STS, 8 de Julio de 2014

En el recurso contencioso-administrativo nº 4026/11 seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 4 de abril de 2012, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el representante procesal de don Plácido contra la resolución de 02.03.10 de Dirección Provincial del Instituto Social de la Marina en Vigo, que confirmó la de 18.12.09, en la que le denegó su encuadramiento en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, que confirmamos. No hacemos condena en costas".

El Procurador de los Tribunales don Alberto Múñoz Rodríguez en representación de don Plácido , presentó con fecha 27 de julio de 2010 escrito de preparación del recurso de casación.

La Secretaria Judicial de la Sección Segunda de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia acordó por Providencia de fecha 6 de junio de 2012 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

La parte recurrente, presentó con fecha 17 de julio de 2012 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó dicte en su día resolución por la que, con estimación del recurso y casación de la recurrida: Se revoque la sentencia recurrida. Se estime el recurso contencioso-administrativo 4026/11 y se declare disconforme a Derecho y se anulen las resoluciones de la Dirección Provincial y Dirección Local de Marín del Instituto Social de la Marina en Vigo mencionadas. Se declare el derecho del actor a ser afiliado al Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar, como estibador portuario por cuenta ajena, con efectos desde el 05.03.2007 hasta la actualidad, procediendo a darlo de alta en dicho Régimen Especial a todos los efectos, incluido el reconocimiento y aplicación de los coeficientes reductores en la edad de jubilación. Se haga expresa imposición de las costas de instancia y las de casación.

El Instituto Social de la Marina representada por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social, compareció y se personó como parte recurrida.

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por Providencia de fecha 26 de octubre de 2012, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, a la representación procesal del Instituto Social de la Marina, parte recurrida, presentó en fecha 5 de marzo de 2013 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala dicte sentencia que desestime el recurso y confirme la recurrida por ser ajustada a Derecho.

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 1 de julio de 2014, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres,

Se interpone recurso de casación contra una sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 4 de abril de 2012, desestimatoria del recurso 4026/2011 interpuesto por don Plácido , contra una resolución de la Dirección Provincial de Vigo (sic) del Instituto Social de la Marina de 2 de marzo de 2010, que había desestimado el recurso de alzada contra una resolución de la Dirección Local del mismo Instituto de 18 de diciembre de 2009 por la que se declaraba indebida el alta de aquel en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar y su encuadramiento en el Régimen General con efectos de 5 de marzo de 2007.

En la instancia, la parte actora pretendió la nulidad de ambas resoluciones y que se declarase su derecho a estar incluido en aquel régimen especial como estibador portuario con fundamento en que no se había seguido el procedimiento de revisión de oficio y que desde el 5 de marzo de 2007 realizaba funciones de estibador portuario.

Para contestar al primer argumento, la sentencia impugnada razona en los siguientes términos:

(...) no se puede acudir a lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común , al que se refiere la demanda, ya que su disposición adicional sexta establece que la revisión de oficio de los actos de la Seguridad Social se regirá por lo dispuesto en sus normas específicas, que son el texto refundido de la Ley de procedimiento laboral , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1995, de 7 de abril (entonces vigente), y el Reglamento general sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 84/1996, de 26 de enero.

En este caso no resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 145.1 del TRLPA, a cuyo tenor, "las entidades gestoras o los servicios comunes no podrán revisar por sí mismos sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo, en su caso, solicitar la revisión ante el Juzgado Social competente, mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho reconocido", a lo que añade el punto 2 que "se exceptúan de lo dispuesto en el apartado anterior la rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario".

Por el contrario, sí resultan de aplicación las facultades revisorias que al servicio común de la Seguridad Social le confían los artículos 3, 7, 20, 33 y 54.2, 55 y 56 del RAABVSS, que, en el caso del Régimen especial de la Seguridad Social de los trabajadores del mar, se confían al Instituto Social de la Marina en la disposición adicional segunda de ese reglamento, trámites que han sido observados con arreglo a las formalidades señaladas en el último precepto reseñado, (...)

