STS, 14 de Octubre de 2014

Ponente:JESUS ERNESTO PECES MORATE
Número de Recurso:965/2012
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución:14 de Octubre de 2014
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

ORDENACIÓN URBANA. URBANISMO. En el supuesto de persistirse en la ordenación, habrán de ajustarse a la legalidad del momento para finalizar en una ulterior aprobación, aunque en ese nuevo trámite se puedan utilizar datos o elementos del anterior si así fuese procedente por autorizarlo la legalidad aplicable, razón por la que resulta plenamente ajustada a derecho la tesis mantenida en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia hora recurrida, según la cual, al haber sido expulsado del ordenamiento jurídico el instrumento urbanístico, mal puede hablarse de que su aprobación inicial fuese anterior a la Ley 7/2002. Antes al contrario, después de la nulidad judicial del instrumento urbanístico, su tramitación y aprobación debe regirse por el régimen jurídico de la Ley 7/2002, tal y como dispone su Disposición Transitoria Quinta y por el régimen jurídico sectorial que estuviese en vigor al tiempo de la iniciación de la nueva modificación urbanística. Se desestima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Octubre de dos mil catorce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 965 de 2012, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Manuel Infante Sánchez, en nombre y representación del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, contra la sentencia pronunciada, con fecha 12 de enero de 2012, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo número 631 de 2010 , sostenido por la representación procesal de la entidad mercantil Inmobiliaria Amuerga S.L. contra la Orden, de fecha 19 de abril de 2010, de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía, por la que se aprobó la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de El Puerto de Santa María en el ámbito de las Fincas "Cerro de las Cabezas y Viña Rango".

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó, con fecha 12 de enero de 2012, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 631 de 2010 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto contra la resolución que se recoge en el fundamento primero de esta sentencia, la que declaramos nula de pleno derecho. Sin costas. Contra esta sentencia cabe interponer recurso de casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, a preparar ante esta Sala en el plazo de diez días desde la notificación de la misma ».

SEGUNDO

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «Por lo que se refiere al fondo de la pretensión planteada, debe indicarse como antecedente inexcusable que por sentencia de esta Sala de 14 de mayo de 2004 (recurso 1105/2001 ), se procedió a la anulación del acuerdo de 1 de agosto de 2001, de la Comisión Provincial de la Ordenación del Territorio y Urbanismo de Cádiz, que aprobó definitivamente el documento de Modificación Puntual del Plan de Ordenación Urbana, en el ámbito de las fincas Cerro de las Cabezas y Viña Rango, de El Puerto de Santa María. La referida sentencia alcanzó firmeza al haberse desestimado el recurso de casación interpuesto contra la misma, por sentencia del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2009 . Es cuestión pacífica la naturaleza reglamentaria de los instrumentos de ordenación urbanística, en la medida en que participan de los principios jurídicos que rigen la tramitación y aprobación de las disposiciones generales de carácter general. Lo anterior supone que la estimación de un recurso contencioso administrativo interpuesto contra un instrumento urbanístico, que participa de la naturaleza de disposición general, sólo puede abocar a la nulidad del mismo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . La nulidad de pleno derecho conlleva la expulsión del ordenamiento jurídico de la disposición general declarada nula, pues los efectos de la nulidad se producen ex tunc y jurídicamente ha de considerarse la inexistencia de la disposición general. Ante el anterior planteamiento no puede sostenerse la aplicación de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre , debido a que aunque el acuerdo de aprobación del documento de Modificación Puntual del Plan de Ordenación Urbana, fue aprobado definitivamente en fecha 1 de agosto de 2001, es decir, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, no debe olvidarse que fue declarado nulo por sentencia de 14 de mayo de 2004 , por lo que al haber sido expulsado del orden jurídico el instrumento urbanístico, mal puede hablarse de que su aprobación inicial fuese anterior a la entrada en vigor de la Ley 7/2002, y por ende, pudiese ser aplicada la susodicha Disposición Transitoria Cuarta . Antes al contrario, después de la nulidad judicial del instrumento urbanístico, su tramitación y aprobación debe regirse por el régimen jurídico de la Ley 7/2002, tal y como dispone su Disposición Transitoria Quinta y por el régimen jurídico sectorial que estuviese en vigor al tiempo de la iniciación de la nueva modificación urbanística. La estela de la nulidad hace que no puedan conservarse actos y trámites en consonancia con el art. 66 de la Ley 7/2002 , por las mismas razones expuestas con anterioridad, que no desdicen la doctrina del Tribunal Supremo recogida en la sentencia de 31 de mayo de 2011 (recurso de casación 1221/2009 ), en la que se expresa: " No hay conservación ni convalidación de trámites necesarios en la aprobación de un instrumento de ordenación, dado que se trata de disposiciones de carácter general. Los artículos 64 y 66 de la Ley 30/1992 , no son de aplicación a los reglamentos, que se rigen por el artículo 62.2, según el cual los defectos formales en el trámite de aprobación de las disposiciones de carácter general, tienen carácter sustancial y su deficiencia acarrea la nulidad de pleno derecho».

