STS, 5 de Mayo de 2014

Ponente:MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
Número de Recurso:3309/2012
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución: 5 de Mayo de 2014
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

DERECHO DE TRANSPORTES. CONCESIÓN DE ARRENDAMIENTO DE VEHÍCULOS. Lo que está en discusión es precisamente si las normas que dan respaldo al contenido de la resolución impugnada están o no en vigor tras la reforme operada en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, lo que ya ha sido examinado en el fundamento anterior. Y derogada dicha base normativa, la restricción al número de licencias de arrendamientos de vehículos con conductor es contraria a derecho, aunque siga las instrucciones de la Administración delegante. Se desestima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Mayo de dos mil catorce.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3309/2012, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, y por la COMUNIDAD DE MADRID, representada por Letrado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia dictada con fecha 11 de julio de 2012 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 217/2012 , sobre concesión de autorización de arrendamiento de vehículos con conductor; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, y "VIP CLASS LIMOUSINES, S.L.", representada por el Procurador D. José Luis Martín Jaureguibeitia.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

"Vip Class Limousines, S.L." interpuso ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Madrid el recurso contencioso-administrativo número 159/2010 contra resolución de la Dirección General de Transportes de 7 de abril de 2010, confirmada en alzada por la Orden de 20 de julio de 2010 de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid, que denegó la concesión de diez nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor.

Segundo.- En su escrito de demanda, de 16 de mayo de 2011, la entidad recurrente alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que declare derogada y contraria a Derecho la Orden FOM/36/2008 aplicada para resolver el recurso de alzada cuya resolución se recurre por la ahora demandante contra la resolución de la Dirección General de Transporte por la que se denegaba la concesión de diez autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, estableciendo la ilegalidad del régimen de contingentación impuesto en la referida Orden FOM/36/2008 y declarando que la actividad de alquiler de vehículos con conductor está sometida, exclusivamente, a las reglas de transporte discrecional cuyas autorizaciones de carácter general habilitarán para realizar servicios en todo el territorio nacional, sin limitación alguna por razón del origen o destino del servicio ni de ninguna otra naturaleza que no estuviera explícitamente reconocida por la Ley 16/1987, sin contradecir lo dispuesto en las Leyes 17/2009 y 25/2009 y, en definitiva, se ordene a la Administración recurrida que otorgue las autorizaciones en su día solicitadas por la recurrente".

Tercero.- El Letrado de la Comunidad de Madrid contestó a la demanda por escrito de 22 de junio de 2011, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó al Juzgado que dictase sentencia "por la que se desestime la demanda formulada por el recurrente y se declare ajustada a Derecho la resolución recurrida, condenando en costas al recurrente".

Cuarto.- Por auto de 21 de octubre de 2011 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 9 de Madrid acordó: "Inadmitir las presentes actuaciones por carecer este Juzgado de Competencia objetiva para su resolución, acordando elevarlas a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por si estimara fueran de su competencia".

Quinto.- Por auto de 6 de febrero de 2012 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid acordó declararse competente y continuó tramitando el procedimiento bajo el número 217/2012.

Sexto.- El Abogado del Estado contestó a la demanda con fecha 20 de febrero de 2012 y suplicó a la Sala que "desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto".

Séptimo.- No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 11 de julio de 2012 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso- administrativo nº 217/12, interpuesto -en escrito presentado el día 15 de noviembre de 2010 en el Decanato (para su reparto a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo)- por el Procurador D. José-Luis Martín Jaureguibeitia, actuando en nombre y representación de 'Vip Class Limousines, S.L.' contra la Orden de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de la CAM de 20 de julio de 2010 (notificada el 15 de octubre), confirmatoria en alzada de la Resolución de la Dirección General de Transportes de la CAM de 7 de abril del mismo año, denegatoria, en aplicación de la Orden FOM 36/08, de 9 de enero, de su solicitud de diez autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor en el ámbito de la Comunidad, debemos declarar y declaramos que las precitadas Resoluciones no son conformes a Derecho, y, en consecuencia, las anulamos, reconociendo el derecho de la actora a obtener las autorizaciones solicitadas, siempre que concurran los requisitos legal y reglamentariamente establecidos para su otorgamiento. Sin costas".