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El recurso de casación se funda en dos motivos, ambos acogidos a la letra d) del artículo 88.1 de la LJC.

En el primero, la parte considera que la sentencia incurre en infracción del artículo 103 de la Ley 30/1992 y de los artículos 55 y 56 del Real Decreto 84/1996 , que aprueba el Reglamento General sobre inscripción de empresas, afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores de la Seguridad Social, así como el artículo 145 del TRLPA, vigente en el momento, todo en ello en función de que por la Administración se habría prescindido del obligado procedimiento de revisión de oficio de un acto declarativo de derechos.

Idéntica cuestión se nos ha planteado en el motivo segundo del recurso de casación 3419/2012 y a élla hemos contestado en estos literales términos en nuestra sentencia de primero de julio de 2014 (recurso de casación 3416/2012 ), cuyo criterio y conclusión acogemos plenamente:

QUINTO.- (...), tiene razón la sentencia impugnada cuando dice que la revisión de los actos de la Seguridad Social no se rige por el art. 103 LRJ-PAC , sino por su legislación específica, tal como ordena la disposición adicional 6ª de la propia LRJ-PAC . Y es igualmente exacto que dicha legislación específica viene dada por el art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral -que estaba en vigor cuando se dictaron las resoluciones administrativas recurridas y, por consiguiente, es ratione temporis aplicable al presente caso- y por los arts. 54 y siguientes del Real Decreto 84/1996 .

Una vez sentado lo anterior, sin embargo, esta Sala no puede estar de acuerdo con el modo en que la sentencia impugnada interpreta y aplica las citadas normas. El art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral comenzaba estableciendo: "Las entidades gestoras o los servicios comunes no podrán revisar por sí mismos sus actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, debiendo, en su caso, solicitar la revisión ante el Juzgado Social competente, mediante la oportuna demanda que se dirigirá contra el beneficiario del derecho reconocido." Y a renglón seguido añadía: "Se exceptúan de lo dispuesto en el apartado anterior la rectificación de errores materiales o de hecho y los aritméticos, así como las revisiones motivadas por la constatación de omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario".

En parecido sentido, el apartado segundo del art. 55 del Real Decreto 84/1996 dispone: "Las facultades de la Tesorería General de la Seguridad Social para revisar, de oficio o a instancia de parte, sus propios actos de inscripción, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, cobertura de la prestación económica por incapacidad temporal, tarificación, afiliación, altas, bajas y variaciones de datos no podrán afectar a los actos declarativos de derechos, en perjuicio de los beneficiarios de los mismos, salvo que se trate de revisión motivada por la constatación de omisiones o inexactitudes en las solicitudes y demás declaraciones del beneficiario".

De los preceptos que se acaban de reproducir resulta que la revisión de actos declarativos de derechos de la Seguridad Social no puede llevarse a cabo por vía administrativa, sino que habrá de ser instada en vía jurisdiccional presentando la oportuna demanda -debe entenderse que frente al beneficiario del acto- ante el Juzgado de lo Social competente. Obsérvese que esto no es algo radicalmente diferente de lo que, como regla general para la revisión de los actos administrativos anulables, establece el art. 103 LRJ-PAC , donde se exige que sea la Administración quien -previa declaración de lesividad del acto- interponga demanda contra el particular. Nuestro derecho se funda, así, en la idea de que la Administración no puede por su sola autoridad dejar sin efecto sus actos declarativos de derechos: precisamente porque se trata de privar a un particular de derechos que previamente le ha reconocido la Administración, se impone a ésta la carga de acudir ante el correspondiente órgano jurisdiccional y demostrar la ilegalidad del acto.

