STS, 23 de Mayo de 2014

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "PRIMERO: Estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo seguido a instancias de TREBELUGER S.A. contra la denegación presunta de la solicitud presentada por la entidad Trebelúger SA el 1 de febrero de 2008 ante la Consellería de Medi Ambient de la Comunidad de las Islas Baleares en demanda de responsabilidad patrimonial.

SEGUNDO: Anulamos el acto administrativo presunto por no ser acorde a la legalidad del ordenamiento jurídico. Reconocemos el derecho de la recurrente a ser indemnizada en la suma de SESENTA Y NUEVE MIL CIENTO SETENTA Y CINC0 EUROS CON SETENTA Y NUEVE CÉNTIMOS (69.175'09 euros.) cantidad que devengará los intereses legales a contar a partir del 1 de febrero de 2008 hasta el total y cumplido pago de la deuda.

TERCERO: Todo ello sin costas"

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Trebeluger, S.A., presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, el Procurador D.Javier González Fernández, en nombre y representación de Trebeluger, S.A, por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo con fecha 23 de diciembre de 2.011 interpuso el anunciado recurso de casación, con los siguientes motivos:

Primero.- Por infracción del art. 106.2 de la Constitución y 139 de la Ley 30/92 , en relación con el art. 33 de la Constitución Española .

Segundo.- Se alega igualmente infracción de los arts. 106 de la Constitución y 139 de la Ley 30/92 , en relación con los principios que derivan del art. 42.1 de la Ley 6/98 y 33.3 de la Constitución Española , así como de la jurisprudencia aplicable.

Solicitando finalmente sentencia resolviendo en los términos interesados en el recurso.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalicen escrito de oposición.

Evacuado el trámite de oposición conferido, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 20 de mayo de 2014, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernandez, Magistrada de la Sala

Por la representación de TREBELUGER, S.A. se interpone recurso de casación contra Sentencia dictada el 14 de septiembre de 2011 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares , que estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo por ella interpuesto, contra denegación presunta de la reclamación formulada en concepto de responsabilidad patrimonial, ante la Consellería de Medi Ambient de la Comunidad de las Islas Baleares, por importe de 27.342.228,72 euros, cantidad en la que valoraba los perjuicios que se le habrían ocasionado, "ope legis" por la Ley 1/91 de Espacios Naturales, al declarar inedificables los terrenos a los que se refiere la litis, Aerea Natural de Especial Interés, y consiguientemente producirse la extinción de las licencias de obras que la actora había obtenido el 21 de diciembre de 1988 para la construcción de viviendas en los Altos de la Costa Sur.

La Sala de instancia considera que el único perjuicio indemnizable derivado de la Ley 1/91 de Espacios Naturales, son los ocasionados y acreditados, derivados de la licencia concedida, lo que cuantifica en 69.175,09 euros más intereses legales, rechazando indemnizar por el valor del terreno, por tratarse de expectativas que nunca fueron patrimonializadas por la recurrente..

En la Sentencia se tienen por probados los siguientes hechos:

" 1º.- El Ayuntamiento de Mercadal el 21 de diciembre de 1988 otorgó a Trebeluger SA licencia de obras para la edificación de 19 viviendas en los altos de la costa Sur cerca de la cala de Trebelúger lo cual motivó el pago de las tasas correspondientes. Igualmente obtuvo licencia de obra para el aplanado y vallado de un camino con entronque en la carretera de San Cristóbal de Ferreríes el 14 de marzo de 1988 abonando también esa sociedad las tasas correspondientes.

2. - Como fuere que esa licencia fue objeto de impugnación la Sala resolvió ese debate en Sentencia de 5 de marzo de 1991 que estimó el recurso y anuló las licencias, e interpuesto recurso de casación el Tribunal Supremo casó la sentencia en sentencia de 23 de enero de 1996 y confirmó la legalidad de esas licencias.

   La ley 1/1991 de Espacios Naturales declaró esos terrenos area de Especial Interés o zona ANEI por lo que desde la entrada en vigor de aquella esos terrenos pasaban a ser inedificables.

