STS, 2 de Octubre de 2014
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 02 Octubre 2014 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dos de Octubre de dos mil catorce.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 2578/2013 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Comunidad de Madrid, representada por el Letrado de su Servicio Jurídico, contra la sentencia de 20 de junio de 2013 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ,dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 953/2012 en fecha 20 de junio de 2013.
Siendo parte recurrida la entidad mercantil "AUTOPISTA TRADOS-45.S.A.", representada por la Procuradora Doña Carmen Hondarza Vaedo.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS :Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Autopista Trados 45, SA, anulando la resolución recurrida por no ser conforme a derecho y condenando a la Comunidad de Madrid al pago de 5.524.817,96 euros, importe de la liquidación final de la cantidad anual de la subvención a cuyo pago está obligada la demandada, correspondientes a los periodos 8 (2.843.055, 17 euros) y 9 (2.681.762,79 euros), más los intereses de demora de dicha cantidad en los términos expuestos en el fundamento de derecho tercero y a determinar en ejecución de sentencia; con expresa condena en costas a la Administración demandada con el límite señalado en el fundamento de derecho cuarto de esta resolución judicial".
Notificada la anterior sentencia, la Comunidad Autónoma de Madrid promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, el mencionado recurrente presentó su escrito de interposición del recurso de casación que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 16 de octubre de 2013, en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba suplicando la casación y anulación de la sentencia recurrida.
La entidad mercantil "AUTOPISTA TRADOS-45.S.A.", a través de su Procuradora Doña Carmen Hondarza Vaedo, formalizó su oposición por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 21 de febrero de 2014, y tras alegar cuantos motivos tuvo por conveniente terminó solicitando la desestimación del recurso planteado.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 20 de junio de 2013.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,
Entrando en el análisis del primer motivo de casación, con base, como todos los del recurso, en el apartado d) del articulo 88.1 de la ley jurisdiccional , se alega que la sentencia recurrida vulnera el articulo 50.1 de la ley 13/1995, de 18 de mayo de Contratos de las Administraciones Públicas , en cuanto configura a los pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares como el elemento definitorio de los derechos y obligaciones de los contratantes, y de la jurisprudencia que lo interpreta, con cita de las sentencias de esta Sala de 18 de mayo y 26 de junio de 2004 o 6 de mayo de 2008 .
Hemos de anticipar que lo que es objeto del debate no es que se impute a la sentencia recurrida que vulnere las cláusulas del pliego, sino que discrepa de la interpretación que de ellas hace.
El objeto y el planteamiento del debate se resumen por la sentencia en su fundamento jurídico primero cuando sostiene lo siguiente:
"Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo la desestimación presunta por la Consejería de Transporte e Infraestructura de la Comunidad de Madrid, de la solicitud presentada por la entidad mercantil Autopista Trados-45 SA, con fecha 27 de abril del 2012, reclamando el pago de 5.524.817,96 euros, resultantes de la suma de la liquidación final de la cantidad anual de la subvención a cuyo pago está obligada la demandada, correspondientes a los periodos 8 (2.843.055, 17 euros) y 9 (2.681.762,79 euros), más los intereses de demora correspondientes, derivados del contrato de concesión de obra pública para la " redacción del proyecto, construcción, conservación y gestión del servicio público de la nueva carretera M-45. Tramo eje ODonell- N.IV".
Pretende el recurrente se reconozca su derecho a percibir la cantidad de 5.524.817,96 euros, más los intereses de demora, alegando en síntesis, que el pago de la liquidación anual a realizar , una vez concluido el año-periodo y durante los 2 primeros meses del año siguiente, con los datos sobre los volúmenes de tráfico definitivos, tiene carácter acumulativo, de modo que si el límite máximo anual determinado en la oferta se excede, la cantidad excedente se acumula al periodo siguiente, de tal manera que si en un ejercicio no se llega al límite por producirse un menor volumen de tráfico se suma la cantidad excedente del periodo anterior. Sin embargo, la demandada en los años - periodos 8 y 9, contrariando el PCAP y el Contrato, la Orden de 18 de Junio de 2003, el informe de fiscalización de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid y su propios actos, dado que en las liquidaciones AP 6 y AP 7 acumuló a las mismas el exceso de los límites máximos anuales de ejercicios anteriores, incumplió con dicha obligación de forma unilateral, infringiendo con ello el artículo 99 de la LCAP , en relación con las cláusulas primera y segunda del contrato, las cláusulas 3.2.b), 4 y 5 del PCAP y la Orden interpretativa de 18 de Junio de 2003 y vulnerando, mediante el establecimiento de un nuevo criterio, el artículo 54 de la Ley 30/1992 y la doctrina de los actos propios, al apartarse, sin motivación alguna, de sus propios precedentes.