Octavo.- Con fecha 9 de octubre de 2012 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 3309/2012 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional : "por infracción, por inaplicación, de los artículos 3.a ), 5.1 y 15.1 y 2.c) de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres ; del artículo 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , aprobado por Real Decreto 1212/1990, de 28 de septiembre, y del art. 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor; y por infracción, por aplicación indebida, de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento y del Consejo, de 12 de diciembre de 2010, el art. 2.2.d) de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , citada siguiendo el criterio de aquella Directiva, y del art. 21 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre , denominada 'Ley Ómnibus'."

Noveno.- El Letrado de la Comunidad de Madrid interpuso igualmente recurso de casación por escrito de 15 de noviembre de 2012 al amparo de los siguientes motivos:

Primero: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por "vulneración de los arts. 15 y 16 de la Ley Orgánica 5/1987 ".

Segundo: al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por "vulneración de los arts. 3 y 15 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres , del art. 181.2 del Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por RD 1211/1990, y del art. 14.1 Orden FOM 36/2008".

Décimo.- Por escrito de 22 de febrero de 2013 "Vip Class Limousines, S.L." se opuso a los recursos y suplicó su desestimación.

Undécimo.- El Abogado del Estado no se opuso al recurso deducido de contrario.

Duodécimo.- Por providencia de 20 de enero de 2014 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 29 de abril siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 11 de julio de 2012 , estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Vip Class Limousines, S.L." contra la resolución de la Dirección General de Transportes de la Comunidad de Madrid de 7 de abril de 2010 (luego confirmada, en alzada, por Orden de la Consejería de Transportes e Infraestructuras de 20 de julio de 2010) que denegó su solicitud de autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor en el ámbito de la Comunidad de Madrid.

Tal como se ha reflejado en el primer antecedente de hechos "Vip Class Limousines, S.L." había presentado ante la Dirección General de Transportes de la Comunidad de Madrid diez solicitudes de autorización de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC). El rechazo a concederlas que contienen los actos ahora objeto de litigio fue motivado, según consta en ellos, por aplicación de lo dispuesto en la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, orden ministerial reguladora de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor, mediante la cual se adecuaron los criterios hasta entonces vigentes para el ejercicio de dicha actividad "[...] al nuevo marco jurídico definido por la modificación del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres", modificación producida por virtud del Real Decreto 1225/2006, de 27 de octubre.

En concreto, era el artículo 14 de la Orden FOM/36/2008 el que específicamente dotaba de cobertura a la denegación de las solicitudes presentadas. A tenor de él dichas solicitudes podían ser rechazadas "[...] si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio y los potenciales usuarios del servicio. En todo caso, se entenderá que es manifiesta la referida desproporción y que, en consecuencia, procede denegar la autorización, cuando la relación entre el número de autorizaciones de esta clase domiciliadas en la Comunidad Autónoma de que se trate y el de autorizaciones de transporte discrecional interurbano de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en la misma sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas".

Segundo.- A juicio de la Administración autonómica, la Orden FOM/36/2008 mantenía su vigencia tras la aprobación de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, ley esta última que, a su vez, incorporó parcialmente al Derecho español la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.

La Administración autonómica se apoyaba en la "resolución de coordinación 1/2010" dictada por el Ministerio de Fomento, para entender -al igual que dicho Ministerio- que, no habiéndose modificado por las leyes 17/2009 y 25/2009 los artículos 3 y 5 de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres , las autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor en el ámbito de la Comunidad de Madrid podían seguir siendo denegadas en tanto en cuanto se mantuviera la situación de "desproporción" a la que se refería la Orden FOM/36/2008, apreciada por la Administración competente en cada caso.

La Sala de instancia, por el contrario, reiterando las consideraciones expuestas en otra sentencias previas sobre la misma cuestión, explicó en la ahora impugnada por qué, a su juicio, las modificaciones contenidas en las antes citadas leyes 17/2009 y 25/2009 implicaban la derogación o la imposibilidad de aplicar las normas precedentes (en síntesis, el artículo 49 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , el artículo 181.1 de su Reglamento de desarrollo y el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008) que hasta ese momento habían dotado de "título legal habilitante" a las restricciones cuantitativas para prestar el servicio de arrendamiento de vehículos con conductor.