3. - El proyecto de ejecución presentado por la parte no fue aprobado por el Consistorio municipal lo que motivó el incidente de ejecución de sentencia que finalmente fue resuelto en auto de 12 de diciembre de 2001 en el que se manifestaba que la declaración de extinción de la eficacia de la licencia era un acto autónomo e independiente que debía ser objeto de impugnación autónoma, auto que fue confirmado por el Tribunal Supremo por Auto de 18 de mayo de 2004 .

4. - Impugnada la desaprobación del proyecto de ejecución acordada por Resolución del Ayuntamiento de Es Migjorn Gran el 3 de agosto de 2000 que motivó el procedimiento 1001/2000, el Tribunal Superior de Justicia dictó sentencia nº 227/2005 de 16 de marzo de 2005 y confirmó la resolución municipal que acordaba la extinción de la licencia por efecto de la Ley 1/1991 de Espacios Naturales, remitiendo a la Disposición Adicional Sexta de esa ley en relación a la responsabilidad patrimonial que pudiera derivar del acto legislativo.

   En esa sentencia se decía:

   "SISÈ.- Des del moment en què va guanyar fermesa la sentència dictada pel Tribunal Suprem el dia 23 de gener de 1996, i donats els efectes i la incidència que tenien en el supòsit plantejat l'entrada en vigor de les lleis referides als anteriors fonaments de dret, la part actora estava en disposició d'haver impetrat o interessat de la Comunitat Autònoma, i conforme al que preveu la Sisena Disposició Addicional de la Llei 1/1991, la responsabilitat patrimonial. Efectivament, en l'esmentada es deia: "El Govern preveurà als corresponents projectes de Pressuposts de la Comunitat els recursos precisos per afrontar les responsabilitats econòmiques que d'acord amb la Llei 8/1989, de 25 de juliol, sobre Reforma de Règim Urbanístic i Valoracions del Sòl, puguin suposar les determinacions de la present Llei relatives a desqualificació urbanística dels terrenys".

   És evident, en conseqüència, que l'Ajuntament d'Es Migjorn Gran no té cap tipus de responsabilitat patrimonial derivada de l'entrada en vigor de les lleis, que són les que, en definitiva, determinaren els entrebancs pels quals les llicències d'edificació, mitjançant els oportuns projectes d'execució, no haguessin continuat endavant.

5. - La parte interpuso recurso de casación contra esa sentencia a pesar de que el pié de recurso indicaba que no cabía recurso de casación. La Sala lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones al Tribunal Supremo que finalmente lo inadmitió a trámite por Auto de 25 de enero de 2007 , notificado a la parte el 4 de febrero de 2007.

6. - El 1 de febrero de 2008 la parte actora remitió por correo certificado a la Consellería de Medi Ambient del Govern Balear solicitud en demanda de reclamación patrimonial por el perjuicio que la ley 1/1991 de Espacios Naturales le ocasionó y cifraba esos perjuicios en 27.342.218'72 euros, más los intereses correspondientes.

7. - Esa solicitud no ha sido objeto de tramitación alguna por lo que ha de entenderse desestimada".

   A continuación, y después de rechazar la prescripción de la acción, el Tribunal "a quo" señala:

   "TERCERO: La parte actora explica que la Ley 1/1991 significó la extinción ope legis de la licencia concedida a la recurrente en el año 1988 para la construcción de 19 viviendas en los altos de la costa sur cerca de la cala de Trebeluger y ello supone que ha de desplegar sus efectos lo establecido en la Disposición Adicional Sexta de la Ley 1/1991 que prevé afrontar las responsabilidades económicas las determinaciones de la ley frente a la descalificación urbanística de los terrenos. Considera la parte que la responsabilidad es compartida por la Administración autonómica y por la Administración municipal. Y esa responsabilidad deriva del reconocimiento directo del aprovechamiento urbanístico que le reconoció la licencia de obras concedida y que quedó extinguida por efecto de la ley 1/1991 y además ha de ser resarcida de los gastos en los que ha incurrido la parte.

   Y por esos conceptos reclama la suma de 27.342.228'72 euros amparándose en el informe valoración incorporado en el expediente administrativo con más los intereses de esa cantidad desde la reclamación de responsabilidad en vía administrativa, más los intereses de los anteriores desde la interposición del presente recurso.