La Administración demandada se opone a la pretensión actora argumentando que la Administración estableció un límite máximo anual en cuanto a la retribución a percibir anualmente por la contratista, sin contener previsión alguna de compensación para supuestos como el reclamado, en el que no se alcance el máximo anual, añadiendo que en el mencionado sentido se ha pronunciado el informe del Servicio Jurídico, interpretando la cláusula 5.2.i.4 del Pliego, en el sentido de que en cada ejercicio, se debe contabilizar el tráfico real, con abono por parte de la Comunidad de Madrid de las contraprestaciones que corresponden a dicho tráfico anual, de modo que cuando exista sobrante no se puede proceder a su acumulación en los años en que no se alcance el tope máximo del tráfico".
La sentencia recurrida en su fundamento jurídico segundo recoge el contenido de la cláusula 4.1.c) del PCAP, referida al régimen de abonos de la subvención en los siguientes términos: " La Comunidad de Madrid abonará una cantidad al concesionario en concepto de la subvención prevista en la Ley de Carreteras en función del número de vehículos- kilómetro recorridos en la carretera objeto de la concesión. La subvención total anual será la suma de la subvención para vehículos ligeros más la subvención para vehículos pesados, con los límites máximos anuales fijados por el licitador en su oferta económica. El abono de la subvención se comenzará el día primero del mes siguiente al de la puesta en servicio de la obra por parte de la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid. Dado que la estructura de bandas que se propone corresponde a la totalidad de un año- periodo, no será posible determinar el importe de la subvención a abonar por la Comunidad de Madrid hasta que el mismo haya concluido. Por ello, la Comunidad de Madrid realizará abonos mensuales basados en los volúmenes de tráfico del año anterior y que serán de un importe equivalente a 1/12 del importe total de la subvención correspondiente al año- periodo anterior. Una vez concluido el año- periodo y durante los 2 primeros meses del año siguiente, con los datos sobre los volúmenes de tráfico definitivos, se realizará la liquidación final de la cantidad anual" Por su parte, la cláusula 5.2.i) del PCAP, referente a estructura de bandas y tarifas unitarias ofertadas, dispone " deberán determinarse las cantidades ofertadas por los siguientes conceptos.... , mencionando el apartado cuarto " importes máximos anuales acumulativos a percibir de la Comunidad de Madrid en concepto de subvención" . Asimismo, en el Anexo I referente al modelo de proposición económica se refiere en su apartado segundo al " cuadro de importes máximos anuales acumulativos a percibir de la Comunidad de Madrid en concepto de subvención".
Sostiene a continuación la sentencia recurrida que:
"Por otro lado, consta en el expediente orden dictada por el órgano de contratación, de 18 de Junio de 2003 , dictada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 59 de la LCAP y cláusula 2.1.f) del PCAP que rige la concesión, interpretando la cláusula 4.1.c) del citado pliego, y en el que se expresa respecto de la liquidación de los años- periodos que " el saldo resultante de la liquidación será la diferencia existente entre el total importe por tráfico real y el de los abonos a cuenta realizados durante el año- periodo correspondiente, sin que en ningún caso se pueda superar la anualidad máxima correspondiente al año- periodo correspondiente, teniéndose en cuenta a efectos de su cuantificación, el carácter acumulativo que, de conformidad con lo dispuesto en la cláusula 5.2.i.4 del pliego que rige el contrato, tienen todas y cada una de las anualidades ". Dicha Orden interpretando determinados aspectos del contrato fue notificada al hoy recurrente dándole píe de recurso contra la misma. Asimismo el informe de fiscalización de las transferencias corrientes y de capital asignadas al transporte en la Comunidad de Madrid, ejercicio 2005 , realizado por la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid afirma en el apartado III.2.2 " Pliego de cláusulas administrativas particulares y de condiciones particulares técnicas y económicas" que " en los 3 tramos de la carretera M- 45, los pliegos establecen que estos límites máximos son acumulativos, de forma que si en un ejercicio no se llegará a ellos, por producirse un menor volumen de tráfico, la cantidad restante se añade al límite máximo del año siguiente". Finalmente, la propia Administración demandada ha aplicado el criterio de la acumulación en otros años- periodos, abonando el importe máximo sin perjuicio de que el tráfico no llegara al límite anual establecido.
De los hechos expuestos se deduce que asiste la razón al recurrente, que se encuentra amparada, tal y como él expone en la demanda, no solo por el PCAP, sino por la propia resolución del órgano contratante de 18 de Junio de 2003, interpretando determinadas cláusulas de contrato así como por el informe de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid y por la propia actuación de la Administración demandada que ha aplicado en dicho contrato el carácter acumulativo del pago de la subvención, en el sentido de que cuando existe sobrante, la cantidad se va acumulando y se abona en los años en que no se alcanza el tope máximo de tráfico.
