STS, 24 de Marzo de 2014

En el recurso nº 390/2012, seguido en la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, el 3 de diciembre de 2012 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

1. Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto.

2. Apreciamos la excepción de litispendencia por el procedimiento seguido ante la Sala en el que recayó sentencia nº 302/2012, de 29 de marzo, en cuanto a la creación de plazas y nombramientos de D. Leon , como asesor Jefe de la Presidencia, de D. Millán y D. Roque , estos dos últimos como asesores de la Presidencia; de Dña. Carmen , D. Virgilio y D. Luis Francisco como asesores de funciones delegadas para el desempeño del programa de gobierno.

3. Anulamos el Acuerdo del Pleno de la Excma. Diputación Provincial de Ciudad Real en sesión celebrada el 6-7-2012 en su particular nº 18 en cuanto a la creación de plazas y puestos de trabajo de un Gabinete de la Presidencia y de un Gabinete de los Grupos Políticos con personal eventual en relación con los nombramientos del nº 4 de este fallo.

4. Anulamos los Decretos de la Presidencia de la Excma. Diputación Provincial de Ciudad Real de 9-7-2012 en donde se nombra como personal eventual en sus respectivos puestos a los siguientes funcionarios con la consiguiente imposibilidad de seguir siendo ocupados:

   D. Alfredo , puesto NUM000 , Jefe de Gabinete de Presidencia.

   D. Bernabe , puesto nº NUM001 , Conductor Asistente Particular del Presidente.

   Dña. Maite , puesto NUM002 , Secretaria del Gabinete de Presidencia y particular del Presidente.

   Dña. Ramona , puesto nº NUM003 , asesor de la Presidencia.

   D. Genaro , puesto NUM004 , personal de soporte y apoyo a la actividad del grupo socialista.

   Dña. Bibiana , puesto NUM005 , Secretaria del grupo político socialista.

   D. Martin , personal de soporte y apoyo a la actividad del Grupo Político Popular.

   Dña. Enma , Secretaria del Grupo Político Popular.

5. No procede efectuar imposición de costas".

Contra dicha resolución preparó recurso de casación la Diputación Provincial de Ciudad Real, que la Sala de Albacete tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 21 de enero de 2013, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Por escrito presentado el 27 de febrero de 2013, la procuradora doña Paloma Ortiz Cañavate, en representación de la Diputación recurrente, interpuso el recurso anunciado y, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, pidió a la Sala que

"(...) case y anule la sentencia recurrida y, en su razón, anule los apartados 1º, 3º y 4º del fallo de instancia".

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos y, por diligencia de ordenación de 22 de julio de 2013, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y al Ministerio Fiscal para que formalizaran su oposición.

Evacuando el traslado conferido, la procuradora doña Isabel Cañedo Vega, en representación de la Sección Sindical de Comisiones Obreras de la Diputación Provincial de Ciudad Real, se opuso al recurso por escrito registrado el 9 de octubre de 2013, en el que pidió la inadmisión de recurso o, subsidiariamente, dijo, su desestimación, "con la declaración de firmeza de la sentencia recurrida y con cuanto más en derecho proceda".

Por su parte, el Fiscal solicitó a esta Sala que dicte sentencia por la que se declare la desestimación del recurso.

Mediante providencia de 20 de enero de 2014 se señaló para la votación y fallo el día 19 de los corrientes, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva , Magistrado de la Sala.

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha estimó en parte el recurso que, por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, interpuso la Sección Sindical de Comisiones Obreras (CCOO) en la corporación contra el acuerdo de su Pleno de 6 de julio de 2012 que modifica su Relación de Puestos de Trabajo y dispone, dentro de su apartado de plazas de personal eventual, la creación de un Gabinete de Presidencia con diez plazas de nueva creación, y de un Gabinete de los Grupos Políticos, con cuatro plazas de nueva creación y cuantos actos y resoluciones traigan causa de esa creación, en particular los efectuados por la Presidencia el 9 de julio de 2012.

La sentencia cuya casación pretende la Diputación Provincial de Ciudad Real falló en los términos que hemos reproducido en el primero de los antecedentes.

