STS, 24 de Abril de 2014

La entidad Inmobiliaria Colonial, S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 11 de junio de 2008 por la que se aprueba el deslinde de bienes de dominio público marítimo- terrestre del tramo de costa de unos 2600 metros de longitud, comprendido entre el extremo norte de la calle Antonio Machado y las inmediaciones del antiguo cuartel de carabineros junto a la playa de los Bajos de la Romanilla, termino municipal de Roquetas de Mar (Almería), según se define en los planos fechados en noviembre de 2006.

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 24 de junio de 2011 (recurso 433/2009 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

FALLAMOS: Estimar el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad la entidad Inmobiliaria Colonial, S.A., representada por el Procurador don Antonio María Álvarez-Buylla Ballesteros, contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 11 de junio de 2008, que declaramos nula por ser contraria a Derecho, sin haber lugar a expresa imposición de costas a ninguna de las partes

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En el fundamento de derecho segundo de la referida sentencia se resumen los motivos de impugnación y de oposición que aducían los litigantes en el proceso de instancia, en los siguientes términos:

(...) SEGUNDO.- La parte recurrente alega como fundamentos de la pretensión anulatoria de la orden los siguientes motivos:

- Ausencia de motivación y del cumplimiento de los trámites legalmente exigibles que determinan la nulidad de la Orden Ministerial.

- La caducidad del expediente de deslinde toda vez que el acuerdo de incoación es de fecha 19 de mayo de 2004, notificándose a la recurrente en fecha 6 de octubre de 2008, es decir transcurrido el plazo de 24 meses establecido para resolver. La petición del informe de INDUROT no conllevó la suspensión del plazo para resolver dado que no se trata de un informe preceptivo y, en cualquier caso, el plazo máximo de suspensión derivado de la solicitud de tal informe en ningún caso podría superar el plazo de tres meses.

- Improcedencia del deslinde aprobado respecto de la finca de la recurrente pues no se trata de terrenos naturalmente inundables.

El Abogado del Estado en su contestación a la demanda se opone a la pretensión actora por lo siguiente razones:

- No se ha producido la caducidad del expediente de deslinde pues conforme al artículo 42.5 de la Ley 30/92 , en la redacción dada por la Ley 4/1999, se considera suspendido el plazo para resolver por el período comprendido entre el 5 de abril al 2 noviembre de 2007 y la notificación a la recurrente en septiembre de 2008 (o en octubre del citado año como afirma la parte actora) estaría dentro del plazo máximo de notificación que sería enero de 2009.

- La orden impugnada está suficientemente motivada, sin que los defectos formales aducidos de contrario sean determinantes de la pretendida nulidad actuaciones, reiterando jurisprudencia del Tribunal Supremo al efecto.

- Los terrenos del pleito se corresponde a situar la línea del deslinde en el punto más interior alcanzado por temporales conocidos, como se deduce del estudio de Tragsatec e Indurot.

La sentencia recurrida señala que contra la misma Orden aprobatoria de deslinde impugnada ya había tenido ocasión de pronunciarse la Sala de instancia en su anterior sentencia de 24 de septiembre de 2010 (recurso contencioso-administrativo 748/2008 ), en la que se anuló la referida Orden al apreciar la caducidad del procedimiento de deslinde por las razones que la sentencia recurrida reproduce y que son las que siguen:

(...) "Como punto de partida es importante indicar que el procedimiento fue incoado con posterioridad a la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que entró en vigor el día 1 de enero de 2003, y que modifica la Ley de Costas, fijando un plazo de veinticuatro meses a efectos de caducidad.

Por ello, no se trata ahora de que no sea aplicable plazo alguno para la resolución del procedimiento de deslinde, dado que ni la Ley 22/1988, de Costas, ni su Reglamento de ejecución tenían establecido un plazo máximo para la resolución, de acuerdo con lo que ha venido considerando la Jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, STS de 23 de enero de 2007 (Rec. 5837/2003 ), y cuya doctrina ha sido seguida por esta Sala en todos aquellos procedimientos de delimitación de dominio público incoados bajo la vigencia de la Ley 30/1992, pero antes de su modificación operada por Ley 4/1999, de 13 de enero, y por ello con anterioridad al 14 de abril de 1999.