En consecuencia, no es posible acoger la tesis de la Administración demandada de que no es factible compensar en ejercicios en los que no se haya alcanzado por menor tráfico el máximo previsto con los sobrantes de otros años anteriores por ser contrario a lo ya mencionado, a lo que hay que añadir, que ha sido el propio órgano de contratación interpretando determinadas cláusulas del Pliego de Condiciones Administrativas y la propia Administración con su actuación las que han aplicado, desde el inicio del contrato, la postura que siempre ha mantenido la actora.
Finalmente debemos señalar que la Orden de 18 de Junio de 2003, dictada por el órgano de contratación interpretando el contrato, que reconoce el carácter acumulativo que, de conformidad con lo dispuesto en la cláusula 5.2.i.4 del pliego que rige el contrato, tienen todas y cada una de las anualidades, es un acto favorable para la sociedad mercantil actora, por lo que no puede dejarse sin efecto por la Administración demandada sin seguir los trámites previstos en la normativa en la materia, bien el procedimiento establecido en el artículo 102 de la Ley 30/1992 , si estimaba que el citado acto es nulo de pleno derecho, bien el fijado en el artículo 103 de la misma normativa si consideraba que el acto era anulable, sin que pueda entenderse aplicable el artículo 105 de dicha Ley , ya que no se trata de la revocación de un acto de gravamen o desfavorable, ni de corregir un error material, de hecho o aritmético. Por tanto, mediante un informe emitido por el Servicio Jurídico en contrario, no puede dejarse sin efecto una resolución administrativa pronunciándose sobre la forma que se ha de interpretar determinados extremos del contrato que nos ocupa, y que es una acto favorable para el interesado, que en este recurso, lo que pretende es, precisamente su aplicación.
A la vista de lo razonado procede estimar en este punto la demanda, condenando a la Administración demandada al pago de la cantidad reclamada" .
Por estas razones, que la Sala comparte, el motivo ha de ser desestimado, como igualmente los demás, en especial la posible vulneración de los artículos 1285 y 1286 del Código Civil referidos a la interpretación de los contratos, y en especial ha de descartarse que el carácter acumulativo del pago haga ineficaz el tope, pues eso será, si el exceso sobre lo ofertado para cada anualidad puede imputarse en ejercicios posteriores, pero no si en cada año se vienen superando las cantidades máximas ofertadas. Por el contrario las referencias de las cláusulas al carácter acumulativo de la subvención anual carecerían de sentido y finalidad alguna, si como sostiene ahora la Administración, los excesos sobre la oferta anual resultaran incobrables, pues sobraría la mención a dicho carácter.
Igualmente ha de rechazarse la posible vulneración del articulo 100 de la ley 13/1995 sobre la obligación del pago debido, pues de lo que se trata es precisamente de determinar su cuantía, y también el motivo alegado en el apartado quinto del escrito de formalización, negando la vinculación a los precedentes administrativos en que la propia Administración había incurrido admitiendo la acumulación de los excesos sobre las ofertas anuales en los ejercicios posteriores. Es evidente que si esta práctica fuera ilegal, debería prevalecer la normativa correspondiente, pero la sentencia lo utiliza solo como un elemento interpretativo más que apoya su resolución.
En ultima instancia esta Sala no puede sino reiterar lo dicho por la sentencia recurrida acerca de que es la propia Administración la que utilizando una prerrogativa extraordinaria que la legislación de contratos le otorga, la de interpretar los contratos, ha hecho una interpretación contraria a lo que ahora pretende en casación, por lo que no puede contradecirla sino es por los medios que la propia sentencia recurrida sostiene.
En cuanto al motivo sexto, relativo a que la sentencia da por cierto que la actora ha ingresado el IVA correspondiente a las anualidades que reclama, es evidente que la misma tiene derecho al abono de los intereses del IVA que haya ingresado, lo que deja la sentencia para dilucidarlo en fase de ejecución, por lo que el motivo ha de ser igualmente desestimado.
Procede en consecuencia no dar lugar a la casación interpuesta, con expresa condena en las costas procesales a la recurrente, cuya cuantía máxima limitamos a 6000 euros, siguiendo la práctica seguida para casos semejante, y en virtud de la potestad que a este Tribunal otorga el articulo 139 de la Ley Jurisdiccional .
No ha lugar al recurso de casación que con el número 2578/2013 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Comunidad de Madrid, representada por el Letrado de su Servicio Jurídico, contra la sentencia de 20 de junio de 2013 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 953/2012 en fecha 20 de junio de 2013, con expresa condena en las costas procesales a la recurrente hasta la cantidad máxima fijada en el último fundamento jurídico.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez D. Nicolas Maurandi Guillen D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª. Celsa Pico Lorenzo D. Jose Diaz Delgado D. Vicente Conde Martin de Hijas PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por eL Excmo. Sr. Don Jose Diaz Delgado, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
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