STS, 7 de Julio de 2014

Se interpone el presente recurso jurisdiccional por la representación procesal de la UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES (UGT), de la CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS (CCOO) y de la UNIÓN SINDICAL OBRERA (USO) contra el Real Decreto 536/2013, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (en adelante, IRPF) en el ámbito de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad (publicado en el BOE de 13 de julio de 2013).

Presentado, admitido a trámite el presente recurso jurisdiccional y anunciado en los Diarios Oficiales, se reclamó el expediente administrativo; una vez recibido, se confirió traslado del mismo a la parte demandante para que en el plazo legal formulase Demanda.

Es pretensión de las organizaciones demandantes la siguiente:

1. Que se anule el artículo 3.3 del Real Decreto 536/2013 por excluir expresamente a los sindicatos de las entidades que pueden solicitar subvenciones al amparo de dicha norma. Tal precepto infringe los artículos 14 y 28.1 de la Constitución Española en relación con el artículo 2.2.d) de la Ley Orgánica 1/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (en adelante, LOLS) por vulnerar los derechos de igualdad y a la libertad sindical.

2. Que se declare la nulidad del Real Decreto 536/2013 por infracción del artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Gobierno (en adelante, Ley del Gobierno) por haber sido omitido el trámite de audiencia.

Por diligencia de ordenación de 4 de diciembre de 2013, se acordó conferir al Abogado del Estado el plazo de veinte días para contestar a la demanda, lo que efectuó en escrito presentado el 15 de enero de 2014, en el que interesa la desestimación del recurso por entender que las alegaciones de los recurrentes, en cuanto a su inclusión en ejercicios anteriores entre los beneficiarios de subvenciones, no son motivos para cuestionar la legalidad de decidir canalizar la realización de los fines sociales de la asignación tributaria a través del Tercer Sector; y que de la propia demanda se desprende la peculiar posición de las organizaciones sindicales que las diferencia de las organizaciones no gubernamentales sin fin de lucro que persiguen fines sociales e integran el Tercer Sector; del que aquéllas no forman parte por su posición "institucional"; y que justifican el trato diferenciado que ya se les dispensa mediante un régimen específico de subvenciones.

Mediante escrito presentado el 22 de enero de 2014 el Procurador Don Manuel Sánchez-Puelles y González Carvajal manifestó su intención de personarse en las actuaciones en representación de la Asociación PLATAFORMA DEL TERCER SECTOR a quien se tuvo por personada como parte recurrida mediante diligencia de ordenación de 5 de febrero de 2014.

Por Auto de 22 de enero de 2014, se acordó recibir el procedimiento a prueba, se tuvo por reproducida la documental aportada a los autos con el escrito de demanda y se concedió a las partes el plazo sucesivo de diez días conforme el artículo 64 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA) para que evacuaran el trámite de conclusiones sucintas, con el resultado que consta en autos y se declararon conclusas las actuaciones mediante diligencia de ordenación de 6 de marzo de 2014.

Por providencia de fecha 5 de junio de 2014 se señaló este recurso para votación y fallo el día 1 de julio de 2014, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, Magistrado de la Sala

Se impugna el Real Decreto 536/2013 por dos motivos. El primero porque consideran las demandantes que se ha infringido el artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno , al no habérseles dado el trámite de audiencia previsto en el procedimiento de elaboración de disposiciones generales. En el segundo se impugna su artículo 3.3 porque excluye expresamente a los sindicatos de los posibles beneficiarios de las subvenciones cuyas bases regula.

El enjuiciamiento debería iniciarse por el motivo procedimental expuesto, pero se enjuiciará en primer lugar la legalidad del artículo 3.3 por dos razones. La primera porque el motivo procedimental lo plantean las demandantes en último lugar y, segundo -y esto es lo fundamental- porque ese motivo procedimental está vinculado a lo que se resuelva respecto de la exclusión de los sindicatos de la condición de beneficiarios; si es conforme a Derecho no sería exigible entender con ellos el trámite de audiencia.

Para una adecuada comprensión de lo ventilado en autos hay que partir del Real Decreto-ley 7/2013, de 28 de junio, de medidas urgentes de naturaleza tributaria, presupuestaria y de fomento de la investigación, el desarrollo y la innovación. Tal norma fija como objetivo prioritario de la subvención con cargo a la asignación tributaria, aquellas actuaciones de interés general referidas a lo que llama " ejes prioritarios " y que, en resumen, se identifican con la atención a grupos desfavorecidos. A su vez regula el régimen de ayudas a las organizaciones y entidades del Tercer Sector de Acción Social, en tanto colaboradoras de la Administración.

