográfica del Segura, D. Juan Ramón , posee cinco pozos autorizados, en esta finca, pro la propia CHS, según el expediente NUM003 , autorizándose con ellos el riego de una superficie de 8031 hectáreas, encontrándose esta superficie de 50.000 metros cuadrados, dentro de la zona regable de estos pozos").

   - Así, por ejemplo, también se hace constar en el voto particular que, del mismo modo, el Plano nº 2 del Estudio de impacto ambiental del PGOU elaborado en 2002 (folio 194 del expediente) clasifica los terrenos como Unidad de Paisaje Vegetal Campos de Cultivo: no otra es, por tanto, la conclusión que se obtiene a partir del citado documento, en sintonía con la posición sostenida por el demandante en la instancia, la existencia en la zona de campos de cultivo.

   - Y otro tanto cabría deducir del Plan de Ordenación Forestal de la Comunidad Valenciana en el plano correspondiente: si bien no se recogen terrenos agrícolas en el mismo, sí se contemplan clasificaciones que admiten en dicho espacio algún género de plantación.

   En definitiva, no puede reputarse como irrazonable la conclusión alcanzada; si no de un terreno agrícola, sí se trata de un terreno "culto" o, si se prefiere, cultivado, que por eso no se encontraba ya con anterioridad en un estado natural o seminatural (o inculto), que es lo que habría que acreditar para enervar la conclusión alcanzada o, al menos, para desautorizar que no es razonable concluir de otro modo.

   Dos últimas consideraciones permiten reforzar el sentido de las precedentes conclusiones:

   - Tampoco la Administración actuante ha llegado a acreditar que, en su caso, los terrenos cultivados hubieran estado abandonados por un período de tiempo superior al menos a los diez años, que es el criterio determinado por la propia normativa reguladora que resulta de aplicación en el ámbito autonómico a los efectos de su consideración como forestales: Ley 3/1993, de 9 de diciembre: artículo 2 c) y Decreto 98/1995, de 16 de mayo : artículo 1 c).

   - Y, por otro lado, aunque se ha prescindido en las consideraciones precedentes de hacer toda cuestión acerca de la calificación de la actuación controvertida en el sentido pretendido por la Administración, tampoco está de más señalar, llegados a este punto, que no puede darse por inconcuso el hecho de que estemos en presencia de la construcción de un auténtico campo de golf, en los términos requeridos por la normativa de aplicación, y a los efectos de exigir el consiguiente trámite de evaluación de impacto ambiental, siquiera sea porque la superficie afectada abarca 4,7 hectáreas. Del mismo modo que, como se razona de adverso, una instalación de energía eléctrica no ha de ser objeto de evaluación de impacto, sino en la medida en que rebase el umbral determinado legalmente. Por tratarse de una cuestión atinente al alcance de una disposición de carácter autonómico, sin embargo, hemos soslayado esta cuestión; pero también dificulta ello, evidentemente, las posibilidades de enmendar el criterio alcanzado por la sentencia impugnada.

   Por cuanto antecede, en suma, tampoco puede prosperar el motivo examinado en este apartado, tal y como habíamos anticipado.

Los dos últimos motivos sobre los que se funda el recurso de casación son, asimismo, como los dos primeros que acabamos de tratar, susceptibles de ser objeto de un examen conjunto, como igualmente ya adelantamos.

1. Considera vulnerado el recurso, y en ello fundamenta su tercer motivo de casación , el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, en su versión reformada resultante de la Ley 6/2001, de 8 de junio, aprobada con vistas a acomodar nuestro Derecho interno a las exigencias derivadas de la Directiva 92/43/CEE, en cuanto que, a tenor de las previsiones establecidas en su anexo II grupo 9 letra k, apartado 5), procedía en el supuesto sometido a la consideración de la Sala sentenciadora la realización del trámite de la evaluación de impacto ambiental, cuando así lo decidiera el órgano ambiental (artículo 1.2), por lo que, al menos, habría de haberse planteado la cuestión ante este órgano para que éste decidiera conforme a los criterios establecidos en el anexo III integrado en la misma Ley, toda vez que la ejecución del proyecto pretendido había de desarrollarse en el ámbito de un espacio declarado LIC, "LIC Escalona y Dehesa de Campoamor" (por virtud de Acuerdo del Consell de 10 de julio de 2001), al tiempo de constatarse la referida ejecución.

   En su motivo cuarto , el recurso cita igualmente como infringido el artículo 23.1 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, que determina la procedencia de reparar el daño causado al medio ambiente y reponer las cosas a su estado anterior a aquél en que se genera un perjuicio a un lugar de interés comunitario.

