STS, 24 de Junio de 2002
| Ponente | D. MANUEL GODED MIRANDA |
| ECLI | ES:TS:2002:4674 |
| Número de Recurso | 4485/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 24 de Junio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Junio de dos mil dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 4.485/96 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Isabel Vilarasau Rodrigo, en nombre de la entidad mercantil Técnicos en Urbanismo y Construcción S.A. (TUCSA), contra la sentencia dictada el 3 de abril de 1.996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 3/94, sobre resolución del contrato de obras para la construcción del Centro de Salud en Guadalajara-Oeste. Habiendo comparecido como parte recurrida el señor Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Técnicos en Urbanismo y Construcción S.A. -TUCSA-, contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Director General del Instituto Nacional de la Salud, dictada por delegación del Ministro de Sanidad y Consumo, de 30 de julio de 1.993, que acordó la resolución del contrato suscrito con la demandante para la construcción de un Centro de Salud en Guadalajara, la incautación de la fianza, el pago de indemnización por daños y perjuicios y la recepción única y definitiva de la obra efectivamente realizada y su liquidación, por ser dicha resolución expresa, en los extremos examinados, conforme a derecho. Sin hacer expresa imposición de costas."
Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de la entidad mercantil Técnicos en Urbanismo y Construcción S.A. (TUCSA) y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, la Procuradora Doña Isabel Vilarasau Rodrigo, en nombre de la entidad mercantil Técnicos en Urbanismo y Construcción S.A. (TUCSA), presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia casando la recurrida, resuelva lo que corresponda en derecho en orden a lo solicitado en el suplico de la demanda formalizada en primera instancia en nombre de la sociedad recurrente, con los demás pronunciamientos a que en derecho haya lugar.
Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al señor Abogado del Estado, en la representación que ostenta, para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia por la que declare no haber lugar al recurso de casación, confirmando la recurrida y con expresa imposición de las costas de este recurso a la actora.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 18 de junio de 2.002, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Por acuerdo de 30 de julio de 1.993 el Director General del Instituto Nacional de la Salud, actuando en virtud de atribuciones delegadas por el Ministerio de Sanidad y Consumo, de conformidad con el dictamen del Consejo de Estado, decidió la resolución del contrato suscrito para la construcción de un Centro de Salud en Guadalajara-Oeste con la empresa Técnicos en Urbanismo y Construcción S.A. (en lo sucesivo TUCSA); la incautación de la fianza depositada; que se requiera al contratista para el pago de la indemnización establecida en el artículo 53 de la Ley de Contratos del Estado, de 8 de abril de 1.965 (L.C.E.), por los daños y perjuicios ocasionados a la Administración; y que se proceda a la recepción definitiva de la obra efectivamente realizada y a la liquidación de la misma. Contra dicho acuerdo, así como contra la desestimación presunta, en virtud de silencio administrativo, del recurso de reposición formulado contra el mismo, TUCSA interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue desestimado por sentencia dictada el 3 de abril de 1.996 por la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional. Frente a dicha sentencia TUCSA ha promovido el presente recurso de casación, al que se opone el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado.
El primer motivo de casación, amparado en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (L.J.), como los restantes que se formulan, alega infracción del artículo 45, en relación con el artículo 49, de la L.C.E., y la doctrina jurisprudencial que los interpreta, en orden a los efectos de la suspensión de las obras por causas no imputables al contratista.
El artículo 45 de la L.C.E. previene en su párrafo tercero que si el retraso en el plazo de ejecución del contrato fuera producido por motivos no imputables al contratista y éste ofreciera cumplir sus compromisos dándole prórroga del tiempo que se le había designado, se concederá por la Administración un plazo que será, por lo menos, igual al tiempo perdido, a no ser que el contratista pidiera otro menor. El artículo 49 alude a la facultad de la Administración de acordar la suspensión temporal de las obras.
La empresa recurrente entiende que la suspensión temporal de las obras no se produce únicamente de derecho, sino también de hecho, como mantiene la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la doctrina del Consejo de Estado y la de los autores, no siendo necesaria para dicha suspensión un acuerdo expreso y escrito de la Administración que suspenda las obras. Expone que, en el caso de autos, las obras estuvieron paralizadas de hecho por un período de siete meses, sin culpa del contratista, por lo que este tenía derecho a una prórroga por el mismo período (hasta el 3 de febrero de 1.992, ya que el plazo de conclusión de las obras terminaba el 3 de julio de 1.991), habiendo además solicitado la suspensión temporal el 13 de junio de 1.991, antes de haber expirado el plazo de ejecución. En consecuencia, considera que debió estimarse concedida a la empresa contratista una prórroga automática de siete meses en el plazo de ejecución de las obras.