Antes de llegar a ese pronunciamiento, delimita el objeto del pleito, en relación con el resuelto por la misma Sala de instancia en otra sentencia, la nº 302, de 29 de marzo de 2012 (recurso 595/2011 ), que estimó en parte otro recurso de CCOO, también interpuesto por el procedimiento especial, contra la creación de diversos puestos de trabajo, tres de los cuales eran de personal eventual y otros tres indistintamente para funcionarios de empleo, de carrera o para personal laboral fijo, estos últimos de "secretario gabinete de área". La creación de los seis fue declarada nula por falta de motivación sobre sus funciones y porque el hecho de que algunos pudieran ser cubiertos tanto por personal eventual como por funcionarios de carrera vulneraba el artículo 23.2 de la Constitución . Aprobado el acuerdo objeto del presente proceso, la Diputación Provincial de Ciudad de Real, nombró para seis de los puestos de nueva creación del Gabinete de la Presidencia a quienes habían sido nombrados para los seis puestos declarados nulos por la sentencia anterior y, planteado incidente de ejecución de la misma, por auto nº 568, de 29 de noviembre de 2012 se anuló la creación de los mismos y los nombramientos correspondientes.

Por tanto, la sentencia circunscribió el presente proceso a "la solicitud de anulación de las plazas restantes, a saber, cuatro plazas del Gabinete de la Presidencia, que son las de Jefe del Gabinete de la Presidencia, Conductor-Asistente, Secretario de Gabinete de la Presidencia y Asesor de la Presidencia así como los cuatro integrantes del Gabinete de los Grupos Políticos". Y declaró en el fallo que apreciaba litispendencia respecto del proceso en el que recayó la sentencia nº 302 en cuanto a la creación de las plazas y consiguientes nombramientos de asesor jefe de la Presidencia, de dos asesores de la Presidencia y de otros tres asesores de funciones delegadas para el desempeño del programa de gobierno. Este pronunciamiento no es cuestionado en el presente recurso de casación que, expresamente, acepta la sentencia en ese punto mientras combate los relativos a la anulación del acuerdo de 6 de julio de 2012 y los decretos de la Presidencia de 9 de julio de 2012 de nombramientos para los puestos: jefe de Gabinete de Presidencia, asistente particular del Presidente, conductor asistente particular del Presidente, secretaria del Gabinete de Presidencia y particular del Presidente, asesor de la Presidencia, personal de soporte y apoyo a la actividad del Grupo Político Socialista, secretaria del Grupo Político Socialista, personal de soporte y apoyo a la actividad del Grupo Político Popular y de secretaria del Grupo Político Popular.

Explica, seguidamente, la sentencia que la demanda suscita diversas cuestiones de legalidad ordinaria que son ajenas al cauce procesal elegido por CCOO: la infracción del artículo 104.1 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local sobre el momento en que cabe crear un Gabinete de la Presidencia; y la vulneración del artículo 23.2 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2012. A continuación, rechaza, de acuerdo con el Ministerio Fiscal, que la actuación impugnada infringiera el derecho fundamental de CCOO a la tutela judicial efectiva, precisamente porque el auto nº 568 declaró nulos los nombramientos de los seis funcionarios eventuales afectados por la sentencia nº 302.

En cambio, entiende vulnerado el artículo 23.2 de la Constitución porque, en el ejercicio de su potestad de autoorganización, la Diputación Provincial de Ciudad Real no respetó los principios a los que debe ajustarse y las notas típicas del estatuto constitucional de los empleados públicos. Observa al respecto la sentencia que la motivación del acuerdo de 6 de julio de 2012 "carece de expresividad alguna" pues no justifica la necesidad de la creación de esos gabinetes. Y pasa a relacionar las funciones de los puestos de jefe del Gabinete de la Presidencia, de conductor-asistente particular del Presidente, de secretario del Gabinete de la Presidencia y particular del Presidente, de asesor de la Presidencia. La conclusión a la que llega la sentencia es que los cometidos de los mismos o se corresponden con funciones permanentes que deben ser cumplidas por funcionarios de carrera o no se percibe en ellas los elementos de confianza y asesoramiento especial por la vaguedad con las que están descritas, o reduplican cometidos.