Las únicas dos excepciones a dicha regla general, de conformidad con el art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral y el art. 55 del Real Decreto 84/1996 , son: primera, que se trate de una mera rectificación de errores de hecho, materiales y aritméticos, de manera similar a lo permitido con alcance general por el art. 105.2 LRJ-PAC ; y segunda, que la revisión venga ocasionada por omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario. Esta última excepción tiene pleno sentido en aquellos procedimientos en que, tal como ocurre con la inclusión de un trabajador en un determinado régimen de la Seguridad Social, el acto se apoya en gran medida -cuando no totalmente- en datos declarados por los particulares: si es el propio beneficiario del acto declarativo de derechos quien, con sus omisiones o inexactitudes, ha ocasionado que dicho acto esté legalmente viciado, deja de darse la ratio por la que la Administración debe acudir a la jurisdicción para remediar tal ilegalidad.

Trasladando las anteriores consideraciones a la circunstancias del presente caso, nadie discute -y así resulta de la lectura del expediente administrativo- que las resoluciones administrativas recurridas fueron dictadas en un procedimiento expresamente calificado de "revisión de oficio"; y está igualmente fuera de cuestión que mediante dichas resoluciones se dejó sin efecto, por considerarla legalmente improcedente, la inclusión del afectado en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar, privándole así de las facultades y ventajas que tal régimen especial comporta. Esto significa que la Seguridad Social ha procedido por sí sola, sin presentar la correspondiente demanda ante el Juzgado de lo Social, a revisar un propio acto declarativo de derechos; algo que, según se ha expuesto, resulta contrario a lo ordenado por el art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral y el art. 55 del Real Decreto 84/1996 . Debe señalarse, en este orden de consideraciones, que ni en vía administrativa ni en vía contencioso- administrativo se ha tratado de justificar las resoluciones administrativas recurridas sobre la base de que tuvieran por objeto la simple rectificación de errores materiales o que hubiesen sido ocasionadas por omisiones o inexactitudes en las declaraciones del beneficiario; es decir, no se ha alegado -ni menos aún demostrado- que el presente caso sea subsumible en alguna de las dos excepciones a la regla general que exige acudir a la jurisdicción para la revisión de los actos declarativos de derechos de la Seguridad Social.

La consecuencia de todo ello es que, al dar por buena la actuación de la Seguridad Social, la sentencia impugnada efectivamente infringe el art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral y el art. 55 del Real Decreto 84/1996 . El motivo segundo de este recurso de casación debe así ser estimado, con la consiguiente anulación de la sentencia impugnada.

SEXTO.- Para que cuanto queda expuesto sea rectamente entendido, es preciso hacer una importante observación adicional. En su escrito de oposición al recurso de casación, el Letrado de la Administración de la Seguridad Social, con cita de varias sentencias del Tribunal Supremo, dice lo siguiente:

Como bien dice la sentencia impugnada el artículo 103 citado, que regula la declaración de lesividad de los actos anulables, dentro del título VII de la citada Ley 30/92 , que trata de la revisión de los actos en vía administrativa, no se aplica a la revisión de oficio de los actos de la Seguridad Social, por determinarlo así la Disposición adicional 6ª de la propia Ley 30/92 .

La normativa que se aplica en su lugar está contenida en el artículo 146 de la vigente Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social , similar al artículo 145 de la anterior ley procesal laboral , el cual prohíbe, como norma general, la revisión de oficio de los actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios. El mismo criterio se contiene en el apartado 2 del artículo 55 del Reglamento General de 26 de enero de 1996 , más arriba citado.

Este artículo 55 consagra, en primer lugar, en el apartado 1, las facultades de revisión y control sobre los actos que enumera (y que a nuestros efectos denominaremos "actos de encuadramiento") y que incluyen la revisión de oficio de dichos actos en la forma y con el alcance que a continuación señala. Los limites de esas facultades de revisión de oficio están recogidos en el apartado 2 del precepto y consisten en que aquellas facultades de revisión de oficio no pueden afectar a los actos declarativos de derechos en perjuicio de sus beneficiarios, salvo las excepciones que la propia norma indica.