Tercero.- Esta Sala se ha pronunciado ya sobre la cuestión objeto de debate desestimando sendos recursos de casación entablados bien por la Comunidad de Madrid bien por el Abogado del Estado contra sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de contenido análogo a la que ahora es impugnada. En concreto, en nuestra sentencia de 27 de enero de 2014 declaramos no haber lugar al recurso de casación número 5892/2011 cuyos motivos de impugnación coinciden en buena medida con los del presente.

En lo que respecta al recurso de casación deducido por el Abogado del Estado, consta de un motivo único, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , en el que el defensor de la Administración Estatal reprocha a la sentencia haber incurrido en "infracción, por inaplicación, de los artículos 3.a ), 5.1 y 15.1 y 2.c) de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres ; del artículo 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y del art. 14.1 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, en materia de arrendamiento de vehículos con motor; y por infracción, por aplicación indebida, de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento y del Consejo, de 12 de diciembre de 2010, del art. 2.2.d) de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , citada siguiendo el criterio de aquella Directiva y del art. 21 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre , denominada 'Ley Ómnibus'."

El motivo no podrá ser acogido, como no lo fue en nuestra sentencia de 27 de enero de 2014 (recurso 5892/2011 ) cuyas consideraciones reiteramos. En primer lugar conviene situar el debate en la aplicación estricta de las normas nacionales pues, sea cual fuere la interpretación que se dé a la Directiva 2006/123/CE, en ningún caso podría deducirse que impedía al legislador español trasladar -si lo consideraba pertinente dentro de su libertad de configuración normativa- los criterios "liberalizadores" en ella contenidos a servicios profesionales o empresariales no incluidos dentro de su ámbito de aplicación. La Directiva 2006/123/CE, por el contrario, tendría un impacto significativo en el litigio si el legislador interno hubiera adoptado medidas contrarias a sus reglas respecto de los servicios expresamente incluidos en el ámbito de aplicación de la propia Directiva.

Desde esta premisa, no resulta relevante para la solución del litigio que el considerando 17 de la Directiva 2006/123/CE afirme que "los servicios de transporte, incluido el transporte urbano, los taxis y ambulancias, así como los servicios portuarios, deberán quedar al margen de esta Directiva [...]". Considerando que, por lo demás, no puede ser leído prescindiendo de lo que afirma otro ulterior (el número 33) a tenor del cual "[...] en la presente Directiva, el concepto de servicio incluye actividades enormemente variadas y en constante evolución; entre ellas se cuentan [...] el alquiler de vehículos y las agencias de viajes".

Si estuviéramos en presencia de una normativa nacional que, al trasponer la Directiva 2006/123/CE, hubiera excluido expresamente de su ámbito de aplicación en España (o regulado de modo incompatible con ella) los servicios de alquiler de vehículos con conductor, deberíamos plantearnos hasta qué punto sería obligado formular una cuestión prejudicial a fin de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea resolviera las dudas acerca de la interpretación de aquélla, visto el tenor de los considerandos que hemos transcrito. La duda, para tal hipótesis, consistiría en decidir si el alquiler de vehículos con conductor debe encuadrarse, al igual que los taxis, entre los "servicios en el ámbito del transporte que entren dentro del ámbito de aplicación del título V del Tratado" ( artículo 5.2, letra d, de la Directiva 2006/123/CE ) y, en consecuencia, resultan ajenos a su ámbito aplicativo, o, por el contrario, figuran entre los servicios que han de atenerse a las reglas de ésta.

No es necesario el planteamiento de dicha cuestión prejudicial, repetimos, pues el legislador español ha "aprovechado" la aprobación de las Leyes 17/2009 y 25/2009 para modificar, por su propia voluntad, algunas de las disposiciones legales y reglamentarias hasta entonces vigentes en materia de transportes, a pesar de que la transposición de la Directiva 2006/123/CE no le obligaba a ello. Así lo afirma en la exposición de motivos de la Ley 25/2009 al reconocer que con esta ley "[...] extiende los principios de buena regulación a sectores no afectados por la Directiva, siguiendo un enfoque ambicioso que permitirá contribuir de manera notable a la mejora del entorno regulatorio del sector servicios y a la supresión efectiva de requisitos o trabas no justificados o desproporcionados".