Por último, considera que la creación del Gabinete de los Grupos Políticos es contraria a los artículos 12.2 del Estatuto Básico del Empleado Público y 12.2 de la Ley castellano-manchega 4/2011, de 10 de marzo, del empleo público de Castilla-La Mancha. Dice así sobre el particular:

"Por mucho que forzáramos la interpretación de la norma hasta propiciar su mayor laxitud está claro que no cabe el nombramiento de personal eventual para grupos políticos. Tanto la normativa estatal como la autonómica citadas delimitan y determinan quienes son los órganos de gobierno, y solo ellos, añadimos nosotros, que pueden disponer de este tipo de personal. Evidentemente, y de acuerdo con esa normativa solo pueden disponer de eventuales por determinación legal los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas dentro de las que evidentemente no caben los grupos políticos que a pesar de su peculiar caracterización sin lugar a dudas no son Administración Pública. Más concretamente, en el ámbito de las Diputaciones Provinciales solo pueden estar destinados y encomendados a los servicios de la Presidencia. Aun cuando pudiera existir una práctica extendida, favorable a que los partidos políticos en el seno de las distintas instituciones donde participan cuenten y dispongan de este tipo de funcionarios, se trata de actuaciones que carecen de respaldo legal, y por consiguiente como contrarias a derecho, deben ser anuladas.

Si la falta de motivación en la creación de puestos de personal eventual, unida a la participación de éstos en funciones que no son de confianza, asesoramiento especial, de dirección ni temporales sino permanentes y normales dentro de la organización administrativa, son causa suficiente para considerar vulnerado el art. 23.2 de la C.E ; en este apartado y con relación a nombramientos sin cobertura legal también debemos considerarlo vulnerado cuando se permite acceder a tales puestos a quienes nunca debieron hacerlo puesto que si grave es un nombramiento arbitrario y desviado para funciones que no son las apropiadas para su cargo, mayor debería serlo cuando a tales vicios se anuda que la creación obedezca al ejercicio de facultades de las que no es que se haga un uso desviado sino en franca confrontación con la ley y para un servicio que no satisface los intereses generales a los que sirve la Administración sino a los singulares y más particulares que representan los partidos políticos".

El escrito de interposición de este recurso de casación, excluye de sus reproches, como se ha advertido, el pronunciamiento sobre la litispendencia. Además, explica que, no siendo recurribles en casación los ceses del personal eventual, no se dirige directamente contra ellos, aunque es consciente que, de prosperar sus pretensiones y ser anulada la sentencia, el levantamiento de la anulación de su creación permitiría la reproducción de los nombramientos.

Tras esta explicación, la Diputación Provincial de Ciudad Real formula dos motivos, ambos al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción .

El primero sostiene que la sentencia ha infringido el artículo 23.2 de la Constitución en relación con los artículos 12 del Estatuto Básico del Empleado Público y 54.1 a) y f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , todo ello a propósito de los cuatro puestos del Gabinete de la Presidencia. En su desarrollo subraya que la sentencia y el Ministerio Fiscal admiten, en principio, que la Presidencia de la Diputación Provincial cuente con personal de apoyo caracterizado por la reserva y la confidencialidad y resalta, también, que ni la sentencia ni el Ministerio Fiscal examinan una a una las funciones de estos cuatro puestos y que sobre algunas no se manifiestan. Enumera, seguidamente, los respectivos cometidos y responde a los reproches que la sentencia hace de parte de ellos. En particular, destaca el carácter político del cometido del Jefe del Gabinete, la confianza que distingue la tarea del conductor asistente personal del Presidente, la especial confianza con que debe contar el secretario del Gabinete de Presidencia y particular del Presidente, extremo en el que se apoya en diversas sentencias de otras Salas territoriales, y el asesoramiento político que le presta y las notas de afinidad y proximidad políticas que son propias del asesor de la Presidencia.

