STS, 24 de Febrero de 2000

Por la representación procesal de D. Ildefonso , D. Victor Manuel , D. Tomás y D. Felipe , se interpuso recurso contencioso- administrativo contra el Real Decreto 1867/1.998, de 4 de Septiembre, por el que se modifican determinados artículos del Reglamento Hipotecario, publicado en el B.O.E. nº 233 de 29 de Septiembre de 1.998, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó al Procurador Don Alejandro González Salinas en nombre y representación de D. Ildefonso , D. Victor Manuel , D. Tomás y D. Felipe , para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala: estime admitir el recurso y en su virtud, previos los trámites de Ley, dicte en su día Sentencia estimándolo y declarando nulo y dejando sin efecto el Real Decreto recurrido o, subsidiariamente a lo anterior, anulando la nueva redacción dada por dicho Real Decreto a los artículos 16.2, 155, 177, 289, 332 y 355.2 del Reglamento Hipotecario, así como la disposición adicional única del propio Real Decreto y el apartado 3 del artículo 81 y el artículo 269 bis que dicha disposición adicional ha añadido al Reglamento del Registro Mercantil, condenando a la Administración a estar y pasar por estas declaraciones.

El Sr. Abogado del Estado, en la representación y defensa que legalmente ostenta, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala: dicte Sentencia por la que desestime la demanda interpuesta y confirme la legalidad de los preceptos reglamentarios impugnados.

Asimismo se concedió al también demandado Procurador Sr. Rodríguez Noguera en nombre y representación del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España el término de veinte días para contestar a la demanda, y dentro del plazo concedido presentó su escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos que consideró en apoyo de sus pretensiones, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia en la que se desestimen íntegramente los pedimentos contenidos en la demanda.

Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partesel término sucesivo de quince días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

No estimandose necesaria la celebración de la vista pública y no habiendose solicitado el recibimiento a prueba, quedaron conclusas las actuaciones, para votación y fallo cuando por turno correspondiese, señalandose la audiencia del día VEINTIDOS DE FEBRERO DE DOS MIL, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

La primera cuestión que se plantea a la hora de resolver el recurso que nos ocupa es la relativa a la admisibilidad del mismo en lo que se refiere a la impugnación del Real Decreto 1867/98 por falta de justificación legal y material en relación con los preceptos que el demandante incluye en lo que denomina "cuarto grupo", preceptos que la exposición de motivos justifica en función de la necesidad, el régimen de la profesión de Registrador y los nuevos requerimientos y necesidades de la sociedad.

Conviene en este punto poner de manifiesto que los recurrentes no solicitan en ningún momento la anulación exclusiva de los preceptos relativos al régimen de la profesión de Registrador, que ni siquiera concretan, sino que solicitan se declare nulo el Real Decreto impugnado en su integridad o, subsidiariamente, los preceptos que citan en el suplico y a los que se refieren expresamente en el fundamento cuarto y siguientes del escrito de demanda. Por tanto la impugnación por falta de justificación legal no se limita al grupo de artículos que regulan la profesión de Registrador sino a la integridad del Reglamento, aun cuando tal defecto de forma no se predique de la totalidad de los preceptos del mismo. En consecuencia, la legitimación debe examinarse en relación con el objeto real de la impugnación, el Real Decreto 1867/98 en su integridad y, examinada así la cuestión, no hay duda de que existe legitimación en los recurrentes en cuanto en su ejercicio profesional resulten afectados por el Reglamento recurrido.

Resuelta la cuestión de la legitimación de los recurrentes, a fin de agotar un tema ya apuntado, resulta prudente acometer seguidamente el análisis de si concurre o no el vicio de falta de justificación que aquellos alegan y en el que basan la infracción de los artículos 24.1 de la Ley del Gobierno,

9.3 de la Constitución y 54.f de la Ley de Procedimiento Administrativo, en la que afirman incurre la disposición impugnada.

