STS, 30 de Abril de 2014

PonenteMANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
ECLIES:TS:2014:1774
Número de Recurso2036/2013
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución30 de Abril de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Abril de dos mil catorce.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 2036/2013 interpuesto por Dª. Sandra , representada por el Procurador D. Leonardo Ruiz Benito, contra la sentencia dictada con fecha 13 de marzo de 2013 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 856/2011 , sobre asilo; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

Dª. Sandra interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso número 856/2011 contra la resolución del Ministerio del Interior de 18 de julio de 2011, confirmada el día 22 siguiente, que en el expediente número NUM000 acordó: "denegar la solicitud de protección internacional formulada por Sandra nacional de Colombia".

Segundo.- En su escrito de demanda, de 23 de febrero de 2012, la recurrente alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia que "declare no ser conforme a Derecho la resolución del Ministerio del Interior, revocándola y

I- Reconociendo la admisión a trámite de la petición de protección internacional de Dª. Sandra .

II- No obstante todo lo anterior, esta parte entiende que, previo a resolver lo planteado y siendo fundamental para decidir el sentido de la sentencia, es del todo necesario considerar la constitucionalidad del artículo 21 de la Ley 12/2009 . Es por eso que, entendiendo esta parte la inconstitucionalidad del precepto aducido en los términos expuestos, se ruega a la Sala, dicho sea con el mayor de los respetos, que, una vez valorados los argumentos expuestos por esta parte, plantee, en el momento procesal oportuno, la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 35.1 [sic] de la Ley 2/1979 ".

Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 10 de abril de 2012, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "en cuya virtud desestime el recurso formulado de contrario, con expresa imposición de costas a la parte recurrente".

Cuarto.- Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 20 de abril de 2012 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 13 de marzo de 2013 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo formulado por Sandra , contra la resolución del Ministerio del Interior de 22 de julio de 2011 a que las presentes actuaciones se contraen. Segundo.- No se hace expreso pronunciamiento sobre las costas devengadas."

Quinto.- Con fecha 18 de julio de 2013 Dª. Sandra interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 2036/2013 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por "confusión de las dos fases del procedimiento de protección internacional por parte de la Sala a quo, a saber, la fase de admisión a trámite y la fase de instrucción".

Segundo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por "interpretación restrictiva y, por lo tanto, falta de motivación del artículo 13.c) de la Ley 12/2009 , en relación con el artículo 14.2 del mismo cuerpo , dentro del contexto ineludible que marca el artículo 21".

Tercero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por "interpretación restrictiva y contraria a Derecho de la prueba aportada, dentro del contexto ineludible que marca el artículo 21".

Cuarto: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por "la valoración de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 21 de la Ley 12/2009 realizada por la Sala a quo".

Sexto.- Por escrito de 22 de octubre de 2013 el Abogado del Estado se opuso al recurso y suplicó "sentencia por la que se inadmita el presente recurso o subsidiariamente se desestime el mismo y se impongan las costas al recurrente". Por otrosí se opuso al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

Séptimo.- Por providencia de 28 de enero de 2014 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 22 de abril siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 13 de marzo de 2013 , desestimó el recurso interpuesto por Dª. Sandra , nacional de Colombia, contra la resolución del Ministerio del Interior de 18 de julio de 2011 que le denegó el reconocimiento del derecho de la protección internacional (asilo) por ella solicitada en el aeropuerto de Madrid-Barajas.

La denegación fue confirmada por otra resolución ulterior del mismo Ministerio (22 de julio de 2011) tras la petición de reexamen formulada por la señora Sandra . Ambas decisiones fueron adoptadas en el marco del procedimiento previsto en el artículo 21.2 de la Ley 12/2009 para las solicitudes de protección internacional presentadas en puestos fronterizos y se basaron, concretamente, en dos causas:

  1. Que "[...] la solicitud plantea cuestiones que no guardan relación con el examen de los requisitos para el reconocimiento de la condición de refugiado o la concesión de la protección subsidiaria" pues "las alegaciones de persecución, a tenor de la información recogida en su expediente, no se debe a sus autoridades nacionales, quienes no permanecen inactivas ni muestran ningún grado de inhibición o tolerancia frente a hechos semejantes".