Y tampoco nos hallamos ante un supuesto en el que deba aplicarse el plazo de seis meses que establece la STS 6-5-2010 (Rec. 2842/2006 ) para los procedimientos de deslinde iniciados a partir del 14 de abril de 1999 y antes de la vigencia de la Ley 53/2002, ocurrida el 1 de enero de 2003.

Resulta que el presente procedimiento de deslinde se inició con fecha de 19 de mayo de 2004 y, por tanto, como se ha indicado, tras la entrada en vigor de la reforma de la Ley 22/1988, de Costas, llevada a cabo por Ley 53/2002, que introduce un nuevo párrafo en el apartado 1 del artículo 12 de aquella, con la siguiente redacción: "El plazo para notificar la resolución de los procedimientos de deslinde será de veinticuatro meses". Viene entendiendo la Sala (SSAN 28-1-2009, Rec. 347/2006 y 22-10- 2009 Rec. 312/2008 ) y así se reconoce igualmente en la STS 6-5-2010 (Rec. 2842/2006 ) que este plazo de veinticuatro meses es aplicable a los procedimientos iniciados con posterioridad al 1 de enero de 2003, pues al no establecerse un régimen transitorio para la aplicación de esta norma, debe operar por analogía, el criterio contenido en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 30/1992 .

Plazo de caducidad que se computa, al amparo de lo dispuesto en el artículo 42.3.a) de la LRJPAC, desde la fecha del Acuerdo de incoación y hasta la fecha de notificación de la resolución administrativa que pone término al expediente.

Fijación de cómputo inicial o dies a quo que se desprende de los importantes efectos otorgados por la Ley de Costas al referido Acuerdo de incoación del expediente de deslinde, al disponer el apartado 3 de su artículo 12 que:

" 3 La incoación del expediente de deslinde facultará a la Administración del Estado para realizar o autorizar, incluso en terreno privado, trabajos de toma de datos y apeos necesarios, sin perjuicio de las indemnizaciones que sean procedentes por los daños y perjuicios causados y a resultas del deslinde que se apruebe definitivamente."

Y a continuación su ordinal 5 que: La providencia de incoación del expediente de deslinde implicará la suspensión del otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público marítimo-terrestre y en su zona de servidumbre de protección, a cuyo efecto deberá publicarse acompañada de plano en que se delimite provisionalmente la superficie estimada de aquél y de ésta. La resolución del expediente de deslinde llevará implícito el levantamiento de la suspensión".

Derivando la fijación del dies ad quem del referido plazo de la misma dicción literal del meritado articulo 12 de la Ley de Costas , modificado en 2003"

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TERCERO Aplicando la anterior doctrina al supuesto de autos, en el que la providencia de incoación del expediente es de fecha 19 de mayo de 2004, el cómputo del referido plazo de caducidad de 24 meses expiraría el 19 de mayo de 2006, pero como consta en las actuaciones que la Administración hizo uso de la facultad prevista en el artículo 42.6 de la LRJAP -PAC (es evidente el importante número de personas afectadas por el deslinde) resulta que la tramitación del expediente se prorrogó por un plazo de otros dos años más.

Se desprende, sin embargo, del expediente, que la Orden Ministerial de deslinde no fue dictada y notificada con anterioridad al 19 de mayo de 2008, sino que la misma lleva fecha de 11 de junio de 2008 y fue notificada el 6 de octubre de 2008.

Por lo que desde la fecha de iniciación del expediente y hasta la fecha de notificación de la resolución impugnada transcurrió un plazo de dos años, más otros dos años de ampliación, más otros cuatro meses y 17 días.

Para justificar este último periodo de cuatro meses y medio la Resolución combatida hace referencia expresa, en su antecedente de hecho X) a lo preceptuado en el artículo 42.5 de la Ley 30/1992 , modificado por Ley 4/1999 , que regula los supuestos en los que puede suspenderse el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución, y ello en base a lo siguiente: A los efectos de cumplimiento de los plazos y en aplicación de lo previsto en el artículo 42.5 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , se considera suspendido el plazo para resolver por el periodo comprendido entre el 5 de abril y 2 de noviembre de 2007.