Quinto.- El núcleo del debate se centra, pues, en precisar la incidencia del artículo 21 de la Ley 25/2009 (en lo que supone de modificación de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres) y, por lo tanto, de las normas dictadas anteriormente en desarrollo de ésta. Aun cuando el artículo 2.2 de la Ley 17/2009 exceptuaba de su aplicación a los "servicios en el ámbito de los transportes", la ulterior aprobación de la Ley 25/2009 ha optado por someter también estos servicios -como acabamos de explicar en el fundamento jurídico precedente- a determinadas medidas "liberalizadoras" o de "buena regulación".

En el fundamento jurídico sexto de nuestra sentencia de 14 de febrero de 2012 (recurso de casación número 427/2010 ) abordamos esta misma cuestión, con referencia precisamente a una modificación del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (la llevada a cabo por el Real Decreto 919/2010, de 16 de julio) aprobada para adaptarlo a la Ley 25/2009, en lo relativo al alquiler de vehículos con conductor. Dijimos entonces lo siguiente:

"[...] Hemos de partir de la declaración general a la que ya nos hemos referido del preámbulo de la Ley [25/2009], en el que se afirma que el acceso y ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos es libre. Es verdad, sin duda, que luego la propia Ley desmiente en su regulación esta plena libertad, puesto que somete al arrendamiento con conductor a la regulación existente para el transporte discrecional de viajeros, lo que supone la necesidad de autorización. Ello no obstante, no deja de ser un pronunciamiento que debe tenerse en cuenta a la hora de interpretar los concretos preceptos de la Ley. En particular, incluso para el arrendamiento de vehículos con conductor, hay que entender que sólo caben los requisitos que deriven de la regulación de la propia Ley sobre el transporte discrecional de viajeros a que se remite en artículo 134.2 de la Ley".

Analizábamos en aquella sentencia el artículo 21.9 de la Ley 25/2009 en cuanto priva de contenido a los artículos 135 y 136 de la Ley 16/1987 y redacta su artículo 134 de modo que, a partir de su entrada en vigor, "el arrendamiento de vehículos con conductor tendrá, a efectos de la legislación de ordenación de los transportes por carretera, la consideración de transporte discrecional de viajeros y su ejercicio estará sujeto a todas las reglas contenidas en esta Ley que resulten de aplicación a dicha clase de transporte." Y, dada la derogación de los referidos artículos 135 y 136 deducíamos que "resulta contrario a la modificación legislativa operada por la Ley 25/2009 que, habiendo quedado suprimidos los preceptos legales en los que se apoyaban estas exigencias, el Gobierno las establezca de nuevo por vía reglamentaria".

Tal conclusión nos conducía a anular determinados requisitos que, impuestos por el Reglamento de desarrollo de la Ley 16/1987 en su versión aprobada por el Real Decreto 919/2010, considerábamos carentes de cobertura legal. Se trataba, en concreto, de la exigencia de disponer de al menos un local dedicado en exclusiva a la actividad de arrendamiento de vehículos (artículo 181.1.a); la preceptiva disposición de un número mínimo de vehículos y que los vehículos deban tener carácter representativo ( artículo 181.1.b); y del requisito de disponer de dos conductores por cada tres vehículos ( artículo 181.1.f ). Las anulamos porque se trataba de restricciones que, permitidas en virtud del "antiguo" artículo 135 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , a) carecían de "una apoyatura adecuada" una vez que aquél fue uno de los preceptos expresamente suprimidos por la Ley 25/2009; y b) tampoco disponían de dicha cobertura en los artículos de la Ley 16/1987 relativos a los transportes discrecionales de viajeros (artículos 90 a 97 ), ninguno de los cuales contenía "una habilitación que pueda entenderse sustitutiva del anterior artículo 135 y que dé amparo legal a lo ahora establecido por los referidos incisos 181.1.a) y b) [del Reglamento de desarrollo".

Sexto.- Las consideraciones expuestas en nuestra sentencia de 14 de febrero de 2012 son trasladables al presente supuesto. Las modificaciones que la Ley 25/2009 ( artículo 21) introdujo en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres , en lo que se refiere al régimen jurídico del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, han de ser interpretadas, según entonces afirmamos, a la luz de que el ejercicio de aquella actividad es libre y que los únicos requisitos subsistentes para desempeñarla son los que deriven de la regulación de la propia Ley 16/1987 sobre el transporte discrecional de viajeros, regulación a la que remite el artículo 134.2 de dicha Ley en su nueva redacción.

