STS, 27 de Mayo de 2014

PonenteMARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ
ECLIES:TS:2014:2104
Número de Recurso5789/2011
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución27 de Mayo de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Mayo de dos mil catorce.

La Sala constituida por los Excmos. Sres Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 5789/2011 interpuesto por la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO , representada por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de Septiembre de 2011 dictada en el recurso contencioso-administrativo 742/2008 sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre. Se ha personado en las actuaciones como parte recurrida la entidad ROMESUR, S.A., D. Leandro y otros , representados por la Procuradora Dª MARÍA ISABEL TORRES RUIZ.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La entidad ROMESUR, S.A. y otros interpusieron recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 11 de junio de 2008 por la que se aprueba el deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 2600 metros de longitud, comprendido entre el extremo norte de la calle Antonio Machado y las inmediaciones del antiguo cuartel de carabineros junto a la playa de los Bajos de la Romanilla, término municipal de Roquetas de Mar (Almería), según se define en los planos fechados en noviembre de 2006.

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 15 de septiembre de 2011 (recurso 742/2008 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

"Que estimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el procurador Sr. MARIA ISABEL TORRES RUIZ, en la representación que ostenta de ROMESUR S.A.; Leandro ; Virtudes ; Anselmo y Eloisa contra la resolución descrita en el primero de los fundamentos de esta sentencia debemos anular y anulamos la resolución recurrida que se anula por caducidad del expediente de deslinde. Todo ello sin haber lugar a expresa imposi-ción de costas a ninguna de las partes."

SEGUNDO

En el fundamento de derecho segundo de la referida sentencia se resumen los motivos de impugnación y de oposición que aducían los litigantes en el proceso de instancia, en los siguientes términos:

"SEGUNDO.- La parte recurrente plantea como primer motivo de impugnación el que hace referencia a la caducidad del expediente administrativo por entender que ha transcurrido en exceso el plazo previsto en la Ley de costas entre la fecha de incoación del expediente de deslinde y la notificación de la Orden aprobatorio del mismo a la parte recurrente.

También plantea como razón de la pretendida anulación de la Orden la falta de motivación de la Orden aprobatoria del deslinde así como que la Administración ha actuado contra sus propios actos puestos que el deslinde aprobado va en contra de los Informes del Servicio de Costas de Almería. Entiende, también, que no se justifica el cambio operado en relación al deslinde aprobado en el año 1956.

También entiende la parte recurrente que no se ha acreditado la condición de marisma y que no existe suficiente justificación de la relación mar-marisma y que la presencia esporádica de agua no demanializa los terrenos. Considera, sobre toda esta base, que no se han valorado oportunamente los planos e informes aportados al expediente administrativo.".

La sentencia recurrida señala que contra la misma Orden aprobatoria de deslinde impugnada ya había tenido ocasión de pronunciarse la Sala de instancia en su anterior sentencia dictada en el recurso contencioso-administrativo 754/2008 que reproduce lo dicho previamente por otras sentencias dictadas con ocasión de esta misma Orden aprobatoria de deslinde como son las dictadas en los recursos 748/2008, 750/2008, 789/2008 y 757/2008. Las razones que la sentencia recurrida reproduce son las que siguen:

"Para abordar dicha cuestión conviene tomar en consideración, como punto de partida, que el expediente de deslinde se incoa por providencia de fecha 19 de mayo de 2004, como así se reconoce en la demanda y en los antecedente de la resolución recurrida.

Se trata de un deslinde incoado con posterioridad a la entrada en vigor de la reforma operada por la Ley 53/2002 (1 de enero de 2003), que introduce un nuevo párrafo en el apartado 1 del artículo 12 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , con la siguiente redacción "El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses". Resulta por tanto de aplicación el citado plazo de 24 meses, que es de caducidad, como viene reiterando la Sala, debiendo reseñarse en respuesta a las alegaciones de la Abogacía del Estado, que el Tribunal Supremo si bien no consideraba aplicable la caducidad en relación a los expedientes de deslinde incoados con anterioridad a la reforma de la LRJPAC operada por la Ley 4/1999, si la ha apreciado en la reciente STS 6-5-2010 (Rec. 2842/2006 ), en relación con un deslinde incoado con posterioridad a la modificación de la LRJPAC por la Ley 4/1999.