Los actos de encuadramiento no son actos declarativos de derechos, son actos instrumentales que constituyen una relación jurídica, en el desenvolvimiento de la cual se adquirirán derechos y obligaciones por las partes de la misma. En ese sentido, se trata de actos constitutivos, no declarativos.

Por ello, el procedimiento de revisión de oficio, que regula el artículo 56 del Reglamento General citado, y que se ha aplicado en el presente caso, está correctamente utilizado. Y también está legitimado el Instituto Social de la Marina para realizarlo, en contra de lo que tan taxativamente se refleja en el recurso, porque, como bien indica la sentencia recurrida, la Disposición adicional 2ª del repetido Reglamento General le habilita para actuar como lo ha hecho.

La idea defendida por el Letrado de la Administración de la Seguridad Social sería, así, que el art. 145 de la Ley de Procedimiento Laboral y el art. 55 del Real Decreto 84/1996 no son de aplicación al presente caso, porque la inclusión del afectado en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar no era un acto declarativo de derechos, sino un denominado "acto de encuadramiento".

Pues bien, como es obvio, esta Sala nada tiene que decir sobre el modo en que los órganos jurisdiccionales del orden social interpreta y aplica la legislación sobre Seguridad Social. Pero cuando se trata de controlar la legalidad de actos administrativos por los tribunales contencioso-administrativos -tal como ocurre en el presente caso, por más que los actos administrativos provengan de una entidad integrada en el sistema de la Seguridad Social- hay que estar indefectiblemente al significado que los conceptos tienen en el Derecho Administrativo. Y en esta rama del ordenamiento, la noción de "acto declarativo de derechos" o, en una terminología más moderna, su perfecto equivalente de "actos favorables" tienen un significado muy preciso y profundamente arraigado. Un acto declarativo de derechos o acto favorable es todo aquel acto administrativo -cualquiera que sea su naturaleza a otros efectos- del que su destinatario obtiene derechos, facultades u otras situaciones jurídicas ventajosas.

Debe tenerse presente que, en la legislación administrativa española, la distinción entre actos declarativos de derechos (o favorables) y los que no lo son -con una expresión algo pasada de moda, se habla a veces de "actos de gravamen" para referirse a los actos administrativos desfavorables al particular- es relevante fundamentalmente para trazar dos regímenes jurídicos distintos de revisión, tal como se puede ver claramente en los actuales arts. 102 y siguientes de la LRJ-PAC . Ello implica que, a los efectos que ahora interesan, todo acto de la Seguridad Social o es declarativo de derechos o no lo es: tertium non datur. Que determinados actos de la Seguridad Social deban ser caracterizados como "actos de encuadramiento", teniendo una naturaleza constitutiva, seguramente será relevante en determinados supuestos; pero, a la hora de determinar cuál es el procedimiento (administrativo o jurisdiccional) a seguir para su revisión, lo decisivo en el orden contencioso-administrativo es si se trata de un acto declarativo de derechos o no.

Ni que decir tiene que la respuesta a este interrogante depende del contenido de cada concreto acto administrativo y, en particular, de que efectivamente amplíe el patrimonio o la esfera jurídica de su destinatario. En el presente caso, no cabe duda que la inclusión en el Régimen Especial de los Trabajadores del Mar presenta ventajas comparativas con respecto al Régimen General de la Seguridad Social, de manera que el acto de inclusión que las resoluciones administrativas recurridas trataban de corregir era indudablemente un acto declarativo de derechos a efectos del Derecho Administrativo

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Conclusión que determina la inocuidad de que examinemos el segundo motivo, dado que al anular por razón del procedimiento el acto de revisión realizado, carece de sentido que nos pronunciemos sobre las condiciones de fondo de dicha revisión y que, simplemente, en razón de lo antes argumentado, debamos estimar el recurso contencioso-administrativo promovido por el señor Plácido , con anulación de las resoluciones administrativas recurridas.

No ha lugar a imposición de costas (art. 139 LJC).

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,