En desarrollo de esa norma se dictó el Real Decreto 535/2013, de 12 de julio, que regula las bases para la concesión de subvenciones directas a entidades del Tercer Sector de ámbito estatal colaboradoras con la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad. Son entidades privadas, sin ánimo de lucro y voluntarias, que prestan servicios sociales, educativos, de vivienda, de salud, etc. referidos a los colectivos más vulnerables y lo hace en colaboración con las Administraciones. Sus contornos son peculiares y se desenvuelven en un espacio que se ha venido a identificar con la llamada economía social. El Real Decreto expresamente rechaza que sean organizaciones y entidades del Tercer Sector de Acción Social, entre otras entidades, los sindicatos.

Finalmente está el Real Decreto 536/2013 referido ya a las subvenciones de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria en el ámbito de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad y cuyo artículo 3.3 se impugna en autos. Del mismo cabe destacar lo que sigue:

1. Su objeto es regular las bases de las convocatorias de subvenciones para programas de interés general que, con cargo a la asignación tributaria del IRPF, se correspondan con los ejes antes referidos y previstos en el Real Decreto-ley 7/2013.

2. Se subvencionan programas cuyo objeto es atender a personas con necesidades de atención integral socio-sanitaria, educativas o de inserción laboral y atender al fomento de la seguridad ciudadana y prevención de la delincuencia.

3. A tales efectos en cada convocatoria anual se fijarán las áreas y los programas prioritarios subvencionables (artículo 2).

4. Son beneficiarias las entidades que tengan la consideración de entidades del Tercer Sector colaboradoras con la Administración General del Estado, más la Cruz Roja Española y las entidades u organizaciones no gubernamentales que reúnan los siguientes requisitos que regula (artículo 3.1) y las agrupaciones de organizaciones, sin personalidad jurídica (artículo 3.2).

5. Finalmente el artículo 3.3 impugnado prevé que " no se entenderán incluidas dentro de la tipología de entidades y organizaciones no gubernamentales las entidades de derecho público, los partidos políticos, las universidades, las sociedades civiles, los colegios profesionales, las cámaras oficiales de comercio, industria y navegación, las organizaciones empresariales y los sindicatos y otras entidades con análogos fines específicos y naturaleza que los citados anteriormente".

Las organizaciones sindicales demandantes entienden que esta exclusión infringe el derecho a la igualdad ex artículo 14 de la CE y de libertad sindical en su vertiente de derecho a la actividad sindical [ artículo 28.1 CE en relación con su artículo 7 y artículo 2.2.d) LOLS ], introduce una regulación arbitraria y un trato discriminatorio que se aleja de anteriores convocatorias. Sin perjuicio de abordar esos concretos motivos de impugnación, hay que apuntar lo que sigue:

1. Que es doctrina jurisprudencial consolidada que la discrecionalidad es inherente a la potestad reglamentaria, obviamente con respeto a las normas de superior rango; y también lo es que la motivación de las disposiciones generales es exigible de distinta manera que respecto de los actos administrativos: esa motivación debe buscarse tanto en los preámbulos o exposiciones de motivos como en el procedimiento de elaboración.

2. El cuadro normativo antes expuesto debe comprenderse en su conjunto. Con el Real Decreto-ley 7/2013 el legislador ha hecho una legítima doble opción: dentro de lo que son fines de interés social ex artículo 2 del Real Decreto 825/1988, de 15 de julio , fija unos "ejes prioritarios de actuación" que financia con la asignación a cargo del IRPF para programas de interés social y fomenta el Tercer Sector de Acción Social; además regula a las organizaciones que integran ese Tercer Sector que asuman la condición de colaboradoras de la Administración y las subvenciona.

3. Ciertamente esas organizaciones del Tercer Sector de Acción Social no agotan ni monopolizan toda la actividad subvencionable respecto de programas de interés social, aun recibiendo el estatuto de colaboradoras de la Administración, de ahí que sean beneficiarias la Cruz Roja, y otras entidades u organizaciones no gubernamentales tal y como ya se viene previendo desde el Real Decreto 825/1988.

4. Que en ejercicios anteriores los sindicatos demandantes hubieren sido beneficiarios de las ayudas ahora reguladas en el Real Decreto 536/2013, no implica que sean titulares de un derecho adquirido a mantener tal condición. No se trata de que se les haya excluido mediante un acto administrativo de un régimen normativamente inalterado, sino que se está ante un cambio normativo en el que se opta por perfilar quiénes pueden ser beneficiarios de ayudas para actuaciones de interés social con cargo a la asignación tributaria.