En cuanto al cómputo de dicho plazo, ha señalado la Sala ya en la SAN, Sec. 1ª de 28 de enero 2009 (Rec. 347/06 ), que el dies a quo se computa desde la fecha del acuerdo de iniciación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 42.3a) de la LRJPAC.

Acuerdo de incoación del expediente de deslinde al que la Ley de Costas atribuye la producción de importantes efectos. Así su artículo 12 , dispone:

"3 La incoación del expediente de deslinde facultará a la Administración del Estado para realizar o autorizar, incluso en terreno privado, trabajos de toma de datos y apeos necesarios, sin perjuicio de las indemnizaciones que sean procedentes por los daños y perjuicios causados y a resultas del deslinde que se apruebe definitivamente".

Y con posterioridad su ordinal 5, que "La providencia de incoación del expediente de deslinde implicará la suspensión del otrogamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección, a cuyo efecto deberá publicarse acompañada de plano en que se delimite provisionalmente la superficie estimada de aquél y de ésta. la resolución del expediente de deslinde llevará implícito el levantamiento de la suspensión".

El dies ad quem de dicho plazo es el de la notificación de la citada resolución.

TERCERO.- Aplicando la anterior dictrina al caso de autos y siendo la providencia de incoación de fecha 19 de mayo de 2004, el cómputo del referido plazo de caducidad de 24 meses expiraría el 19 de mayo de 2006, pero como consta en las actuaciones que la Administración hizo uso de la facultad prevista en el artículo 42.6 de la LRJPAZ (es evidente el importante número de personas afectadas por el deslinde) resulta que la tramitación del expediente se prorrogó por un plazo de otros dos años más.

Sin embargo, la Orden Ministerial aprobatoria del deslinde se dictó con fecha 11 de junio de 2008 y fue notificada el 6 de octubre de 2008.

Para justificar este último periodo de cuatro meses y medio la resolución impugnada hace referencia expresa, en su antecedente de hecho X) al artículo 42.5 de la Ley 30/1992 , modificado por Ley 4/1999, que regula los supuestos en los que puede suspenderse el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución. En concreto señala lo siguiente: "A los efectos de cumplimiento de los plazos y en aplicación de lo previsto en el artículo 42.5 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , se considera suspendido el plazo para resolver por el periodo comprendido entre el 5 de abril y 2 de noviembre de 2007".

De conectar dicho antecedente fáctico X con el IX) de la citada Orden, resulta que tal suspensión se considera producida desde que se inicia la tramitación del Convenio con la Universidad de Oviedo para la realización de un Estudio Técnico que se encarga por la Dirección General de Costas al instituto de Recursos Naturales y ordenación del Territorio (INDUROT), como consecuencia de las alegaciones presentadas por diversos interesados en las que se cuestiona la justificación del deslinde que figura en el proyecto, y hasta que efectivamente se emite dicho Estudio Técnico que obra en un CD incorporado al expediente administrativo.

La OM impugnada no especifica en base a que apartado del artículo 42.5 de la Ley 30/1992 entiende producida la suspensión del plazo para resolver. En otros supuestos (Rec. 748/2008 y Rec. 757/2008) en que también se ha impugnado la citada OM, el Abogado del Estado en la contestación a la demanda consideró que se trataba del apartado c) que permite la suspensión del plazo máximo para resolver "cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá comunicarse a los mismos. Plazo de otra parte, es el único que podría resultar de aplicación ya que el informe solicitado lo fue por la Administración y no por los interesados.

Es decir, se establece una limitación temporal de tres meses que, como periodo máximo de suspensión, se fija en tal motivo desde la petición del informe que sea preceptivo y determinante del contenido de la resolución, y hasta la recepción del mismo, plazo que se ha rebasado en el supuesto de autos.

CUARTO.- En conclusión, el procedimiento de deslinde fue iniciado de oficio el 19 de mayo de 2004 y concluyó mediante resolución de 11 de junio de 2008 notificada el 6 de octubre de 2008, es decir, dictada y notificada, con posterioridad al transcurso del plazo de 24 meses que establece el actual artículo 12.1 de la Ley de Costas , y ello a pesar de considerar que dicho plazo fue prorrogado por otros veinticuatro meses a tenor del articulo 42.6 de la Ley 30/1992 y por otros tres meses más de conformidad con el apartado c) del articulo 42.5 de dicha Ley de Procedimiento Administrativo Común.