   Cabe anticiparlo ya, tampoco puede prosperar ninguno de estos dos motivos; pero, para explicar las razones que conducen a esta conclusión, se hace preciso centrar debidamente la controversia, también en este caso.

2. Así, no se discute si la concreta actuación particular llevada a cabo en el ámbito de un LIC resulta conforme a derecho, ni tampoco las consecuencias anudadas a la realización de dicha actuación , sino tan solo desde una perspectiva muy concreta y específica, la sujeción de dicha actuación al trámite de evaluación ambiental (o, todavía con más claridad, la puesta en conocimiento de dicha actuación al órgano ambiental competente, con vistas a la determinación por éste de la procedencia de realizar el indicado trámite).

   Expresado lo mismo en otros términos, no se trata de resolver si con carácter general en el ámbito de un LIC pueden desarrollarse actuaciones de la índole de la que nos ocupa, como tampoco de concluir si en dicha hipótesis resulta procedente la adopción de una resolución como la acordada en vía administrativa, la reposición de los terrenos a su estado originario y la restauración de la realidad física preexistente (por ejemplo, como mecanismo de reacción en su caso dispuesto por la normativa correspondiente en materia disciplina territorial o ambiental frente a las actuaciones proscritas que hubieran podido realizarse en el ámbito de un LIC).

   No es ésta la cuestión que se nos emplaza a elucidar en este caso. O, por mejor decirlo aún, únicamente lo es en la medida en que la señalada consecuencia se contempla específicamente como una previsión anudada a la falta de sujeción de la actuación realizada al trámite de evaluación de impacto ambiental.

   Es, por tanto, la normativa reguladora de esta técnica jurídica de protección ambiental la que ha de centrar nuestra atención.

3. Por otra parte, y todavía con carácter preliminar, salta a la vista la conexión existente en el desarrollo argumental de ambos motivos casacionales cuyo examen nos ocupa ahora.

   En realidad, más que de conexión, habría que hablar de solapamiento, toda vez que la normativa de 2008 viene a derogar y a reemplazar a la precedente normativa (1986, reformada en 2001), por lo que difícilmente pueden haber sido vulneradas ambas a la vez, y se hace preciso, antes que nada, determinar cuál de ambas es la que resulta de aplicación al caso .

   La evolución de la normativa reguladora de la evaluación de impacto ambiental de planes y proyectos ha venido caracterizada por una progresiva tendencia expansiva de su ámbito de aplicación, a la que no ha resultado ajena la propia normativa europea:

   1. Tras la Conferencia de Estocolmo de 1972, como consecuencia de una declaración conjunta de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de las Comunidades Europeas realizada a finales de ese mismo año, y pese a la frágil base normativa ofrecida a la sazón por los tratados fundacionales ( artículo 2 , 100 y 235 TCEE ), vinieron a aprobarse los tres primeros programas comunitarios en materia de medio ambiente (1973, 1977 y 1985); y fue a finales de este período cuando vino a adoptarse la Directiva 85/337, del Consejo, de 27 de junio , relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente; y cuando, por tanto, se recibe esta técnica instrumental de protección ambiental en Europa -con antecedentes evidentes en el Derecho norteamericano (National Environmental Policy Act, 1969).

      Hasta aquí el desarrollo inicial de este proceso. Coincidiendo prácticamente con la aprobación del Acta Única Europea, que vino a dotar de mayor cobertura a las actuaciones emprendidas en materia de medio ambiente por la Comunidad Europea, se aprobó el Cuarto Programa de Acción comunitaria en materia ambiental (1987-1992), a cuyo socaire en efecto la mayoría de los Estados miembros adaptó su respectivo ordenamiento interno, incorporando la figura que nos ocupa.

      Pero se trató sólo de una primera etapa. Porque, producto en buena parte de la deficiente transposición efectuada de las exigencias comunitarias, a su vez debidas -al menos, en parte también- a que éstas tampoco habían venido a perfilarse con suficiente claridad, pronto comenzó a sentirse la necesidad de introducir las modificaciones y ajustes precisos para alcanzar los objetivos comunitarios propuestos. Y a la sazón, con la mayor cobertura proporcionada al efecto por el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992 (artículo 2 y Título XVI), vino a aprobarse el Quinto Programa Comunitario (1992-2002), dentro de cuyo ámbito se aprobó la Directiva 97/11, del Consejo, de 3 de marzo .