Para analizar este motivo de casación debemos partir de que en él se alude a dos hechos diferentes. En primer lugar, la sentencia de instancia reconoce la paralización de las obras, señalando que pudieron contribuir a la demora diversas indicaciones tanto de la Administración contratante como de la Dirección Facultativa de la Obra, pero añade que no es posible desconocer que el 13 de febrero de 1.991, esto es, casi cinco meses antes de que se cumpliera el plazo de ejecución, las partes llegaron a un acuerdo sobre como se debía realizar finalmente la obra, sin que se haya acreditado que ese tiempo que quedaba fuera insuficiente para terminar la obra o impidiera una mayor celeridad en los trabajos. Añade que, aun admitiendo que hasta ese momento pudo contribuir la Administración a la demora, a partir de entonces ésta es imputable totalmente al contratista, ya que, en principio, ninguna incertidumbre quedaba. Y destaca que, atendiendo al informe pericial obrante en el ramo de prueba de la parte demandante, sólo se realizaron trabajos en lo que podemos denominar capítulos de "movimientos de tierras", "saneamiento", "cimentación y estructura" y "albañilería", de escasa cuantía, siendo también significativo como extremo a considerar a los efectos de determinar la culpabilidad del contratista la paralización total de las obras y la negativa a continuarlas a partir de septiembre de 1.991. En consecuencia, de acuerdo con lo afirmado por la sentencia de instancia, no desvirtuado por el contratista, el plazo de siete meses que transcurrió inicialmente (desde el 3 de julio de 1.990) no impedía la terminación de las obras en el plazo que restaba hasta el 3 de julio de 1.991, y así lo reconocieron las partes al ponerse de acuerdo el 13 de febrero de 1.991 para la finalización de las obras, sin que entonces se solicitara prórroga o suspensión temporal de las obras, como consecuencia de los siete meses transcurridos, por lo que debemos rechazar que la empresa contratista pudiese considerar en 13 de febrero de 1.991 que se le había concedido una prórroga automática del plazo de ejecución de las obras por siete meses. Procede además tomar en cuenta que las obras estuvieron paralizadas desde el mes de septiembre de 1.991, por culpa del contratista, que no las reanudó a pesar de las diversas gestiones y conversaciones que tuvieron lugar al efecto, y la iniciación del expediente de resolución del contrato por incumplimiento del plazo de ejecución de las obras no se acordó hasta el 9 de abril de 1.992 (acuerdo del Director General de Conciertos, Compras, Obras e Instalaciones que figura al folio 73 del expediente), cuando habían transcurrido más de siete meses desde la fecha en que las obras habían debido estar concluidas (el 3 de julio de 1.991), de todo lo cual resulta que ni era procedente la prórroga automática de siete meses del plazo de ejecución de la obra, ni el contratista pudo entender que se le había concedido de hecho dicha prórroga, ni, finalmente, los sietes meses fueron bastantes para terminar la obra cuando la Administración acordó la iniciación del expediente de resolución.
En cuanto se refiere a la suspensión temporal a que se hace alusión en el escrito presentado el 13 de junio de 1.991, dieciocho días antes de la finalización del plazo contractual de ejecución de las obras, como señala la sentencia de instancia, lo cierto es que la empresa contratista no pidió una prórroga, a la que alude el párrafo tercero del artículo 45 de la L.C.E., sino que mencionó la suspensión temporal de las obras, concepto diferente al de la prórroga que implica una modificación del contrato. Por otra parte, de la actuación de la Administración se deducía la desestimación de dicha solicitud, por lo que la empresa contratista no podía legítimamente fundarse en su petición de suspensión temporal para paralizar totalmente las obras a partir de septiembre de 1.991. En este sentido son esclarecedores los informes del Arquitecto encargado de la Dirección Facultativa de las obras, fechados el 2 de julio de 1.991, el 7 de noviembre el mismo año y el 23 de enero de 1.992 (folios 62 a 64, 65 y 66, y 70 y 71 del expediente), que no hemos de reproducir, remitiéndonos a lo en ellos expresado, pero en los que se pone de relieve que las modificaciones introducidas en el proyecto no han retrasado en ningún momento la marcha de la obra, disponiendo siempre la empresa de los planos necesarios que le permitiesen trabajar a ritmo adecuado, asi como que la empresa contratista se empeñó en conseguir unas mejoras económicas que no le correspondían (informe de 2 de julio de 1.991); extremos sobre los que se insiste en el informe de 7 de noviembre del mismo año, diciendo que la empresa ha volcado su atención en conseguir mejoras económicas, para lo cual ha elaborado una justificación de costes fuera de los precios del proyecto y según mediciones propias, que no está en absoluto dentro de las condiciones del contrato; que existieron conversaciones para reanudar la marcha de las obras y que en octubre (de 1.991) la empresa suspendió los trabajos, cerrando la oficina de la obra (informe de 23 de enero de 1.992). Todo lo cual justifica el criterio de atribuir al contratista la responsabilidad por el retraso, así como la improcedencia de considerar que existió prórroga automática alguna.
En consecuencia, el motivo debe ser desestimado.