Procede, en consecuencia, al haberse dictado la Orden Ministerial aprobatoria del deslinde fuera del plazo de 51 meses que resultaría, como máximo, de la aplicación conjunta de lo establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Costas en relación con los artículos 42.6 y 42.5c) de la Ley de Procedimiento Administrativo Común , declarar la caducidad del procedimiento de deslinde, lo que nos exime de entrar en el examen del fondo del recurso. Criterio que es el que ha seguido la Sala en la SAN, Sec. 1ª, de 24 de septiembre de 2010 (Rec. 748/2008 ), dictada en relación con la misma Orden de deslinde en la que se aborda dicha cuestión y posteriormente en la SAN, Sec. 1ª, de 2 de diciembre de 2010 (Rec. 757/2008 ).

Ello sin perjuicio de que la Administración pueda, en su caso, incoar nuevo procedimiento de deslinde dado que los bienes de dominio público martítimo-terrestre son imprescriptibles, conforme preceptúan los artículos 132.1 de la Constitución y 7 de la Ley de Costas .".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración del Estado preparó recurso de casación que fue tenido por preparado mediante providencia de la Sala de instancia de 19 de octubre de 2011, en la que se acordaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

La Administración del Estado compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y formalizó la interposición del recurso de casación mediante escrito presentado el 30 de noviembre de 2011 en el que formula un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El motivo reprocha a la sentencia la infracción de los arts. 44.2 y 92.4 de la Ley 30/1992 , de 29 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en relación con los arts. 12.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio de Costas y de la jurisprudencia interpretativa de dicho precepto.

QUINTO

Por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 20 de enero de 2012 se acordó la admisión a trámite del recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.

SEXTO

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 3 de febrero de 2012 se dispuso entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la representación procesal de la entidad ROMESUR, S.A., D. Leandro y otros, en escrito presentado el 14 de marzo de 2012 en el que, tras exponer las razones de su oposición, termina solicitando la desestimación del recurso de casación con imposición de las costas a la parte recurrente.

SÉPTIMO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 20 de mayo de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación nº 5789/2011 lo dirige la Administración del Estado contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de septiembre de 2011 (recurso 742/2008 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo formulado por la entidad ROMESUR y otros, se declara nula la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 11 de junio de 2008 que aprueba el deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 2600 metros de longitud, comprendido entre el extremo norte de la calle Antonio Machado y las inmediaciones del antiguo cuartel de carabineros junto a la playa de los Bajos de la Romanilla, término municipal de Roquetas de Mar (Almería), según se define en los planos fechados en noviembre de 2006.

En el antecedente segundo hemos dejado señalada la controversia planteada en el proceso de instancia así como las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo, donde, como hemos visto, la Sala de instancia reproduce la fundamentación de su anterior sentencia dictada en el recurso contencioso-administrativo 754/2008 en la que anuló la misma Orden aquí controvertida al apreciar la caducidad del procedimiento de deslinde.

Procedería entonces que entrásemos a examinar el motivo de casación aducido por la Administración del Estado cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente cuarto. Sin embargo, no abordaremos esa tarea pues lo que habremos de acordar es la pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso de casación; y ello por las razones que pasamos a exponer.

SEGUNDO

Ante todo, hemos de partir de un dato que la propia sentencia recurrida destaca: la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 11 de junio de 2008, cuyo mantenimiento defiende la Administración del Estado, fue ya anulada por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional de 3 de febrero de 2011 recurso contencioso- administrativo 754/2008 cuya fundamentación jurídica reproduce la sentencia aquí recurrida para llegar al mismo fallo anulatorio. Y sucede que esa anterior sentencia de la Sala de instancia luego devino firme, al haber sido inadmitido el recurso de casación que el Abogado del Estado interpuso contra ella, por auto de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 8 de Septiembre de 2011 (casación 7046/2010 ).

Así las cosas, carece de sentido que, por la vía de enjuiciar el contenido de la sentencia aquí recurrida en casación, entremos a pronunciarnos sobre la legalidad de un deslinde marítjmo-terrestre que ya ha sido anulado por sentencia firme y que, por tanto, ha quedado expulsado del ordenamiento jurídico.