En este punto hemos de resaltar que en el expediente Administrativo obra la memoria del Proyecto del Real Decreto objeto de impugnación y en la misma los folios 1 a 8 inclusive, que se corresponden con los folios 209 a 216 del expediente administrativo, se dedican exclusivamente a justificar la reforma en relación con el grupo de preceptos en los que los recurrentes basan el motivo de impugnación que nos ocupa, aun cuando no concretan cuales sean aquellos, sin perjuicio de que también existen otras referencias tales como la que se efectúa al folio 29 de la memoria o la que se hace a los preceptos relativos a los sustitutos.

No vamos a reproducir aquí la justificación contenida en la memoria, sí destacar que podrá estarse o no de acuerdo con dicha justificación pero lo que no cabe es sostener que hay una ausencia de la misma, ya que aquella se aparece con la simple lectura de los folios de la memoria citada a la que nos remitimos. Así lo afirma también el Consejo de Estado cuando dice que en el procedimiento de elaboración se ha respetado el artículo 24 de la Ley del Gobierno, sin que pueda olvidarse que determinados artículos de los que pudieran entenderse comprendidos en este grupo, que como decimos los recurrentes no concretan, los artículos 500 y siguientes, son de a los que la memoria dedica mayor atención a la hora de su justificación, teniendo igualmente en cuenta que si bien es cierto que pueden encontrarse algunos preceptos carentes de justificación específica no lo es menos que participan de una reforma mas general que si es explicada, lo que hace que deban entenderse cumplidos los requisitos establecidos en el artíuclo 24 de la Ley del Gobierno en este punto.

Siguiendo el orden establecido por los recurrentes en su escrito de demanda, analizaremos a continuación la cuestión relativa a los vicios de procedimiento en la elaboración de la disposición impugnada, vicios que los recurrentes en vía contenciosa concretan en la omisión de los trámites de informe a que se refieren los artículos 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo, 24 de la Ley del Gobierno y 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, todo ello en relación con la Disposición Adicional Unica del Real Decreto objeto de impugnación, sobre la base de que esta no figuraba en el proyecto sometido a informe.

Hemos de destacar que en dicha disposición adicional se modifican dos preceptos del Reglamentodel Registro Mercantil, el 12, el 81, así como se añade uno nuevo bajo el número 289.bis.

Si bien en relación con la modificación del artículo 81 pudiera entenderse, cuestiones de jerarquía normativa a las que nos referiremos mas adelante, aparte, que no hace sino asumir la recomendación del Consejo de Estado, la cuestión se plantea en cuanto a los artículos 12 y 289.bis en los que se tratan materias a las que en nada se refiere el Proyecto sometido a informe, lo que impide que pueda entenderse que estemos ante un simple cambio de técnica normativa, interpretación que por el contrario si cabe respecto de la modificación del artículo 81, y estimar que la materia regulada ha sido objeto de los informes preceptivos y en especial de informe del Consejo de Estado.

Así las cosas, habida cuenta que en la Disposición Adicional Unica y en lo que atañe a los artículos 12 y 269.bis del Reglamento del Registro Mercantil se regulan materias a las que en absoluto se refería el Proyecto de Reglamento sometido a informe del Consejo de Estado, resulta claro que se ha omitido respecto de aquella parte de la disposición recurrida un trámite esencial que determina la nulidad del Reglamento en lo que se refiere a los apartados 1 y 3 de la Disposición Adicional en cuestión.

Entrando ya a analizar los preceptos concretos impugnados, nos ocuparemos en primer lugar del artículo 16.2 del que los recurrentes afirman está en abierta contradicción con el 1255 del Código Civil en cuanto, sostienen, introduce una limitación temporal para el ejercicio del derecho de vuelo al disponer que su duración no podrá exceder de diez años para tener acceso al Registro de la Propiedad.