   En dicho informe se cuantifica el valor del suelo con licencia en la suma de 21.441.280'46 euros. El lucro cesante en la suma de 7.916.003'17 euros; los gastos derivados de la licencia en un total de 69.175 euros. El valor del terreno sin licencia lo cuantifica en 2.084.240 euros. Por lo tanto la pérdida del valor asciende a la suma de 27.342.218'72 euros.

   Es un hecho incontrovertido y pacífico así como declarado expresamente en la sentencia del TS de 23 de enero de 1996 que el suelo sobre el que se concedió licencia para edificar 19 viviendas era un suelo no urbanizable, rústico común área forestal. Por lo tanto y vista la clasificación del suelo no existe ninguna actuación urbanística realizada por el recurrente tendente al desarrollo urbanístico que suponga un aprovechamiento urbanístico de dicho suelo en el patrimonio del recurrente. De lo único que dispone la parte actora es de una licencia de obras para edificar en suelo rústico que el TS entendió que procedía conceder en atención a la condición de acto reglado que la licencia tiene, pues la parte disponía de la correspondiente autorización para edificar en suelo rústico concedida por la administración autonómica, y porque no se demostró que el proyecto incumpliera algún parámetro urbanístico, al igual que el Tribunal Supremo entendía que con la documentación aportada se deducía que no había posibilidad alguna de parcelación ilegal.

   Pues bien, en este concreto caso el perjuicio antijurídico y daño que se produce por los efectos desplegados por la LEN en dicha licencia es la imposibilidad de poder ejecutar el proyecto técnico que fue objeto de licencia al no ser ya edificables esos terrenos, y por ende han de ser indemnizados todos los gastos originados con ocasión de su concesión.

   La parte pretende una indemnización por el valor del terreno con la licencia de obra, porque ello supone una valoración de expectativas que nunca fueron objeto de patrimonialización en la recurrente. No hubo un solo movimiento de tierra, no hubo una sola actuación urbanística para acondicionar los terrenos. En definitiva, los únicos daños indemnizables son los gastos ocasionados derivados de la licencia de obra concedida el 21 de diciembre de 1988 y esos gastos y sólo esos, son los que han de ser objeto de indemnización.

   La pericial de parte indica que por ese concepto la parte desembolsó la suma de 69.175'09 euros, cantidad que incluye el proyecto técnico del arquitecto, y pago de tasas devengadas, Ese concreto punto no ha sido desvirtuado por las demandadas de forma que no se ha desvirtuado que esa cuantía sea errónea o irracional

   Y a su vez, dicha cantidad final devengará intereses legales desde la fecha en que fue reclamada la indemnización en vía administrativa, esto es, el 1 de febrero de 2008 ( art. 1.100 y 1.108 del C.c .) hasta el total y cumplido pago de la deuda.

   Por lo tanto cumple la estimación parcial del recurso y debe reconocerse a la actora el derecho a ser indemnizada únicamente en la suma de 69.175'09 euros con más los intereses legales ."

Por la recurrente se formulan dos motivos de recurso. En el primero, se alega vulneración del art. 106.2 de la Constitución , y 139 de la Ley 30/92 en relación con el art. 33 de la Constitución . Se rebate en este motivo, el que la Sentencia deniegue indemnización por privación del derecho a edificar, rebatiendo la argumentación de ésta cuando dice que la licencia autorizaba la edificación en suelo que tenía la condición de rústico, y que no hubo ningún movimiento de tierra ni una sola actuación urbanística para acondicionar los terrenos. Considera la recurrente que en el presente caso y dada la naturaleza del suelo, la correcta interpretación de aquellos preceptos que imponen la responsabilidad patrimonial, exige que se considere no el aprovechamiento urbanístico condicionado a la urbanización, sino directamente el derecho actual a edificar que era el otorgado en definitiva. Por tanto, para la recurrente lo indemnizable es la privación del derecho actual a edificar, no condicionado a la ejecución previa de urbanización alguna.