En repetidas ocasiones hemos declarado que las sentencias firmes, cuando anulan una disposición general tienen efectos generales ( artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa), de manera que carece de interés abundar o insistir en una nulidad ya declarada; además de que el respeto a los principios de seguridad jurídica e igualdad ( artículos 9.3 y 14 de la Constitución ) conduce a evitar el riesgo de que un nuevo fallo venga a contradecir una sentencia anterior ya firme, dictada sobre el mismo objeto y con la misma causa de pedir. En definitiva, se insiste, carece de interés abundar o insistir en una nulidad ya declarada; y, desde luego, como hemos expresado, resultaría nocivo para la seguridad jurídica contradecir o alterar lo ya declarado por sentencia firme. Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, nuestras sentencias de 11 de junio de 2010 (dos sentencias con esa fecha dictadas en recursos de casación 1086/2006 y 1139/2006 ), 16 de noviembre de 2010 (casación 5707/08 ) y las que en esta última se citan de 25 de noviembre de 2008 (casación 7405/2004 ), 29 de mayo de 2009 (casación 151/2005 ), 5 de julio de 2010 (casación 3044/06 ), 21 de julio de 2010 (casación 1615/06 ) y 14 de septiembre de 2010 (casación 2188/06 ).

Es cierto que la Orden Ministerial de 11 de junio de 2008 aprobatoria del deslinde que aquí nos ocupa, no tiene carácter de disposición general, según resulta de la jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en sentencias de 27 de abril de 2005 (casación 4011/2002 ) y de 29 de marzo de 2003 (casación 2855/2009 ); pero ello no impide hacer extensiva aquella jurisprudencia a un caso como el de autos.

Nos encontramos, sin duda, ante un acto administrativo y no ante una norma reglamentaria; pero la Orden aprobatoria del deslinde es un acto plural en un doble aspecto: de un lado, su eficacia se produce en relación con todos los afectados directamente por el deslinde -titulares de propiedad u otros derechos-; pero, por otra parte, su eficacia ha de considerarse general e indeterminada por cuanto el objetivo del deslinde consiste en establecer los límites del dominio público marítimo terrestre. Estas particulares características del acto administrativo que nos ocupa son las que nos llevan a considerar que la nulidad derivada de la caducidad -vicio, por otra parte procedimiental- ha de ser similar a la de las disposiciones de carácter general, debiendo, pues, afectar u extenderse con carácter general e indeterminado. De ahí, por tanto, que declarada la caducidad del procedimiento de deslinde en una resolución jurisdiccional firme, los posteriores recursos jurisdiccionales relacionados con el mismo objeto, esto es, la misma Orden Ministerial aprobatoria del deslinde, han de quedar, de forma sobrevenida, sin objeto; consecuencia que no se produciría, en cambio, si la anulación anterior afectara sólo a una parte del tramo de costa deslindado.

Así lo hemos señalado para casos análogos en sentencias de esta Sala de 19 de octubre de 2012 ( 1257/2010 ), 5 de diciembre de 2012 ( 1257/2010 ), 5 de diciembre de 2012 ( dos sentencias dictadas con esa fecha en recursos de casación 3550/2011 y 5215/2011 ) y 23 de octubre de 2013 ( casación 2316/2011 ), todas ellas referidas a un deslinde que estaba ya anulado en su totalidad por sentencia firme.

Por tanto, y con independencia de que la sentencia recurrida especifica la secuencia cronológica -fechas de incoación del procedimiento y de publicación del acuerdo de aprobación del deslinde- de la que resulta la apreciación de caducidad, sucede que la anulación por sentencia firme de la totalidad del deslinde del dominio público marítimo-terrestre que nos ocupa comporta la pérdida de objeto del presente recurso de casación.

TERCERO

Las razones que acabamos de exponer llevan a concluir que el presente recurso de casación ha quedado privado de objeto. Ahora bien, entendemos que no procede imponer las costas procesales a la parte recurrente en casación, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , dado que las razones que determinan la pérdida sobrevenida de objeto son ajenas a la actuación procesal desplegada por la recurrente en las presentes actuaciones.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .

FALLAMOS

Declaramos la pérdida sobrevenida de objeto del recurso de casación nº 5789/2011 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de septiembre de 2011 (recurso contencioso-administrativo 742/2008 ), sin imponer las costas del recurso de casación a ninguna de las partes intervinientes.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION. .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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