De poner en relación dicho antecedente fáctico con el IX) de la misma Resolución, resulta que tal suspensión se considera producida desde que se inicia la tramitación del Convenio con la Universidad de Oviedo para la realización de un Estudio Técnico que se encarga por la Dirección General de Costas al Instituto de Recursos Naturales y Ordenación del Territorio (INDUROT), como consecuencia de las alegaciones presentadas por diversos interesados en las que se cuestiona la justificación del deslinde que figura en el proyecto, y hasta que efectivamente se emite dicho Estudio Técnico que obra en un CD incorporado al expediente administrativo.

La Orden Ministerial de deslinde no especifica en base a que apartado del articulo 42.5 de la Ley 30/1992 entiende producida la suspensión del plazo para resolver, si bien, tras la lectura del precepto, serían dos los supuestos en los que podría incardinarse dicha paralización: el contemplado en la letra c) del meritado articulo 42.5 y el contemplado en la letra d) del mismo.

A tenor del apartado c) de dicho Art. 42.5 LRJAP -PAC, se permite la suspensión del plazo máximo para resolver: cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá comunicarse a los mismos. Plazo de suspensión que no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

Y permite dicha suspensión el apartado d) del mismo artículo 42.5: cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.

Son interesados, según se desprende con claridad del articulo 31 de la repetida Ley 30/1992 determinados particulares o entidades, distintos de la Administración que intervienen en el procedimiento, por lo que en ningún caso el supuesto debatido es incardinable en dicho apartado d) del Art. 42.5 , dado que el Estudio de INDUROT que se solicitó a la Universidad de Oviedo, y que a juicio de la Administración produjo la suspensión del expediente, fue a iniciativa de la Dirección General de Costas.

Y si bien el supuesto tendría mejor encaje, en principio, en el motivo de suspensión de la letra c) del mentado Art. 42 .5 ha de tenerse en cuenta la limitación temporal de tres meses que, como periodo máximo de suspensión, se fija en tal motivo desde la petición del informe que sea preceptivo y determinante del contenido de la resolución, y hasta la recepción del mismo.

Artículo 42. 5 c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , por lo demás, cuya aplicación con carácter general y supletorio a todos los procedimientos administrativos (también a los procedimientos sancionadores derivados de la Comisión del Mercado de Valores), ha sido recientemente declarada por la STS de 8-7-2010 en el recurso de Casación para Unificación de Doctrina número 72/2010 .

CUARTO En el caso de autos, como hemos visto, el procedimiento de deslinde fue iniciado de oficio, por Acuerdo de fecha 19 de mayo de 2004 (que autoriza a la Demarcación de Costas para llevar a cabo el deslinde), y concluyó mediante Resolución de 11 de junio de 2008 notificada el 6 de octubre de 2008, es decir, dictada y también notificada, con posterioridad al transcurso del plazo de 24 meses que establece el actual artículo 12.1 de la Ley de Costas , y ello a pesar de considerar que dicho plazo fue prorrogado por otros veinticuatro meses a tenor del articulo 42.6 de la Ley 30/1992 y por otros tres meses más de conformidad con el apartado c) del articulo 42.5 de dicha Ley de Procedimiento Administrativo Común .

Procede, en consecuencia, al haberse dictado la Orden Ministerial aprobatoria del deslinde fuera del plazo de 51 meses que resultaría, como máximo, de la aplicación conjunta de lo establecido en el artículo 12.1 de la Ley de Costas en relación con los artículos 42.6 y 42.5.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo Común , declarar la caducidad del procedimiento de deslinde.

Todo ello sin perjuicio de que la Administración pueda, en su caso, incoar nuevo procedimiento de deslinde dado que los bienes de dominio público marítimo-terrestre son imprescriptibles, conforme preceptúan los artículos 132.1 de la Constitución y 7 de la Ley de Costas y dado que, como indica la Abogada del Estado en la contestación, seria de aplicación los artículos 66 y 67 de la Ley 30/1992 que preceptúan la conservación y convalidación, dentro de lo posible, de los actos y trámites que hayan tenido lugar en el procedimiento anulado ».