  2. Que la solicitud estaba basada en alegaciones insuficientes.

Segundo.- El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) consideró en su informe de 22 de julio de 2011 que era necesaria la admisión a trámite de la solicitud de Doña Sandra . Lo hizo tras "[...] haber realizado el estudio de las alegaciones y teniendo en cuenta la información actual disponible sobre el país de origen (Refworld) y en concreto la referida a los grupos armados emergentes, de conformidad con la posición del ACNUR en las Directrices de Elegibilidad para la evaluación de las necesidades de protección internacional de las solicitantes de asilo de Colombia".

Consideraba el ACNUR que sólo un análisis más detenido permitía "valorar adecuadamente" la posible necesidad de protección internacional de la ciudadana colombiana y estimaba que los hechos por ella descritos (varios miembros de su familia habían sido asesinados en lo que constituía un enfrentamiento entre grupos armados que actuaban en Tulúa y en el Valle del Cauca) estaban suficientemente acreditados, como lo estaban las amenazas ulteriores e incluso el desplazamiento de la familia a otra zona del país y su petición de protección a las autoridades colombianas. La solicitante aportaba, según el ACNUR, "un relato sin contradicciones, cuyos aspectos más relevantes son aclarados y detallados con ocasión de la petición de reexamen", y dotado de la suficiente verosimilitud.

Tercero. - La lectura de la primera causa de denegación expuesta en las resoluciones del Ministerio del Interior y corroborada por la Sala de instancia permite deducir que se ha rechazado la solicitud de la señora Sandra no tanto por falta de verosimilitud del relato de hechos sino, más bien, por no considerar a éstos aptos para justificar la protección pedida, a la vista de que los agentes de la "persecución" no serían estatales y las autoridades colombianas proporcionan protección suficiente en su país a quienes son víctimas de ella. En coherencia con este planteamiento argumental tanto el Ministerio del Interior como el tribunal de instancia sostienen que los hechos no podrían ser considerados constitutivos de una persecución en el sentido que la Convención de Ginebra de 1951 otorga a este término.

En los tres primeros motivos de casación -que analizamos conjuntamente- la defensa de la recurrente censura esta parte de la sentencia para sostener que en el marco del artículo 21.2 de la Ley 12/2009 la Administración no debió desestimar su solicitud y que ésta merecía su admisión a trámite a fin de estudiar de un modo más detenido, y no en los breves trámites de aquel precepto, cuestiones relevantes para la decisión. Entre dichas cuestiones destaca, por ejemplo, la relativa a la autoría de los agentes terceros (no estatales) y a las posibilidades reales de que las autoridades colombianas ofrezcan, frente a la persecución a cargo de aquéllos, la "protección efectiva" a la que se refiere el artículo 13.c) de la Ley 12/2009 . Debe ser objeto asimismo de un análisis particular, a su juicio incompatible con el procedimiento sumario del artículo 21.2 de aquella Ley, la valoración de hasta qué punto es posible el desplazamiento interno a otras zonas de Colombia como razón para excluir el otorgamiento de la protección internacional por parte de otro Estado.

El recurso de casación debe ser acogido. En sentencias precedentes hemos expuesto las dificultades del procedimiento especial regulado por el artículo 21 de la Ley 12/2009 , aplicable a las solicitudes presentadas en puestos fronterizos, para resolver por la vía acelerada solicitudes de protección internacional que plantean determinados problemas cuya solución ha de ser dada o bien en el procedimiento ordinario ( artículo 24) o en el de urgencia ( artículo 25) de la misma Ley 12/2009 , con la garantía adicional de la intervención de la Comisión Interministerial de Asilo y Refugio. Comisión que a tenor del artículo 24.2 ha de elevar propuesta al Ministro en los procedimientos ordinarios o, por virtud del artículo 25.3, ha de ser informada en los procedimientos de urgencia.