Aun cuando pueda estimarse como cierto que el precepto impugnado no regula de manera directa el derecho de vuelo, sino que se limita a señalar los requisitos para que dicho derecho pueda acceder y beneficiarse de la publicidad registral, así como que tampoco afecta al principio de libertad de pactos contenida en el artículo 1255 del Código Civil, ya que lo dispuesto en el precepto impugnado no impide en absoluto que pueda pactarse en derecho de vuelo con una duración superior a diez años, no lo es menos que, al establecerse como requisito para que tal derecho acceda al Registro de la Propiedad que el plazo máximo para su ejercicio tenga una vigencia no superior a diez años, de alguna manera se está alterando su alcance y eficacia frente a terceros, puesto que los derechos reales tienen acceso al Registro de la Propiedad sin limitación de tiempo por imperativo del artículo 1 de la Ley Hipotecaria, siendo necesario, cuando se trata de derechos reales o de cargas o limitaciones del dominio, el derecho de vuelo es un derecho real que supone una limitación del dominio para los propietarios o copropietarios de inmuebles que no son participes del mismo, que conste su inscripción para que surtan efecto frente a terceros. Por esa razón, aun reconociendo que el principio de determinación no tolera gravámenes indefinidos o indeterminados, una limitación del tipo de la que se pretende en el artículo 16 del Reglamento impugnado en relación con el derecho de vuelo debe necesariamente venir establecida por Ley al afectar a lo dispuesto en el precepto mencionado de la Ley Hipotecaria, así lo demuestra el hecho de que otras limitaciones, como las relativas al alcance de la garantía hipotecaria, se establecen en la propia Ley, en este caso en el artículo 114 de la misma.

Podrá sostenerse, como decimos, que no se afecta con el precepto impugnado el contenido del derecho de vuelo ni de libertad de pacto, pero no es menos cierto que al limitar la posibilidad de su acceso al Registro, en contra de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley Hipotecaria que no establece limitación alguna, condicionando así su eficacia frente a terceros, supone en definitiva el establecimiento de un régimen jurídico diferente al que con arreglo a los principios generales de la Ley Hipotecaria le correspondería como derecho real que es, lo que justifica que esa modificación solo puede hacerse por Ley.

Impugnan los recurrentes a continuación el artículo 155 del Reglamento por entenderlo contrario a los artículos 86 y 92 de la Ley Hipotecaria en cuanto establece que el plazo de sesenta días, establecido en el artículo 92 citado, se computará a partir del vencimiento del crédito o del plazo expresamente previsto en la resolución que otorgue la subvención para el cumplimiento de las condiciones u obligaciones que en ella se impongan, en lugar de computarse desde la conclusión de la obra objeto de refacción, así como que el artículo 86 de la Ley Hipotecaria no prevé, afirman los recurrentes, la posibilidad de pactar la prórroga de dicho plazo de antemano, mientras que el artículo impugnado admite la posibilidad de que la prórroga del citado plazo se pacte en el propio título en cuya virtud se solicita la anotación.

El segundo argumento utilizado por los recurrentes para impugnar el precepto que nos ocupa no puede prosperar ya que es manifiesto que una de las fórmulas establecidas para alegar el plazo de caducidad del asiento previsto en el artículo 86 de la Ley Hipotecaria es que así se solicite por los interesados, tal y como resulta de la dicción literal del precepto, sin mas requisitos que el de que la prórroga sea anotada antes de que caduque el asiento, sin ninguna otra limitación, por tanto, en cuanto al momento de la solicitud.Sin embargo la infracción del mandato contenido en el artículo 92 de la Ley Hipotecaria en cuanto al computo del plazo de caducidad de la anotación es manifiesta. La Ley establece que el "dies a quo" será, sin excepciones, aquél en que concluya la obra objeto de la refacción y por tanto tal "dies a quo" no puede ser modificado, por mas que se afirme la razonabilidad del precepto, por una norma de rango inferior como lo es el Reglamento impugnado, ello en base al principio de jerarquía normativa, lo que determina que el artículo en cuestión deba ser declarado nulo en este punto.