      Y aun con posterioridad, en un nuevo avance, tras la firma del Tratado de Ámsterdam el 2 de octubre de 1999, vino a aprobarse, en el marco del Sexto Programa de Acción de la Comunidad en materia de medio ambiente, la Directiva 2001/42, del Parlamento y del Consejo , relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que vino a introducir la técnica de la evaluación ambiental estratégica de planes y programas.

      No interesa ahora proseguir este excurso por la normativa sucesiva aprobada en el ámbito de la Unión Europea, por carecer de trascendencia para el asunto que nos concierne; pero sí ha de darse cuenta de la adaptación de nuestro ordenamiento a las nuevas exigencias europeas.

   2. Y así hemos de resaltar que no sin algunos retrasos, palmarios en algunas ocasiones, nuestra legislación ha ido progresivamente adaptándose a la propia evolución de la normativa europea. La inicial Directiva comunitaria 85/337 vino a transponerse en España a través del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental y del reglamento dictado poco después para su ejecución, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre.

      Sin embargo, una primera reforma de envergadura tuvo lugar ya en el marco de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre (disposición adicional segunda ). Y con posterioridad, tras la clarificación del mapa competencial interno al menos de forma parcial ( STC 13/1998 y 90/200), y con vistas también a la adaptación de la Directiva 97/11 antes citada, se dictó el Real Decreto Ley 9/2000, de 6 de octubre, de modificación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, que posteriormente habría de convertirse en la Ley 6/2001, de 8 de mayo .

      A la reforma propinada por la Ley 6/2001, vino a sumarse poco después la Ley 62/2003, y tras una serie de modificaciones puntuales sucesivas y la no menos relevante incidencia de algunas otras normas sectoriales, la Ley 27/2006 vino a emplazar al Gobierno a la adopción de un nuevo texto refundido, que finalmente vio la luz con el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, de Evaluación de Impacto Ambiental , que deroga y sustituye al anterior (Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio).

      Las reformas han proseguido hasta el día de hoy; y, recientemente, acaba de dictarse la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental , que ha venido a derogar, ya por último, el texto anteriormente mencionado (Real Decreto Legislativo 1/2008), con vistas a la acomodación de la normativa interna, una vez más, a las exigencias europeas (ahora, Directiva 2001/42, de 13 de diciembre). Poniendo fin por el momento a este proceso sucesivo de reformas continuas acaecidas en sector particularmente dinámico y en un tiempo relativamente reducido, en el sentido de que apenas han ido pudiendo asimilarse los cambios introducidos y dificultando de este modo la aplicación de las normas aprobadas, al menos, en determinados períodos.

   3. De cualquier manera, y a los efectos de la sustanciación del presente litigio , lo que ahora interesa resaltar, a partir de este excurso, es que no es esta última legislación nacional (2013) la que ha de constituir nuestro marco normativo de referencia, como tampoco lo es la precedente (2008). Por razones temporales, hemos de estar al Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, en la versión reformada resultante de la Ley 6/2001 . Fue bajo su vigencia cuando tuvieron lugar los hechos desencadenantes de la controversia y comenzaron a desarrollarse las actuaciones administrativas cuestionadas en la instancia (2004/2005).

      Así las cosas, procede descartar, ya de entrada, la pertinencia de acoger el cuarto y último de los motivos de casación sobre los que la Generalitat valenciana funda su recurso, por imputar a la sentencia impugnada la vulneración de una normativa (Real Decreto Legislativo 1/2008) que no podía ser de aplicación a unos hechos acaecidos con anterioridad a que aquélla entrara en vigor.

4. Ciñendo así nuestro examen, por consiguiente, al tercero de los motivos de casación , el propio recurso se hace eco del tenor literal de la normativa que se considera infringida.

   Se refiere el artículo 1.2 del Real Decreto Legislativo 1302/1986 , en la versión de la Ley 6/2001 (que es el precepto considerado vulnerado) a que:

   " Los proyectos públicos o privados, consistentes en la realización de las obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendida en el anexo II de este Real Decreto Legislativo sólo deberán someterse a una evaluación de impacto ambiental en la forma prevista en esta disposición, cuando así lo decida el órgano ambiental en cada caso. La decisión, que debe ser motivada y pública se ajustará a los criterios establecidos en el anexo III".