Nos hemos pronunciado en términos restrictivos sobre las posibilidades de denegar las referidas solicitudes de protección internacional de conformidad con lo dispuesto en el apartado segundo del artículo 21 de la Ley 12/2009 en una línea jurisprudencial que se inicia con las sentencias de 27 de marzo de 2013 y se ha consolidado, además de en la de 10 de junio de 2013 , en las de 24 de junio de 2013 (recurso de casación 3434/2012 ), 21 de noviembre de 2013 (recurso de casación 4446/2012 ), 22 de noviembre de 2013 (recurso de casación 4359/2012 ), 28 de noviembre de 2013 (recurso de casación 4362/2012 ), 23 de enero de 2014 (recurso de casación 55/2013 ) y 24 de enero de 2014 (recurso de casación 407/2013 ).

Tal como expusimos en la sentencia de 10 de junio de 2013 (recurso de casación 3735/2012 ), "[...] la ratio decidendi de nuestras sentencias de 27 de marzo de 2013 fue considerar que al procedimiento acelerado previsto en el artículo 21.2.b) de la vigente Ley 12/2009, de 30 de octubre , reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria -que fue el seguido en el supuesto que se somete a nuestra consideración- le resultan de aplicación los mismos criterios jurisprudenciales que se consagraron en interpretación del artículo 5.6.d) de la anterior Ley de Asilo pues, al margen de su diferente denominación (inadmisión en la anterior Ley y denegación en la nueva) la funcionalidad de ambos preceptos es similar, en la medida que ambos comportan un rechazo acelerado de las solicitudes de asilo que, ya en una primera aproximación, esto es, sin necesidad de esfuerzos dialécticos ni actos de investigación, merecen ser calificados de 'incoherentes, contradictorias, inverosímiles, insuficientes o que contradigan información suficientemente contrastada sobre su país de origen', en dicción literal del precepto de la Ley nueva y aplicable".

Aunque esa línea jurisprudencial se ha referido de modo especial a solicitudes de protección denegadas sobre la base de la letra b) del artículo 21.2 de la Ley 12/2009 , es igualmente aplicable a los supuestos previstos en la letra a), que a su vez remiten a la correlativas letras c), d) y f) del apartado primero del artículo 25. En el caso que nos ocupa el motivo sobre el que se basa el Ministerio del Interior es el consignado en la letra c), esto es, el supuesto de solicitudes "que planteen exclusivamente cuestiones que no guarden relación con el examen de los requisitos para el reconocimiento de la condición de refugiado". Precepto que resulta inadecuado para denegar la solicitud de la señora Sandra pues las cuestiones que en ella se planteaban -a las que se refiere la recurrente en los términos ya expuestos- "guardan relación" con la concesión de la protección, aunque ulteriormente, una vez admitida a trámite aquélla y estudiada en toda su amplitud, cupiera llegar a una decisión denegatoria. No cabe, en efecto, excluir de modo absoluto que algunas de las acciones protagonizadas por grupos armados como los que se expresan en las declaraciones de la solicitante entren del ámbito de las "persecuciones" a cargo de agentes no estatales, siendo esta una de las "cuestiones" que merece un análisis pormenorizado.

Cuarto.- Consideraciones análogas nos llevan a la estimación del recurso también en relación con la segunda causa de denegación apreciada por el Ministerio del Interior y revalidada por la Sala de la Audiencia Nacional. Aunque la línea de interpretación jurisprudencial a la que antes hemos hecho referencia no excluye que determinadas solicitudes de asilo puedan ser denegadas a través del cauce del artículo 21.2. de la Ley 12/2009 (no podía ser de otra manera, so pena de declarar en todo caso inaplicable el precepto legal) la de autos no se encontraba entre ellas.