En el fundamento sexto del escrito de demanda los recurrentes impugnan el artículo 177 del Reglamento recurrido ya que, afirman, contradice el régimen general de cancelación de asientos establecido en la Ley Hipotecaria que dispone, en su artículo 79, que tal cancelación podrá pedirse y deberá otorgarse cuando "se extinga también por completo el derecho inscrito o anotado".

Sostienen los recurrentes que el artículo 177, al establecer la cancelación de los asientos relativos a condiciones resolutorias en garantía de precio aplazado y a hipotecas al caducar dichos asientos por el simple transcurso de quince años en el primer caso y veinte en el segundo, salvo pacto de un plazo mas breve, desvincula la vigencia de los asientos del plazo de vida de los derechos materiales a que se refiere.

El precepto impugnado establece que el citado plazo se computa tomando como "dies a quo" la fecha en que la prestación cuyo cumplimiento se garantiza debió ser cumplida en su integridad, de modo que los plazos fijados coinciden con los plazos de prescripción establecidos en el artículo 1964 del Código Civil para el ejercicio de las correspondientes acciones, sin que quepa olvidar que prescrita la acción para su ejercicio ha de considerarse también extinguido el derecho.

Es cierto que en un caso se habla de caducidad del asiento y en otro estamos ante plazos de prescripción de acciones que pueden ser interrumpidos, pero lo cierto es que el precepto impugnado prevé expresamente en su párrafo primero, al que se remite el segundo cuando dice "del mismo modo se procederá...", que la caducidad del asiento solo operará cuando no conste asiento alguno que indique haberse ejercitado el derecho, modificado el título o formulada la reclamación judicial sobre su cumplimiento. En consecuencia la propia norma prevé que de producirse alguno de estos eventos y por tanto también si se hubiera interrumpido la prescripción, la caducidad del asiento no operará. No es que se establezca un plazo de caducidad en relación directa con unos plazos de prescripción susceptibles de interrupción, lo que se establece es un supuesto de caducidad que solo opera en los supuestos no excepcionados expresamente, de modo que en los casos de ejercicio del derecho, reclamación judicial o modificación del título, la cuestión no es si se suspende o no el plazo de caducidad y con que efectos, sino que tal caducidad no opera al ser supuestos excepcionados.

Cabe argumentar que para que los supuestos excepcionados puedan estimarse la norma impugnada exige que conste mediante el oportuno asiento registral que ha acaecido alguno de los eventos citados, pero lo que también es cierto es que ni existe norma legal que impida establecer tal exigencia formal ni ésta determina una desvinculación de los asientos registrales respecto de la vida de los derechos. Por estas razones sin duda, aparte de la bondad del precepto que tiende a evitar que se perpetúen en el Registro de la Propiedad en perjuicio de terceros gravámenes ya extinguidos, el artículo ha merecido un comentario favorable de los organismos, en especial del Consejo de Estado, que han informado el proyecto, llegando a afirmar que el precepto que nos ocupa merece ser destacado por su importancia y acierto.

Impugnan los recurrentes a continuación en su demanda el artículo 289 del Reglamento recurrido sobre la base de que exige en su apartado c) que para inmatricular una finca con arreglo a los artículos 199.b y 205 de la Ley Hipotecaria se acompañe certificación de la que resulte que la finca está catastrada a favor del trasmitente o del adquirente. Entienden los recurrentes que tal exigencia va mas allá de lo dispuesto en el artículo 53.7 de la Ley 13/96 y 205 de la Ley Hipotecaria en cuanto el primero de los preceptos citados solo requiere que se aporte certificación catastral descriptiva o gráfica de la finca. Omiten los recurrentes señalar que el precepto continúa diciendo que "aquella será en términos totalmente coincidentes con la descripción de ésta en dicho título".