La traslación de ese pronunciamiento anterior al caso que se examina la lleva a cabo el último párrafo del fundamento tercero de la sentencia aquí recurrida, del modo siguiente:

(...) Argumentos todos ellos aplicables al presente recurso pues la notificación de la resolución impugnada a la recurrente se produjo el día 6 de octubre de 2008 (o en el mes de septiembre de 2008 según la Abogacía del Estado) y su publicación en el Boletín Oficial del Estado de 20 de octubre del citado año, procediendo por ello la estimación del recurso, sin necesidad de entrar a conocer el resto de las cuestiones alegada por la parte recurrente

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Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración del Estado preparó recurso de casación que fue tenido por preparado mediante providencia de la Sala de instancia de 2 de septiembre de 2011, en la que se acordaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

La Administración del Estado compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y formalizó la interposición del recurso de casación mediante escrito presentado el 22 de diciembre de 2011 en el que formula dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado y contenido de cada uno de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. - Infracción del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , al declarar caducado el procedimiento de deslinde por haberse excedido del plazo legalmente previsto para notificar la resolución expresa, que es de 24 meses previsto en el artículo 12.1 de la Ley de Costas , que en el presente caso ha sido prorrogado por otros 24 meses, y en el que no computa el tiempo mediado entre la petición y la recepción de determinados informes. No opera la caducidad en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, ni tampoco en los procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas.

2. - Infracción del artículo 12.1 de la Ley de Costas y del 42.5 de la Ley 30/1992 . La sentencia no ha tenido en cuenta los periodos de suspensión del procedimiento de deslinde, que se debió suspender durante un mes por la demora del informe del Ayuntamiento de Roquetas de Mar. Además, debió suspenderse durante el periodo comprendido entre el 5 de abril y el 2 de noviembre de 2007, por la elaboración del estudio técnico de Indurot.

El escrito termina solicitando que se dicte sentencia que estime el recurso de casación, casando la sentencia recurrida y desestimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra Orden que aprueba el deslinde.

Por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 20 de febrero de 2012 se acordó la admisión a trámite del recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 8 de marzo de 2012 se dispuso entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la representación procesal de la entidad Inmobiliaria Colonial, S.A. en escrito presentado el 26 de abril de 2012 en el que, tras exponer las razones de su oposición, termina solicitando la desestimación del recurso de casación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 22 de abril de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 5221/2011 lo dirige la Administración del Estado contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de junio de 2011 (recurso 433/2009 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo formulado por la entidad Inmobiliaria Colonial, S.A., se declara nula la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 11 de junio de 2008 que aprueba el deslinde de bienes de dominio público marítimo- terrestre del tramo de costa de unos 2600 metros de longitud, comprendido entre el extremo norte de la calle Antonio Machado y las inmediaciones del antiguo cuartel de carabineros junto a la playa de los Bajos de la Romanilla, termino municipal de Roquetas de Mar (Almería), según se define en los planos fechados en noviembre de 2006

En el antecedente segundo hemos dejado señalada la controversia planteada en el proceso de instancia así como las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo, donde, como hemos visto, la Sala de instancia reproduce la fundamentación de su anterior sentencia de 24 de septiembre de 2010 (recurso contencioso-administrativo 748/2008 ), en la que anuló la misma Orden aquí controvertida al apreciar la caducidad del procedimiento de deslinde.

Procedería entonces que entrásemos a examinar los motivos de casación aducidos por la Administración del Estado, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente cuarto. Sin embargo, no abordaremos esa tarea pues lo que habremos de acordar es la pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso de casación; y ello por las razones que pasamos a exponer

Ante todo, hemos de partir de un dato que la propia sentencia recurrida destaca: la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 11 de junio de 2008, cuyo mantenimiento defiende la Administración la Administración del Estado, fue ya anulada por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 1ª) de la Audiencia Nacional Audiencia de 24 de septiembre de 2010 (recurso contencioso-administrativo 748/2008 ), cuya fundamentación jurídica reproduce la sentencia aquí recurrida para llegar al mismo fallo anulatorio. Y sucede que esa anterior sentencia de la Sala de instancia luego devino firme, al haber sido inadmitido el recurso de casación que el Abogado del Estado interpuso contra ella, por auto de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 16 de junio de 2011 (casación 7046/2010 ).

Así las cosas, carece de sentido que, por la vía de enjuiciar el contenido de la sentencia aquí recurrida en casación, entremos a pronunciarnos sobre la legalidad de un deslinde marítimo-terrestre que ya ha sido anulado por sentencia firme y que, por tanto, ha quedado expulsado del ordenamiento jurídico.