Desde esta perspectiva, ninguna norma de rango legal permitía, a partir de la entrada en vigor de la Ley 25/2009, que el número de autorizaciones para prestar el servicio de alquiler de vehículos con conductor pudiera condicionarse cuantitativamente en los términos que disponían tanto el artículo 181.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (en la versión previa a la incluida en el aprobado por Real Decreto 1211/1990, no modificada por éste) cuanto el artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008. Uno y otro han de considerarse, por lo tanto, derogados desde que entró en vigor la Ley 25/2009, como acertadamente resolvió el tribunal de instancia.

Más en concreto, la limitación cuantitativa al número de autorizaciones no encuentra apoyo en los artículos 3.a ), 5.1 y 15.1 y 2.c) de la Ley 16/1987 .

  1. En cuanto al artículo 3.a), porque se limita a sentar un principio (el "establecimiento y mantenimiento de un sistema común de transporte en todo el Estado, mediante la coordinación e interconexión de las redes, servicios o actividades que los integran, y de las actuaciones de los distintos órganos y Administraciones Públicas competentes") en términos tan generales que de suyo resultan inapropiados para resolver el concreto punto objeto de litigio.

  2. En lo que respecta al artículo 5 porque la actuación de la Administración del Estado para coordinar sus competencias con las de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales no puede, lógicamente, traducirse en actos o resoluciones que adopten criterios interpretativos, o normativos, contrarios a las exigencias legales o carentes de la necesaria cobertura. La mera coordinación interadministrativa no puede servir de título para imponer a los operadores económicos en un régimen de libre mercado restricciones que no tengan una expresa cobertura legal.

  3. En lo que se refiere a los diversos apartados del artículo 15, el hecho de que la Administración pueda programar o planificar la evolución y desarrollo de los distintos tipos de transportes terrestres, a fin de facilitar el desarrollo equilibrado y armónico del sistema de transportes, tampoco le autoriza de suyo a imponer restricciones cuantitativas para una actividad específica (el alquiler de vehículos con conductor) como las que son objeto de litigio, una vez que la propia Ley 16/1987 considera, en su nueva redacción, que la prestación de aquel servicio empresarial es libre y sólo queda sometida a las pautas aplicables a los transportes discrecionales de viajeros. La Administración recurrente no invoca, a estos efectos, en su apoyo ninguna de las disposiciones legales que regulan el transporte discrecional de viajeros como base habilitante para someter el número de autorizaciones VTC a restricciones cuantitativas.

A ello se añade que, como acertadamente expresa la Sala de instancia, las modificaciones introducidas por la Ley 25/2009 sobre la Ley 16/1987, al suprimir el artículo 49 de esta última, dejaron sin efecto los supuestos de restricción y condicionamiento del acceso al mercado del transporte (y de las actividades auxiliares y complementarias) que en él se establecían previamente. Restricciones y condicionamientos que eran -hasta ese momento- admisibles por razones económicas ligadas, entre otras hipótesis, a los desajustes entre la oferta y la demanda; a la búsqueda de "una situación de mercado equilibrado" para evitar que el aumento de la oferta fuera susceptible de producir aquellos desajustes y disfunciones; y a la voluntad administrativa de implantar un "dimensionamiento idóneo de la capacidad de las empresas" o promover "la mejor utilización de los recursos disponibles".

Por mucho que se pretenda diferenciar de aquellas medidas limitativas (a las que se referirá más en concreto el artículo 50 de la Ley 16/1987 , asimismo suprimido por la Ley 25/2009) las contenidas en la Orden FOM/36/2008, como pretende la Dirección General de Transportes del Ministerio de Fomento en su resolución de coordinación 1/2010, lo cierto es que la finalidad y el sentido de estas últimas es el mismo al que respondían los artículos 49 y 50: ajustar la oferta y la demanda de una determinada clase de transporte armonizando su desarrollo del modo "equilibrado" que la Administración considera más adecuado, a cuyo efecto ésta restringe las autorizaciones VTC de modo que no superen una determinada proporción de los servicios de taxis.