No cabe estimar discrepancia entre la dicción de la Ley y el texto del precepto impugnado dado que la Ley 13/96, al establecer en el artículo 53.7 que no se inmatriculará ninguna finca en el Registro si no se aporta junto al título inmatriculado certificación catastral descriptiva y gráfica de la finca en términos totalmente coincidentes con la descripción de esta en dicho título, implícitamente exige que figure catastrada o amillarada a nombre del trasmitente o del adquirente, ya que aquella identidad descriptiva ha de alcanzar no solo a los aspectos físicos sino también a los jurídicos de la finca en cuestión.

Impugnan igualmente los recurrentes el artículo 355 del Real Decreto 1867/98 en cuantoentienden va más allá de lo establecido en la Ley Hipotecaria en su artículo 253.3, conforme a la redacción dada a este por la Ley 7/98, ya que limita los efectos vinculantes del informe solicitado al Registrador con aquél carácter al propio Registrador que la hubiera realizado, limitación esta que no se establece en el precepto del texto legal antes citado.

No es este el momento de entrar en el análisis de cual sea la naturaleza de la función registral, pero si debe precisarse que lo cierto es que el Registro de la Propiedad es un organismo formalmente administrativo integrado en la organización administrativa del Estado, aun cuando el procedimiento registral presente características específicas. Del mismo modo si bien el titular del Registro no se identifica de manera absoluta con la condición de funcionario, no puede calificarse tampoco su actividad como una actividad privada, razón por la que sus actos como titular de un organismo administrativo cuando sean vinculantes por establecerlo así una norma de rango de Ley lo serán para el órgano de la Administración del que es titular, ya que los Registradores de la Propiedad desempeñan una función pública y no una función privada a titulo personal. En consecuencia el carácter vinculante de los informes establecido en el artículo 253.3 de la Ley Hipotecaria no puede ser limitado por vía reglamentaria hasta reducirlo a una vinculación estrictamente personal del Registrador que los efectúa, pues éste, insistimos, no actúa a titulo personal en el ejercicio de una actividad privada, sino como titular de un organismo administrativo y en el desempeño de funciones públicas, razones que conducen a la nulidad del precepto impugnado.

En el fundamento jurídico nueve del escrito de demanda los recurrentes impugnan el artículo 81.3 y 269.bis del Reglamento del Registro Mercantil en la redacción dada por la Disposición Adicional Unica del Real Decreto 1867/98 sobre la base de que, en su opinión, son contrarios a los artículos

16.1.5 y 19.2 al Código de Comercio.

Esta Sala entiende que es cierto que el Real Decreto impugnado asume en parte la observación del Consejo de Estado en la materia objeto de la Disposición Adicional impugnada y así ha suprimido del Texto la reforma del artículo 383 del Reglamento. Ahora bien, lo cierto es que la Disposición Adicional impugnada viene a modificar el artículo 81.3 del Reglamento del Registro Mercantil en el sentido de establecer la posibilidad de acceso al Registro Mercantil de las Sociedades Civiles en todo caso, olvidando que el Código de Comercio establece que dicho acceso deberá establecerse por Ley (art. 161.5) y que tal inscripción será obligatoria (art. 19) salvo para las empresas individuales a excepción del Naviero.

La expresión del artículo 16.1.5 del Código de Comercio "cuando así lo disponga la Ley" debe ser entendida como reserva formal de Ley, según se infiere de la interpretación que efectúa el propio Reglamento del Registro Mercantil en su artículo 2 al establer que aquel tiene por objeto la inscripción de las empresas y demás sujetos establecidos por la Ley, asi como los actos y contratos relativos a los mismos que determinen la Ley y éste Reglamento se establece así claramente una interpretación en la que se distingue entre el rango normativo exigido para abrir el acceso al Registro según se trate de sujetos o de los actos y contratos, de tal manera que respecto a los primeros no cabe hacerlo por vía reglamentaria.