   Y dentro de dicho anexo II, se contempla, entre otras actuaciones, la que figura en el grupo 9 letra k apartado 5, que es la que concretamente ha invocado la Administración en el supuesto que nos ocupa:

   " Cualquier cambio o ampliación de los proyectos que figuran en los Anexos I y II, ya autorizados, ejecutados o en proceso de ejecución (modificación o extensión, no recogidas en el anexo I que puedan tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente, es decir, cuando se produzca alguna de las incidencias siguientes:

   5. Afección a áreas de especial protección designadas en aplicación de las Directivas 79/409/CEE y 92/43/CEE o humedales incluidos en la lista del Convenio Ramsar ".

   El voto particular suscrito frente a la opinión mayoritaria de los miembros de la Sala -lo mismo que ahora el recurso de casación- se inclina por la pertinencia de aplicar estas previsiones. Más que obviarlas, sin embargo, la sentencia impugnada excluye que puedan resultar de aplicación; y de ahí que sitúe su punto de referencia en las previsiones autonómicas, establecidas a partir de la habilitación estatutaria conferida a la Generalitat para establecer normas adicionales de protección del medio ambiente, en el ejercicio de las competencias de desarrollo legislativo de la normativa estatal y de ejecución que le están atribuidas: y la Generalitat habría ejercitado así esta competencia por medio de la Ley 2/1989 y el Decreto 162/1990.

   Todo esto lo dejamos consignado al transcribir los correspondientes pasajes de la sentencia y del voto particular, así que nos remitimos a ello (FD 2º).

   Lo cierto es que, atendiendo al propio tenor literal de las previsiones antes transcritas, no otra conclusión cumple inferir que las actuaciones sujetas, según el anexo II grupo 9 letra k apartado 5), a las prescripciones legales (artículo 1.2) son las consistentes en la ampliación o modificación de los proyectos ya incluidos en el anexo I y II (proyectos que figuran en los anexos I y II, ya autorizados). Lo que no es el caso: el proyecto sometido a nuestra consideración no es ampliación de otro anterior; y, de serlo, tampoco lo sería de un proyecto incluido en dichos anexos, que estuviera ya autorizado.

   Según el anexo I, grupo 9, y aunque no alcancen los umbrales establecidos en el mismo anexo, resulta imperativa la evaluación de una serie de proyectos , ciertamente, si se realizan en el ámbito de las zonas de especial protección designadas en aplicación de las Directiva Aves y la Directiva Hábitats. Pero después no se incluyen todas las actuaciones susceptibles de desarrollarse en tales espacios. Se incluyen, concretamente, los siguientes proyectos:

   "b) Los siguientes proyectos correspondientes a actividades listadas en el anexo I que, no alcanzando los valores de los umbrales establecidos en el mismo, se desarrollen en zonas especialmente sensibles, designadas en aplicación de la Directiva 79/409/CEE, del Consejo, de 2 de abril, relativa a la conservación de las aves silvestres, y de la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, o en humedales incluidos en la lista del Convenio de Ransar:

   1. Primeras repoblaciones forestales cuando entrañen riesgos de graves transformaciones ecológicas negativas.

   2. Proyectos para destinar terrenos incultos o áreas seminaturales a la explotación agrícola intensiva que impliquen la ocupación de una superficie mayor de 10 hectáreas.

   3. Proyectos de gestión de recursos hídricos para la agricultura, con inclusión de proyectos de riego o de avenamiento de terrenos, cuando afecten a una superficie mayor de 10 hectáreas.

   4. Transformaciones de uso del suelo que impliquen eliminación de la cubierta vegetal cuando dichas transformaciones afecten a superficies superiores a 10 hectáreas.

   5. Dragados marinos para la obtención de arena.

   6. Explotaciones y frentes de una misma autorización o concesión a cielo abierto de yacimientos minerales y demás recursos geológicos de las secciones A, B, C y D, cuyo aprovechamiento está regulado por la Ley de Minas y normativa complementaria, cuando la superficie de terreno afectado por la explotación supere las 2,5 hectáreas o la explotación se halle ubicada en terreno de dominio público hidráulico, o en la zona de policía de un cauce.

   7. Tuberías para el transporte de productos químicos y para el transporte de gas y petróleo con un diámetro de mas de 800 milímetros y una longitud superior a 10 kilómetros.