5. Del Real Decreto-ley 7/2013 no se deduce un mandato que exija mantener a las organizaciones sindicales como beneficiarias tal y como se venía haciendo hasta el Real Decreto impugnado. Lo que sí vincula a la Administración son esos " ejes prioritarios de actuación " dentro de los fines de interés general normativamente identificados desde el Real Decreto 825/1988, más el fomento del Tercer Sector de Acción Social y, dentro del mismo, a las organizaciones y entidades que lo integran que accedan a la condición de colaboradoras de la Administración.

6. De esta manera el Real Decreto 536/2013 implica una legítima opción: que los fines de interés general financiados mediante la asignación tributaria se atiendan por organizaciones y entidades cuyo objeto se considere más acorde con la atención a ciertos colectivos que se tienen como más vulnerables o desfavorecidos: mayores de sesenta y cinco años, personas con necesidades de atención integral sociosanitaria, con necesidades educativas o de inserción laboral. A esto se añade el fomento de la seguridad ciudadana y la prevención de la delincuencia.

A los efectos del artículo 14 de la Constitución , hay que entender que el artículo 3.3 del Real Decreto 536/2013 no introduce una discriminación contraria a ese derecho fundamental por las siguientes razones:

1. El término de comparación no son sólo las organizaciones y entidades del Tercer Sector de Acción Social colaboradoras de la Administración sino, además, las que con tal objeto no sean colaboradoras, la Cruz Roja y las entidades y organizaciones no gubernamentales; en concreto, son respecto de éstas últimas las que la norma impugnada dice que en ellas no están incluidos los sindicatos.

2. Desde el punto de vista de la justificación de la exclusión impugnada, el artículo 3.1.c) exige para ser beneficiaria « tener fines institucionales adecuados para la realización de las actividades consideradas financiables en cada resolución de convocatoria »; o lo que es lo mismo, un objeto asociativo idóneo o acorde con actividades centradas en las necesidades que la Administración quiere atender, lo que fomenta, de ahí que esa Administración legítimamente pueda elegir al beneficiario cuya actividad sea más ajustada al fin que quiere satisfacerse.

3. Al acotarse así el objeto de las entidades beneficiarias se explica, como señala la Abogacía del Estado, que en el proyecto de Real Decreto la población destinataria de los programas fuesen discapacitados, ancianos, mujeres, mujeres víctimas de malos tratos, población reclusa y ex reclusa, gitanos, refugiados, etc.; finalmente se optó por una fórmula que se basase en la delimitación de los beneficiarios en la manera antes dicha, si bien no sólo a las organizaciones del Tercer Sector de Acción Social como entiende la Abogacía del Estado sino, además, -" así como " dice el artículo 3.1- la Cruz Roja y otras entidades u organizaciones no gubernamentales.

4. Por lo tanto, hay que entender que se ofrecen razones legítimas para excluir como beneficiarios no sólo a los sindicatos, sino también y por las mismas razones a órganos integrantes de la Administración institucional, partidos políticos, universidades, sociedades civiles, Administración corporativa (colegios profesiones y cámaras), organizaciones empresariales y otras entidades con análogos fines específicos y naturaleza.

En cuanto a si la exclusión de los sindicatos del acceso a este tipo de subvenciones infringe los artículos 7 y 28.1 CE en relación con la LOLS, es decir, la garantía institucional en cuanto a su acción y el derecho de libertad sindical en su vertiente de derecho a la acción sindical, cabe decir:

1. Que el objeto de estas subvenciones sea atender a finalidades de interés o de acción social ya identificadas desde el Real Decreto 825/1988 y, más en concreto, se refiera a la inserción laboral de ciertos grupos desfavorecidos, no implica que lo referente a la acción social o la materia laboral tenga unas límites y contornos sustantivos ilimitados.

2. No cabe excluir que se esté ante materias que incidan en ámbitos concurrenciales; o dicho de otra forma, la acción de las organizaciones sindicales excluidas y la acción de las que sí pueden ser beneficiarias no se desenvuelve en compartimentos estancos, pueden haber zonas concurrentes.

3. Desde lo expuesto ya sobre la potestad discrecional en el ámbito reglamentario más la justificación del trato diferenciado, lo dicho no impide que la Administración opte para que sean beneficiaras de las subvenciones con cargo a la asignación tributaria, las entidades que tienen un objeto específico más acorde con el tipo de necesidad que quiere satisfacer con las acciones subvencionables. En lo subjetivo tal opción está en la línea de esa mayor operatividad que, en lo objetivo y según el preámbulo del Real Decreto-ley 7/2013, se pretende para la gestión de los programas de interés social.