El segundo motivo reprocha a la sentencia las mismas infracciones que el anterior y del artículo 32.3 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local , ahora respecto de los puestos del Gabinete de los Grupos Políticos. Apunta aquí la Diputación Provincial de Ciudad Real que el informe del Ministerio Fiscal no se opone a la creación de estos puestos, alega diversas sentencias de Salas de Tribunales Superiores de Justicia y observa que el Tribunal Supremo no se opone a que se nombre como eventual a este personal. Las sentencias de esta Sala y Sección que cita son las de 17 de enero de 1994 y de 3 de abril de 1991 .

El escrito de oposición de CCOO denuncia la defectuosa preparación del recurso de casación por no hacer mención del artículo 86.3 de la Ley de la Jurisdicción , aunque sí lo invoque el escrito de interposición. Observa que la recurrente se apoya para justificar la admisibilidad del recurso en su artículo 86.4 pero olvida que la materia que cita no tiene acceso a la casación, ya que la excepción del artículo 86.2 rige también en el proceso de protección de los derechos fundamentales.

Subsidiariamente a la pretensión de inadmisión, CCOO nos dice, respecto del contenido de los motivos, que hace suyos los argumentos de la sentencia.

El Ministerio Fiscal propugna la desestimación del recurso de casación.

Señala, respecto del primero de los motivos que los puestos de trabajo del Gabinete de Presidencia tienen funciones que no se corresponden con los cometidos propios y característicos del personal eventual, que otras son de carácter permanente y, además, las hay que constituyen facultades típicas de los funcionarios de carrera. Por eso, entiende que la anulación de los puestos de trabajo dispuesta por la sentencia era procedente. Y, sobre el segundo motivo, dice que los puestos de trabajo del Gabinete de los Grupos Políticos se hallan en similar tesitura pero esta vez de manera más radical ya que la Ley autonómica 4/2011 sólo permite que en las Diputaciones Provinciales disponga de personal eventual el Presidente.

La sentencia, continúa el Ministerio Fiscal, no ignora el principio de autoorganización de la Diputación. Se limita a hacer valer el control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa.

El recurso de casación es inadmisible, si bien no por la razón que aduce CCOO: no invocar en el escrito de preparación el artículo 86.3 de la Ley de la Jurisdicción . En efecto, tras la sentencia de 5 de febrero de 2014 (casación 2896/2011 ), la Sección ha variado la jurisprudencia mantenida hasta ahora, según la cual y en lo que ahora importa, a efectos procesales, debía considerarse a las relaciones de puestos de trabajo como disposiciones generales. El cambio ha consistido, esencialmente, en calificarlas como actos-condición y, en consecuencia, en privarles de ese tratamiento procesal, lo cual supone que no cabrá el recurso de casación contra las sentencias que se dicten respecto de ellas que antes sí permitía el citado artículo 86.3.

De ahí que la admisibilidad de recursos de casación como éste deba decidirse, no ya en razón de esa calificación jurídica, sino en virtud de los demás requisitos establecidos al respecto. Y resulta que estamos ante una sentencia dictada en única instancia por una Sala territorial --la competente para conocer de los recursos interpuestos por el procedimiento especial de los artículos 114 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción -- que, efectivamente, falla aplicando Derecho estatal, el artículo 23.2 de la Constitución , porque considera lesionado por la actuación administrativa impugnada el derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a la función pública.

Suscita, pues, una cuestión de personal y, tienen razón las partes, las cuestiones de personal están excluidas del acceso al recurso de casación salvo que afecten al establecimiento o a la extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera. Sucede, sin embargo, que si, para la sentencia, la Diputación Provincial de Ciudad Real ha infringido ese precepto constitucional, se debe, según su razonamiento, a que ha creado puestos de trabajo de personal eventual no sólo sin justificar su necesidad sino, sobre todo, para el desempeño de funciones que o bien son permanentes o bien no responden a las características de confianza y asesoramiento especial con las que se distingue legalmente al personal eventual. Es decir, porque la Diputación Provincial ha ejercido su potestad de autoorganización más allá de los límites a los que está sujeta.

Son infracciones de la legalidad que no se proyectan sobre esos nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera. Por tanto, el recurso de casación es inadmisible.

A tenor de lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no hacemos imposición de costas en este recurso de casación debido a que la recurrente no podía conocer el nuevo criterio sostenido por la Sala, producido cuando ya se había efectuado el señalamiento.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,