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, tanto la representación procesal del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María como la de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía presentaron ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 20 de febrero de 2012, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

CUARTO

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrentes, la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representada por la Letrada de la Junta de Andalucía y el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, representado por el Procurador Don Manuel Infante Sánchez, si bien el Letrado de la Junta de Andalucía, en nombre y representación de la Junta de Andalucía, presentó, con fecha 5 de septiembre de 2012, escrito, en el que expresaba que, con la debida autorización, no sostenía el recurso de casación interpuesto, por lo que, con fecha 14 de septiembre de 2012, se dictó auto declarando desierto el recurso de casación preparado por dicha Administración autonómica, lo que oportunamente fue notificado a las partes, mientras que el Procurador representante del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 4 de abril de 2012, que fue admitido a trámite mediante providencia dictada por la Sección Primera de esta Sala con fecha 20 de diciembre de 2012.

QUINTO

El recurso de casación sostenido por la representación procesal del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María se basa, en realidad, en un único motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , por considerar que la Sala de instancia ha infringido lo establecido en los artículos 62.2 , 64 , 65 y 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como la doctrina jurisprudencia recogida en las sentencias que se citan y transcriben.

El motivo único que sustenta esta casación denuncia, en síntesis, que la sentencia recurrida infringe los artículos 62.2 , 64 , 65 y 66 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre , de Procedimiento Administrativo Común, en relación con la jurisprudencia de esta Sala que recuerda la necesidad de moderación en la aplicación en la esfera administrativa de la teoría de las nulidades, de la que, según se afirma, constituyen ejemplo las sentencias de esta Sala y Sección de 22 de marzo de 1994 y 19 de octubre de 2011 (casación 5586/2007 ), ya que los citados artículos 64 y 66 contemplan el principio de conservación de actos y trámites, de modo que el hecho de haberse declarado nulo el acuerdo, que culminó el procedimiento de modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María (Cádiz) en el ámbito concernido, no implica que no puedan conservarse todos y cada uno de los actos del procedimiento de elaboración del mismo sobre los que no hubiese recaído reproche alguno, además de que la Orden de 19 de abril de 2010, por la que se aprueba la Modificación del Plan General de Ordenación Urbanística de El Puerto de Santa María (Cádiz) Fincas de Las Cabezas y Viña Rango, en contra de lo que sostiene la Sala de instancia, no suponía la convalidación de la aprobación provisional de la Modificación puntual de planeamiento impugnada sino sólo la de los trámites previos a la nueva aprobación provisional que fue aprobada por el Ayuntamiento demandado mediante acuerdo de fecha 15 de julio de 2008, por lo que, según se alega, no se está convalidando un acto nulo sino aprobando definitivamente una modificación de planeamiento que trae causa de un nuevo acto de aprobación provisional de la modificación de planeamiento cuya nulidad había sido confirmada por la Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 2009 (casación 6714/2004 ), terminando con la alegación de que la sentencia de instancia ignora el verdadero alcance del pronunciamiento contenido en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 14 de mayo de 2004, posteriormente confirmado por la de esta Sala de 9 de febrero de 2009, en la medida en que la Sala de Sevilla no habría declarado la nulidad de pleno derecho de la modificación de planeamiento impugnada sino la mera anulación de la misma como consecuencia de no haber sido objeto de publicación el acto de aprobación provisional, pese a que con ocasión del mismo se habían introducido modificaciones sustanciales con posterioridad al momento de la aprobación inicial, y acaba con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declara que la Orden por la que se aprobó la modificación impugnada es ajustada a Derecho.