De hecho, las acusaciones iniciales de "insuficiencia" del relato, en virtud de las cuales el órgano instructor proponía inicialmente la denegación de la solicitud de asilo, quedaron desvirtuadas por las alegaciones ulteriores que incluía la solicitud de reexamen -y que dieron lugar al informe del ACNUR en el modo ya expuesto- "más detalladas y precisas", hasta el punto de que en el informe administrativo previo a la decisión del reexamen se puso el acento no tanto en aquel defecto sino en la circunstancia de que "los hechos alegados, en el supuesto de que fueran ciertos, hacen tan sólo referencia a un problema de ajuste de cuentas entre bandas criminales".

Es cierto que el órgano instructor subrayó aun alguna contradicción del relato (respecto de la pertenencia de uno de los familiares fallecidos a un grupo armado o a otro) pero no era tan determinante como para descalificar de modo absoluto la versión de los hechos facilitada por la señora Sandra . Y no lo era tanto menos cuando el propio instructor admitía la existencia de "un cierto esquema de protección por parte de las autoridades colombianas, teniendo en cuenta que la supuesta persecución alegada procede de agentes terceros como son bandas criminales al margen de la ley" y que, a la vista del ulterior traslado de la solicitante a la localidad de Ibagué,"[...] no cabría descartar la posibilidad de haber recurrido al desplazamiento interno a otras zonas de Colombia para eludir la problemática alegada".

En definitiva, el peso de la denegación adoptada en el marco del artículo 21.2 de la Ley 12/2009 se desplazaba hacia consideraciones "de fondo" (de hecho, la Sala afirmará que comparte las "valoraciones sobre el fondo de la pretensión" efectuadas por la Administración) relacionadas no con las insuficiencias del relato de hechos sino con su encaje o tipificación en los supuestos del artículo 25.c), a partir de la remisión del artículo 21.2.a) de la misma Ley . Y ya hemos expresado al respecto nuestro parecer de que dicho artículo no daba pie, en el caso de autos, a denegar la solicitud por la vía expeditiva aplicable a las solicitudes presentadas en los puestos fronterizos sino que requería su admisión a trámite para que el Ministerio del Interior, con la intervención de la Comisión Interministerial, llevara a cabo una ulterior ponderación de todas las circunstancias concurrentes.

Quinto. - Ha lugar por lo tanto, al recurso y, por las mismas razones, a la declaración de nulidad de las resoluciones impugnadas. No procede, en cualquier caso, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad sugerida por la defensa de la recurrente respecto del artículo 21 de la Ley 12/2009 . El tribunal de instancia la rechazó, fundadamente, por considerar que la demandante no había "concretado el juicio de relevancia en forma rigurosa y adecuada y, por ende, atendible en sede jurisdiccional", tras censurar que aquélla no demostrara por qué "el procedimiento, tachado de inadecuado, hubiera lesionado derechos fundamentales". Por nuestra parte hemos de añadir que no observamos reparos, desde el punto de vista del artículo 14 de la Constitución , para que se instaure un procedimiento específico aplicable a las solicitudes de protección internacional presentadas en puestos fronterizos, con un régimen propio no enteramente asimilable al de otros procedimientos. Todo ello sin perjuicio de que la interpretación del tantas veces citado artículo 21 de la Ley 12/2009 se haga en términos que no desvirtúen su ámbito propio de aplicación.

Sexto.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede la imposición de costas ni en la instancia ni en la casación.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

Primero

Estimar el recurso de casación número 2036/2013 interpuesto por Dª. Sandra contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional con fecha 13 de marzo de 2013 en el recurso 856 de 2011 , que casamos.

Segundo.- Estimar el recurso contencioso-administrativo 856/2011 y anular la resolución del Ministerio de Interior de 18 de julio de 2011, confirmada el día 22 siguiente, que acordó denegar la solicitud de protección internacional formulada por Sandra , nacional de Colombia, ordenando a la Administración que proceda a la admisión de dicha solicitud y continúe la tramitación del procedimiento administrativo en los términos previstos legalmente.

Tercero.- No hacer imposición de las costas procesales ocasionadas en la instancia ni en la casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.

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