4. Desde el punto de vista del derecho a la acción sindical, tal concepto tiene un contenido jurídicamente delimitado tanto en el artículo 7 de la Constitución como en la LOLS en relación con el artículo 28.1 de la Constitución . El artículo 2.2.d) LOLS delimita el mínimo, fuera del cual ese derecho no resultaría reconocible, de ahí que prevea que el derecho de las organizaciones sindicales al ejercicio de la actividad sindical comprende " en todo caso ", la negociación colectiva, el ejercicio del derecho de huelga, el planteamiento de conflictos individuales y colectivos más concurrir a procesos electorales.

5. Sin embargo el artículo 7 de la Constitución al prever como ámbito propio de los sindicatos la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores, delimita un ámbito de actuación amplísimo que justificaría que las organizaciones sindicales hayan venido siendo beneficiarias de ayudas propias de la acción social, de la atención a personas desfavorecidas en la vertiente de su inserción laboral.

6. La consecuencia es que el artículo 3.3 impugnado no es una injerencia que impida la acción propia de los sindicatos; más bien son los sindicatos quienes concurren en unas actividades en donde otras organizaciones y entidades tienen su actividad propia, si bien a lo largo del tiempo se abrió la intervención en esos ámbitos a las organizaciones sindicales. En puridad el Real Decreto 536/2013 es una aclaración respecto del ámbito subjetivo que ya fijó el Real Decreto 825/1988.

7. Por tanto, los sindicatos podrán actuar en esos ámbitos, pero si la Administración les excluye de su régimen de subvenciones para centrar su acción de fomento en aquellas organizaciones más identificadas con esos fines, no por eso se percute negativamente en el contenido esencial de la libertad sindical en su vertiente de derecho a la acción sindical.

Desestimado por lo expuesto el recurso jurisdiccional respecto del artículo 3.3, se plantea la infracción del artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno , referido al trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 536/2013. Al respecto hay que tener presente lo siguiente:

1. El artículo 24.1.c) impone el trámite de audiencia cuando « el texto de una disposición...afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos ». Estos pueden intervenir bien directamente -audiencia directa-, bien « a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen », audiencia representativa.

2. La regla general es que sean oídos directamente los ciudadanos afectados en sus derechos o intereses legítimos, pero cuando esos ciudadanos sean indeterminados o constituya una masa de afectados es cuando se acude a entes intermedios, esto es, a organizaciones representativas. En este caso el problema es qué organización o asociación debe ser oída.

3. Para tal elección la ley fija como criterio que debe oírse a las entidades cuyos « fines guarden relación directa con el objeto de la disposición ». Por tanto, la cuestión de si el objeto social de esas organizaciones y asociaciones guarda relación directa con el objeto de lo regulado, se plantea respecto de la audiencia representativa, lo que no es el caso de autos.

4. En el caso de autos las organizaciones sindicales no serían oídas como representantes de los ciudadanos, sino como directamente afectadas: serían ellas esos ciudadanos afectados; ahora bien, esa afectación no sería en unos intereses legítimos por razón de lo expuesto sobre todo el precepto impugnado, pues no al no existir una previa norma que les confiriese la condición de beneficiarios, se está ante una norma que altera lo que era un régimen basado en una situación de mero interés al mantenimiento de la situación precedente.

5. Que las demandantes tengan interés legitimo ex artículo 19.1.a) LJCA para promover este pleito no es contradictorio con negarles el interés legitimo para ser oídos al amparo del artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno . El referido al trámite de audiencia lo es para ser oído respecto del objeto de un proyecto normativo; el interés legitimador para el acceso a la jurisdicción lo es para hacer valer unas pretensiones basadas en la ilegalidad de esa norma, tanto en su contenido como en el procedimiento de elaboración.

De conformidad con el artículo 139.1 LJCA se hace imposición de costas a la parte recurrente, fijándose en el límite de 6000 euros sin que en la tasación de costas puedan las partes demandadas exceder cada una de un máximo de 3000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES, CONFEDERACIÓN SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS y UNIÓN SINDICAL OBRERA, contra el Real Decreto 536/2013, de 12 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el ámbito de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, debemos declarar que es conforme a Derecho.

Se hace imposición de costas a la parte recurrente en la forma expuesta en el Fundamento de Derecho Décimo.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Luis Requero Ibañez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.