En el segundo de los motivos, se alega igualmente vulneración de los arts. 106 de la Constitución y 139 de la Ley 30/92 , en relación con los principios que derivan del art. 42.1 de la Ley 6/98 y 33.3 de la Constitución , ya que según reiterada jurisprudencia, producida la extinción de una licencia obtenida legalmente, es preciso proceder a su revocación, en los términos que establece el art. 42.1 de la Ley 6/98 y aun cuando en el supuesto ahora contemplado la extinción de la licencia se produce por acto legislativo, el Govern, hubiera debido prever los recursos necesarios para afrontar las responsabilidades, que pudieran surgir de las determinaciones de la Ley 1/91 relativas a la descalificación urbanística de los terrenos, y en todo caso sería aplicable la normativa general sobre responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos. A ello añade la actuación del Ayuntamiento de Es Mijorn Grau que impidió durante años que la recurrente pudiera ejercitar lo que eran derechos consolidados y no meras "expectativas que nunca fueron objeto de patrimonialización" como sostiene la Sentencia.

Al no precisar al amparo de qué apartado del art. 88.1 de la Ley Jurisdiccional se formula el recurso, el Abogado de la Comunidad Autónoma de Les Illes Balears solicita la inadmisión.

Aun cuando es cierto que la recurrente no precisa en su escrito de formalización del recurso, al amparo de qué apartado del art. 88.1 de la Ley Jurisdiccional se formulan los motivos de recurso, del tenor de los mismos deviene obvio que se está imputando a la sentencia vulneraciones de normas, cuya lógica e innegable ubicación es en el ámbito del apartado d) de aquel precepto, tal y como expresamente señala, en el escrito de preparación del recurso, al que se remite, razón por la cual procede entrar en el examen de ambos motivos, a cuyo estudio conjunto debe procederse, por plantear en esencia idéntica cuestión, así como reputar vulnerados en lo sustancial, los mismos preceptos.

Es doctrina jurisprudencial reiteradísima, por todas Sentencia de 3 de mayo de 2.011 (Rec. 120/2007 ) que la viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración requiere conforme a lo establecido en el art. 139 LRJPAC: a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas. b) Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal - es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal. c) Ausencia de fuerza mayor. d) Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente causado por su propia conducta.

La jurisprudencia de esta Sala (por todas la STS de 1 de julio de 2009, recurso de casación 1515/2005 y las sentencias allí recogidas) insiste en que "no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa".

En esa misma línea reiterada jurisprudencia ( STS de 25 de septiembre de 2007, rec. casación 2052/2003 con cita de otras anteriores) manifiesta que la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido.

Se insiste STC 19 de junio de 2007 , rec. casación 10231/2003 con cita de otras muchas que "es doctrina jurisprudencial consolidada la que sostiene la exoneración de responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado, o la de un tercero, la única determinante del daño producido aunque hubiese sido incorrecto el funcionamiento del servicio público ( Sentencias, entre otras, de 21 de marzo , 23 de mayo , 10 de octubre y 25 de noviembre de 1995 , 25 de noviembre y 2 de diciembre de 1996 , 16 de noviembre de 1998 , 20 de febrero , 13 de marzo y 29 de marzo de 1999 )".

Y también repite la jurisprudencia (por todas SSTS 7 de febrero 2006 recurso de casación 6445/2001 , 19 de junio de 2007, recurso de casación 10231/2003 , 11 de mayo de 2010, recurso de casación 5933/2005 ) que la apreciación del nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso, o la ruptura del mismo, es una cuestión jurídica revisable en casación, si bien tal apreciación ha de basarse siempre en los hechos declarados probados por la Sala de instancia, salvo que éstos hayan sido correctamente combatidos por haberse infringido normas, jurisprudencia o principios generales del derecho al haberse valorado las pruebas, o por haber procedido, al haber la indicada valoración de manera ilógica, irracional o arbitraria.

Ya la STS de 9 de mayo de 1991 al desestimar el recurso contencioso administrativo proclama que al no acreditarse la forma en que se produjo el hecho no es posible atribuir a la administración la responsabilidad objetiva que la constituiría en la obligación de indemnizar al no probar el reclamante el requisito mencionado de la existencia de una "relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto sin intervención extraña" entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio correspondiente.

Se trata pues de determinar cuáles son los verdaderos perjuicios ocasionados a la actora, tal y como se plantean los motivos de recurso formulados, como consecuencia de la inedificabilidad de los terrenos derivada de la Ley 1/91 de Espacios Naturales, partiendo de la existencia de una licencia municipal de obras otorgada el 21 de diciembre de 1988 para "la construcción de un conjunto de 19 viviendas a ubicar en los altos de la costa sur cerca de la calle Trabelujar" y de otra otorgada para el aplanado y vallado de un camino con entronque en la carretera de San Cristóbal de Terreries licencias estas cuya legalidad fue declarada por Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de enero de 1.996 .