Del mismo modo el carácter potestativo que parece inferirse de la expresión "podrá" utilizada para el artículo 83.3 del Reglamento del Registro Mercantil, hace que tanto el artículo 81.3 como el 269.bis del Reglamento del Registro Mercantil en la redacción que le da la Disposición Adicional del Real Decreto objeto de recurso sean contrarias al artículo 19 del Código de Comercio. Si por el contrario se entendiese que la fórmula no es potestativa y que por tanto la inscripción es obligatoria, se estaría ante el defecto ya asumido en el informe del Consejo de Estado de interferir en la regulación de las sociedades civiles reservada al Código Civil y, en consecuencia, estaríamos ante idéntica infracción del principio de jerarquía normativa, razones por las que la disposición debe ser considerada nula en los puntos objeto de impugnación.

En el último de los fundamentos de derecho del escrito de demanda los recurrentes impugnan el artículo 332 del Reglamento Hipotecario en la redacción que le da el Real Decreto objeto de recurso, al entender que altera sustancialmente el mandato del artículo 222 de la Ley Hipotecaria en la redacción que le dio la Ley 7/98, ya que sustituye, en lo que a la publicidad registral se refiere, el requisito de interés en consultar los libros por interés legítimo, así como la obligación de poner de manifiesto los libros por la de poner de manifiesto el contenido de los libros, al tiempo que se introduce lo que los recurrentes consideran una limitación no prevista en la Ley al disponer que la puesta de manifiesto se referirá "al estado de los bienes inmuebles o derechos reales inscritos".

La alegación de los recurrentes no puede prosperar en cuanto al último punto dado que el artículo 221 de la Ley Hipotecaria establece con nitidez que los Registros serán públicos para quienes tengan interés conocido en averiguar "el estado de los bienes inmuebles o derechos reales inscritos", expresión quecoincide literalmente en este punto con la del precepto impugnado.

Tampoco puede tomarse en consideración la alegación respecto a la discrepancia entre exhibición de los libros y exhibición del contenido de los libros. Obviamente lo que tiene interés para los particulares es el contenido de los libros, no estos en sí mismos y, de otra parte, la referencia al contenido de los libros como objeto de exhibición coincide con la regulación contenida en los artículos 222 y siguientes de la Ley en lo que a la forma en que debe realizar el Registrador tal manifestación atañe. El propio artículo 222.2 se refiere expresamente a la manifestación del "contenido de los asientos", coincidiendo en este punto con lo dispuesto en la norma reglamentaria.

Queda finalmente la cuestión planteada en torno a la matización efectuada en el precepto impugnado sobre que el interés de quién solicita la exhibición del contenido de los libros del Registro debe ser un interés legítimo.

Es sobradamente conocido que la idea de interés legítimo se introduce en nuestro ordenamiento como una idea mucho mas amplia que la del interés directo, de forma que desde el punto de vista procesal alcanza a cualquier tipo de interés lícito. La referencia a interés legítimo que se efectúa en el precepto impugnado no puede ser entendida como pretenden los recurrentes como interés en un procedimiento judicial o administrativo concreto, sino simplemente como interés no contrario a derecho. De otra parte la exigencia de interés legítimo viene amparada por el artículo 221.7 de la Ley que se refiere expresamente a los "fines lícitos" que se proponga quién solicite la información registral, fines lícitos que implican un interés legítimo en cuanto no contrario a derecho. El criterio que aquí y ahora se sostiene fue ya adoptado por esta Sala en sentencia de 16 de Junio de 1.996 al establecer que conforme a la Ley los Registradores son quienes deben apreciar la "legitimación", lo que es lo mismo que el interés legítimo, de quienes se acercan al Registro con el propósito de obtener información. Razones, las hasta aquí expuestas, bastantes para estimar conforme a derecho el artículo 332 impugnado.

No concurren los requisitos del artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción en orden a una condena en costas ya que no cabe apreciar temeridad o mala fe en ninguna de las partes como lo demuestra el que ninguna de las posturas mantenidas ha sido rechazada íntegramente.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.