En repetidas ocasiones hemos declarado que las sentencias firmes, cuando anulan una disposición general tienen efectos generales ( artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa), de manera que carece de interés abundar o insistir en una nulidad ya declarada; además de que el respeto a los principios de seguridad jurídica e igualdad ( artículos 9.3 y 14 de la Constitución ) conduce a evitar el riesgo de que un nuevo fallo venga a contradecir una sentencia anterior ya firme, dictada sobre el mismo objeto y con la misma causa de pedir. En definitiva, se insiste, carece de interés abundar o insistir en una nulidad ya declarada; y, desde luego, como hemos expresado, resultaría nocivo para la seguridad jurídica contradecir o alterar lo ya declarado por sentencia firme. Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, nuestras sentencias de 11 de junio de 2010 (dos sentencia con esa fecha dictadas en recursos de casación 1086/2006 y 1139/2006 ), 16 de noviembre de 2010 (casación 5707/08 ) y las que en este última se citan de 25 de noviembre de 2008 (casación 7405/2004 ), 29 de mayo de 2009 (casación 151/2005 ), 5 de julio de 2010 (casación 3044/06 ), 21 de julio de 2010 (casación 1615/06 ) y 14 de septiembre de 2010 (casación 2188/06 ).

Es cierto que la Orden Ministerial de 29 de octubre de 2008, aprobatoria del deslinde que aquí nos ocupa, no tiene carácter de disposición general, según resulta de la jurisprudencia de esta Sala contenida, entre otras, en sentencias de 27 de abril de 2005 (casación 4011/2002 ) y de 29 de marzo de 2003 (casación 2855/2009 ); pero ello no impide hacer extensiva aquella jurisprudencia a un caso como el de autos.

Nos encontramos, sin duda, ante un acto administrativo y no ante una norma reglamentaria; pero la Orden aprobatoria del deslinde es un acto plural en un doble aspecto: de un lado, su eficacia se produce en relación con todos los afectados directamente por el deslinde -titulares de propiedad u otros derechos-; pero, por otra parte, su eficacia ha de considerarse general e indeterminada por cuanto el objetivo del deslinde consiste en establecer los límites del dominio público marítimo terrestre. Estas particulares características del acto administrativo que nos ocupa son las que nos llevan considerar que la nulidad derivada de la caducidad -vicio, por otra parte procedimental- ha de ser similar a la de las disposiciones de carácter general, debiendo, pues, afectar y extenderse con carácter general e indeterminado. De ahí, por tanto, que declarada la caducidad del procedimiento de deslinde en una resolución jurisdiccional firme, los posteriores recursos jurisdiccionales relacionados con el mismo objeto, esto es, la misma Orden Ministerial aprobatoria del deslinde, han de quedar, de forma sobrevenida, sin objeto; consecuencia que no se produciría, en cambio, si la anulación anterior afectara sólo a una parte del tramo de costa deslindado.

Así lo hemos señalado para casos análogos en sentencias de esta Sala de 19 de octubre de 2012 ( 1257/2010 ), 5 de diciembre de 2012 ( dos sentencias dictadas con esa fecha en recursos de casación 3550/2011 y 5215/2011 ) y 23 de octubre de 2013 ( casación 2316/2011 ), todas ellas referidas a un deslinde que estaba ya anulado en su totalidad por sentencia firme.

Por tanto, y con independencia de que la sentencia recurrida especifica la secuencia cronológica -fechas de incoación del procedimiento y de publicación del acuerdo de aprobación del deslinde- de la que resulta la apreciación de caducidad (fundamento tercero, último párrafo, de la sentencia), sucede que la anulación por sentencia firme de la totalidad del deslinde del dominio público marítimo-terrestre que nos ocupa comporta la pérdida de objeto del presente recurso de casación.

Las razones que acabamos de exponer llevan a concluir que el presente recurso de casación ha quedado privado de objeto. Ahora bien, entendemos que no procede imponer las costas procesales a la parte recurrente en casación, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , dado que las razones que determinan la pérdida sobrevenida de objeto son ajenas a la actuación procesal desplegada por la recurrente en las presentes actuaciones.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,