SEXTO

Admitido a trámite, como hemos indicado, el recurso de casación sostenido por la representación procesal del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, y recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, sin haber comparecido parte alguna como recurrida, quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese mediante diligencia de ordenación de 18 de enero de 2013, señalándose, finalmente, para votación y fallo el día 30 de septiembre de 2014, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Según hemos resumido en el antecedente quinto, la representación procesal del Ayuntamiento recurrente alega un solo motivo de casación por entender que el Tribunal a quo ha infringido lo establecido en los artículos 62.2 , 64 , 65 y 66 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias que se citan y transcriben, ya que el hecho de haberse declarado nulo el acuerdo aprobatorio de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana no implica que no puedan conservarse todos y cada uno de los actos del procedimiento de elaboración del mismo sobre los que no hubiese recaído reproche alguno, pues la previa sentencia no declaró la nulidad radical de la modificación del planeamiento general impugnada sino su anulación por no haberse publicado el acto de aprobación provisional pese a haberse introducido modificaciones sustanciales después de la aprobación inicial.

El motivo de casación debe ser desestimado por las razones que seguidamente exponemos.

El planteamiento del Ayuntamiento recurrente se sustenta en unas premisas desautorizadas por la Jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, recogida, entre otras, en las Sentencia de esta misma Sección Quinta de fechas 28 de septiembre de 2012 (recursos de casación números 1009 y 2092 de 2011 ), 1 de marzo de 2013 (recurso de casación 2878/2010 ), 26 de septiembre de 2013 (recurso de casación 5470/2010 ), 13 de diciembre de 2013 (recurso de casación 1003/2011 ) y 8 de octubre de 2014 (recurso de casación 1510/2012 ), en las que hemos declarado que lo establecido en los artículos 64 a 67 de la Ley 30/1992 no es aplicable a los reglamentos, de manera que, al haber declarado el Tribunal a quo , en contra de lo que opina la representación procesal del Ayuntamiento recurrente, nula de pleno derecho la Modificación Puntual del Plan de Ordenación Urbana en los ámbitos ahora cuestionados en sentencia de fecha 14 de mayo de 2004 que devino firme por haberse rechazado el recurso de casación sostenido frente a ella, no cabe, como se afirma en la sentencia aquí recurrida, conservar actos ni trámites, los que, en el supuesto de persistirse en la ordenación, habrán de ajustarse a la legalidad del momento para finalizar en una ulterior aprobación, aunque en ese nuevo trámite se puedan utilizar datos o elementos del anterior si así fuese procedente por autorizarlo la legalidad aplicable, razón por la que resulta plenamente ajustada a derecho la tesis mantenida en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia hora recurrida, según la cual, « al haber sido expulsado del ordenamiento jurídico el instrumento urbanístico, mal puede hablarse de que su aprobación inicial fuese anterior a la Ley 7/2002, y, por ende, pudiese ser aplicada la susodicha Disposición Adicional Cuarta . Antes al contrario, después de la nulidad judicial del instrumento urbanístico, su tramitación y aprobación debe regirse por el régimen jurídico de la Ley 7/2002, tal y como dispone su Disposición Transitoria Quinta y por el régimen jurídico sectorial que estuviese en vigor al tiempo de la iniciación de la nueva modificación urbanística ».

SEGUNDO

La desestimación del motivo de casación alegado comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición al Ayuntamiento recurrente de las costas causadas, según dispone el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

FALLAMOS

Que, con desestimación del motivo al efecto invocado, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Manuel Infante Sánchez, en nombre y representación del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, contra la sentencia pronunciada, con fecha 12 de enero de 2012, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo número 631 de 2010 , con imposición al referido Ayuntamiento recurrente de las costas procesales causadas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.