   8. Líneas aéreas para el transporte de energía eléctrica con una longitud superior a 3 kilómetros.

   9. Parques eólicos que tengan más de 10 aerogeneradores.

   10. Plantas de tratamiento de aguas residuales".

       Las características propias de la actuación realizada no permiten dar encaje a ésta dentro de este elenco de supuestos. Como tampoco la tiene entre los que se enumeran a continuación:

       "c) Los proyectos que se citan a continuación, cuando se desarrollen en zonas especialmente sensibles, designadas en aplicación de las Directivas 79/4097CEE y 92/43/CEE o en humedales incluidos en la lista del Convenio de Ramsar:

   1. Instalaciones para la producción de energía hidroeléctrica.

   2. Construcción de aeródromos.

   3. Proyectos de urbanizaciones y complejos hoteleros fuera de las zonas urbanas y construcciones asociadas, incluida la construcción de centros comerciales y de aparcamientos.

   4. Pistas de esquí, remontes y teleféricos y construcciones asociadas.

   5. Parques temáticos.

   6. Vertederos de residuos no peligrosos no incluidos en el grupo 8 de este anexo I, así como de residuos inertes que ocupen más de 1 hectárea de superficie medida en verdadera magnitud.

   7. Obras de encauzamiento y proyectos de defensa de cursos naturales.

   8. Instalaciones de conducción de agua a larga distancia cuando la longitud sea mayor de 10 kilómetros y la capacidad máxima de conducción sea superior a 5 metros cúbicos/segundo.

   9. Concentraciones parcelarias".

      Como ya indicamos, la previsión contenida en el anexo II hace referencia a cualquier cambio o ampliación de los proyectos que figuran en los anexos I y II, ya autorizados, que puedan tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente. La previsión es lógica. De tal manera, hay que concluir que, si el proyecto autorizado ya estaba sujeto a evaluación (anexos I y II), procede que también lo esté la ampliación o modificación de dicho proyecto.

      Acaso cabría inferir que, si no lo está inicialmente, y lo lógico entonces sería que tampoco lo estuviera su ampliación o modificación, la ampliación también quedaría preceptivamente a sujeta a evaluación de impacto ambiental, si, como consecuencia de la ampliación, se superan los umbrales del anexo I.

      Pero no cabe extender la virtualidad de la técnica que nos ocupa a otros supuestos distintos de los señalados, con arreglo a la normativa examinada.

      En el curso de la evolución ulterior experimentada por la normativa española al compás de las nuevas exigencias europeas, ciertamente, el panorama descrito varió tras la Ley 9/2006, que introdujo en nuestro país la evaluación ambiental estratégica de planes y programas, en cuanto que por virtud de aquella Ley se incorporó un párrafo al artículo 1.3 del Real Decreto Legislativo 1302/1986 (disposición final primera):

      "3. Los proyectos públicos o privados consistentes en la realización de las obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendida en el anexo II, así como cualquier proyecto no incluido en el anexo I que pueda afectar directa o indirectamente a los espacios de la Red Ecológica Europea Natura 2000 , sólo deberán someterse a una evaluación de impacto ambiental en la forma prevista en este Real Decreto Legislativo cuando así lo decida el órgano ambiental en cada caso. La decisión, que debe ser motivada y pública, se ajustará a los criterios establecidos en el anexo III".

      Así, pues, no hace falta ya la inclusión del proyecto en el indicado anexo para que resulte exigible el trámite ambiental, si aquél esta en grado de afectar tales espacios. Y la misma previsión se incorporó igualmente poco después al Real Decreto Legislativo 1/2008. Conforme a su artículo 3.2 b ):

      " Sólo deberán someterse a una evaluación de impacto ambiental en la forma prevista en esta ley, cuando así lo decida el órgano ambiental en cada caso los siguientes proyectos:

      (b) Los proyectos públicos o privados no incluidos en el anexo I que puedan afectar directa o indirectamente a los espacios de la Red Natura 2000 ".

      Si el proyecto se hubiera ejecutado después de 2006, podría haberse argumentado a favor de la sujeción de la actuación controvertida en el marco de este litigio a la exigencia de someter al criterio del órgano ambiental la necesidad de realizar la evaluación de impacto ambiental. Pero, en cualquier caso, por razón de las fechas en que se sucedió la referida actuación, hemos venido a descartar ya la procedencia de aplicar esta normativa.

      Por cuanto antecede, en suma, tampoco este motivo puede ser acogido.

Desestimado en su integridad el presente recurso, procede igualmente acordar la imposición de la condena en costas a la parte recurrente, atendiendo a lo establecido por nuestra Ley jurisdiccional (artículo 139 ). Atendiendo también, sin embargo, a lo prevenido por este mismo precepto, cabe no obstante moderar su cuantía, por lo que, en aplicación de esta previsión, debido a la índole del asunto y a la actitud de las partes, la cuantía de las costas, por todos los conceptos, no podrá exceder de la cantidad de 4.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.