Tal designio, sin embargo, no era alcanzable a la vista de la reforma acometida por la Ley 25/2009 y de hecho el propio legislador ha tenido, años después, que introducir una nueva modificación de la Ley 16/1987 para que la regulación de los transportes terrestres de viajeros vuelva a permitir limitaciones reglamentarias a las autorizaciones para arrendamiento de vehículos con conductor. El renacer de estas limitaciones se vincula, según la nueva Ley 9/2013 (inaplicable ratione temporis a este litigio, como resulta obvio), a las restricciones cuantitativas que, en el ámbito autonómico o local, se puedan establecer para el transporte público de viajeros en vehículos de turismo.

La redacción que la nueva Ley 9/2013, de 4 de julio, ha dado al artículo 48 de la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres , legitima por lo tanto, a partir de su entrada en vigor y con las reservas que se desprenden de su contenido, las limitaciones a las que la Ley 25/2009 privó de cobertura normativa y que la Sala de instancia, con acierto, consideró inaplicables a las autorizaciones denegadas por la Comunidad de Madrid en el año 2010.

Séptimo.- En cuanto a los dos motivos casacionales deducidos por la Comunidad de Madrid al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , en el primero afirma que la Sala de instancia ha incurrido en la "vulneración de los arts. 15 y 16 de la Ley Orgánica 5/1987 " por no haber respetado las facultades interpretativas que aquéllos reconocen al Ministerio de Fomento. Su planteamiento coincide, pues, con el que la misma Comunidad Autónoma sostuvo en el recurso de casación número 2169/2012, recurso que rechazamos en nuestra sentencia de 21 de enero de 2014 con estas consideraciones:

"[...] En el primer motivo de su recurso, el Letrado de la Comunidad de Madrid afirma que se habrían infringido los artículos 15 y 16 de la Ley Orgánica 5/1987 , que regula la delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en materia de trasportes por carreteras. Sostiene que las competencias delegadas han de ser ejercidas con sujeción a las normas e instrucciones del órgano delegante, y la Comunidad de Madrid dictó el acto impugnado en seguimiento de una resolución de coordinación dictada por la Administración del Estado y cuyo respeto le viene impuesto por el artículo 16.2 de la citada Ley de delegación.

No tiene razón la Administración recurrente y debe decaer el motivo. Lo que está en discusión es precisamente si las normas que dan respaldo al contenido de la resolución impugnada están o no en vigor tras la reforme operada en la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, lo que ya ha sido examinado en el fundamento anterior. Y derogada dicha base normativa, la restricción al número de licencias de arrendamientos de vehículos con conductor es contraria a derecho, aunque siga las instrucciones (no válidas ya) de la Administración delegante. Y, por otro lado, en ningún caso se conculca la Ley invocada por anular una resolución contraria a derecho, aunque siga las instrucciones del órgano delegante".

Por su parte, el segundo de los motivos aducidos por la Comunidad de Madrid no difiere sustancialmente del suscrito por el Abogado del Estado, por lo que procederá también su desestimación. Se denuncia en él la "vulneración de los arts. 3 y 15 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres , del art. 181.2 del Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres aprobado por RD 1211/1990, y del art. 14.1 Orden FOM 36/2008", con argumentos que coinciden con los ya analizados. En síntesis, el Letrado de la Comunidad de Madrid sostiene que las modificaciones llevadas a cabo por la Ley 25/2009 no afectaban al régimen jurídico de la actividad y que continuaban vigentes las normas reglamentarias precedentes (artículo 14.1 de la Orden FOM/36/2008) que legitimaban las restricciones cuantitativas impuestas al arrendamiento de vehículos con conductor. Frente a este planteamiento no nos queda sino remitirnos a las consideraciones anteriormente expuestas para desestimarlo.

Octavo.- Procede, pues, la desestimación de los dos recursos de casación con la preceptiva condena en costas a las partes que los han sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de tres mil euros la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , cada una de las condenadas al pago de las costas ha de satisfacer a la parte contraria.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

Primero

Desestimar el recurso de casación 3309/2012 interpuesto por la Administración del Estado y por la Comunidad de Madrid contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 11 de julio de 2012 en el recurso número 217 de 2012 .

Segundo.- Imponemos a las recurrentes las costas de su recurso en los términos precisados en el último de los fundamentos de la sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.