El segundo motivo de casación (artículo 95.1.4º) alega infracción del artículo 53 de la L.C.E., cuyo párrafo segundo obliga a la Administración al cumplimiento de las cláusulas del contrato, estableciendo que el incumplimiento originará la resolución, argumentando que entre esas obligaciones se encuentra la de suministrar al contratista los datos técnicos e instrucciones precisas para la completa ejecución de las obras, como prevé el artículo 131 del Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3.410/1.975, de 25 de noviembre (R.G.C.E.), según el cual, la Administración debe tramitar y resolver a la mayor brevedad posible cuantas incidencias surjan, adoptando las medidas convenientes para no alterar el ritmo de las obras. La empresa recurrente entiende que no habiendo aprobado la Administración las modificaciones necesarias para la continuación de la obra ha incumplido las obligaciones derivadas del contrato, por lo que debe decidirse que es culpable del retraso que dió lugar al acuerdo de resolución.
Este segundo motivo del recurso de casación está indisolublemente unido al anterior, por lo que a su estimación se opone cuanto ha quedado expuesto en el segundo fundamento de derecho de la presente resolución. En efecto, si del retraso en la ejecución de la obra es responsable el contratista, es evidente que no puede atribuirse dicha responsabilidad a la Administración. Debemos repetir pues que la sentencia de instancia afirma, y debemos ratificar, que a partir del 13 de febrero de 1.991 la demora en la ejecución de la obra es imputable totalmente al contratista, ya que ninguna incertidumbre quedaba sobre dicha ejecución. Los informes del Arquitecto encargado de la Dirección Facultativa de las obras de 2 de julio y 7 de noviembre de 1.991 confirman este criterio. Ya nos hemos referido a los mismos, en los que se pone de manifiesto que las modificaciones introducidas en el proyecto no han retrasado en ningún momento la marcha de la obra, disponiendo siempre la empresa de los planos necesarios que le permitían trabajar a ritmo adecuado, datos que, aplicados al tiempo posterior al 13 de febrero de 1.991, y unidos a la suspensión de los trabajos por la empresa en octubre de 1.991, conducen a la desestimación de este segundo motivo de casación.
El tercer motivo de casación (artículo 95.1.4º) alega infracción de la doctrina jurisprudencial según la cual los Tribunales pueden controlar el ejercicio de las potestades discrecionales de la Administración por medio de los hechos determinantes, esto es, analizando los hechos que dan lugar al ejercicio de esas potestades discrecionales en determinado sentido.
Ahora bien, el recurrente no pretende por medio de este motivo que se revise el ejercicio de potestad discrecional alguna de la Administración. Lo que persigue es que se altere la declaración de hechos probados que se contiene en la sentencia de instancia, como resulta de su exposición, en la que dice que, en contra de la doctrina invocada, la sentencia da por válidos y buenos unos hechos y circunstancias que no han sido acreditados por quien debiera haberlo hecho, es decir, por la Administración, y respecto de los cuales cabe albergar serias dudas, indicando a continuación en que basa dichas dudas.
La doctrina del control por los Tribunales de las potestades discrecionales de la Administración por los hechos determinantes nada tiene que ver con la apreciación de las pruebas por las sentencias de los Tribunales de instancia. El recurrente trata de combatir de este modo los hechos que la sentencia impugnada declara probados, motivo que no es bastante para fundar un recurso de casación, al estar excluido de la enumeración de los motivos casacionales que se contiene en el artículo 95.1 de la L.J. el error en la apreciación de la prueba, siendo inadmisible la casación cuando se parte de conclusiones fácticas contrarias o distintas a las declaradas por la resolución recurrida, ya que la Sala de casación ha de atenerse a los resultados probatorios apreciados y declarados por la sentencia de instancia (sentencias 18 de noviembre y 2 de diciembre de 1.995, 10 de octubre de 1.997 y 17 de diciembre de 1.999, entre otras muchas).
El motivo debe ser desestimado.
El cuarto motivo de casación (artículo 95.1.4º) alega infracción del artículo 52.2 de la L.C.E. y la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, entendiendo que concurría en el supuesto enjuiciado la causa de resolución regulada por dicho precepto, al haberse producido una modificación sustancial del precio del contrato en cuantía superior al 20 por ciento de su importe, por lo que la resolución debió tener lugar por dicha causa y no por el retraso en la ejecución de las obras.
El motivo no puede prosperar, en primer lugar porque no está acreditado que se haya alterado el precio del contrato en más del importe total de aquél, que es lo que exige el artículo 52.2 de la L.C.E., señalando la sentencia de instancia, al apreciar la prueba pericial practicada, que tiene un carácter confuso y no puede ser utilizada para aclarar las dudas que surgen, sin que el Tribunal a quo tuviese deber procesal alguno de suplir esos defectos.
Pero, fundamentalmente, el motivo debe ser desestimado porque en 9 de abril de 1.992, cuando la Administración acordó la iniciación del expediente de resolución por retraso en la ejecución de las obras, la empresa contratista no había hecho valer la causa de resolución fundada en el artículo 52.2 de la L.C.E., por lo que no era posible entrar a considerar dicha causa de resolución sin decidir previamente el expediente incoado para examinar si procedía la resolución por retraso del contratista en la ejecución, como acertadamente declara la sentencia de instancia.
Debemos pues declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente (artículo 102.3 de la L.J.).
Debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Técnicos en Urbanismo y Construcción S.A. (TUCSA) contra la sentencia dictada el 3 de abril de 1.996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 3/94; e imponemos a la empresa recurrente el pago de las costas ocasionadas por el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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