El Tribunal "a quo" reputa exclusivamente como perjuicios indemnizables derivados directa y eficazmente de esa inedificabilidad impuesta por la Ley 1/1991 de Espacios Naturales, los gastos originados con ocasión de la concesión de la licencia de obras por importe de 69.175,09 euros, cantidad que incluye el proyecto técnico del arquitecto y pago de tasas devengadas, y excluye cualquier otra indemnización por cuanto frente a lo pretendido por la actora, en sus motivos de recurso estima, que no había patrimonializado un aprovechamiento urbanístico, en relación al suelo al que se referían las licencias, y que devino inedificable como consecuencia de aquella Ley..

Así las cosas es necesario precisar: A) que no cabe aceptar como pretende la recurrente que una posible "actitud obstructiva de la edificación" del Ayuntamiento de Es Mijorn Grau, hubiera sido causa del retraso de esta, a efectos de una posible responsabilidad patrimonial, por cuanto como dice la Sentencia de instancia, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 16 de marzo de 2005 , que confirmó la resolución municipal que acordaba la extinción de la licencia por efecto de la Ley 1/91, excluyó además cualquier responsabilidad patrimonial de dicho Ayuntamiento a los efectos de la Disposición Adicional Sexta de esa ley.

B). Que la acción que se ejercita por la recurrente, y a ella por tanto debemos ceñirnos, es la relativa a la responsabilidad patrimonial de la Administración, sin que haya planteado cuestión respecto a una posible responsabilidad por el acto legislativo, como consecuencia de la Ley 1/91, de Espacios Naturales, que es de la que directamente se ha derivado para la actora la imposibilidad de edificar.

C). Que es reiteradísima la jurisprudencia de esta Sala en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración, que las meras expectativas no son indemnizables, por lo que en supuestos de anulación, revocación o extinción de licencia de obras es necesario para que pueda apreciarse la concurrencia de un daño indemnizable, que se hubiese patrimonializado ya, un cierto aprovechamiento urbanístico, siendo imprescindible como decimos en nuestra Sentencia de 29 de septiembre de 2009 (Rec.7824/2004 ) y las que en ella se citan, que las obras para las que la licencia se concedió, se hubiera llevado a cabo o hubieran podido hacerse de acuerdo con el planeamiento. En ese sentido debe dársele la razón al Tribunal "a quo", pues siendo así que el suelo sobre el que se concedió licencia para edificar las 19 viviendas era suelo no urbanizable, rústico común área forestal, hubiera sido imprescindible una actuación urbanística realizada por la actora tendente al desarrollo urbanístico, a efectos de dar cumplimiento a las previsiones de los arts. 85 y 86 del TRLS de 1976 que hubiera conformado ese aprovechamiento urbanístico del suelo en el patrimonio del recurrente, y cuya ausencia no cabe justificar sin más, como pretende hacer la recurrente en una actuación obstruccionista del Ayuntamiento, que la Sala de instancia no tiene por probada, sin que pueda reputarse como tal la no aprobación del proyecto de ejecución, que venía impuesta por la Ley 1/91.

Consiguientemente al no haberse patrimonializado un cierto aprovechamiento urbanístico, la actora está solicitando la indemnización de meras expectativas, lo que como se ha dicho no tiene cabida como daño indemnizable en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración, y en ese sentido ha de concluirse que no cabe apreciar la vulneración de los preceptos y jurisprudencia que se citan en los motivos de recurso que, por tanto, deben ser ambos desestimados.

En atención a todo lo expuesto, procede declarar no haber lugar al recurso de casación, lo que determina la imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente en aplicación del artículo 139.2º de la Ley Jurisdiccional , si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el punto 3º del citado precepto legal y teniendo en cuenta las especiales circunstancias que caracterizan este recurso y la dificultad del mismo, señala en 4.000 euros la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrá ser repercutida por cada una de las partes recurridas que se personó y ejercitó efectiva oposición.