STS, 7 de Mayo de 2004
| Ponente | Pedro José Yagüe Gil |
| ECLI | ES:TS:2004:3120 |
| Número de Recurso | 7111/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 7 de Mayo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
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MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Mayo de dos mil cuatro.
Visto el recurso de casación nº 7111/01, interpuesto por el Procurador Sr. González Salinas, en nombre y representación del Consejo Insular de Mallorca, contra la sentencia dictada en fecha 2 de Noviembre de 2001, y en su recurso nº 70/99, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, sobre impugnación de suspensión del planeamiento de ciertos sectores de suelo urbanizable de Mallorca, no habiendo comparecido ninguna parte como recurrida. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Consejo Insular de Mallorca se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 22 de Noviembre de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 22 de Diciembre de 2001, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo, declarando la legalidad del acuerdo del Consejo Insular de Mallorca que se impugna.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 18 de Marzo de 2003, en la cual y a la vista de no haber comparecido ninguna parte como recurrida, se ordenó quedaran los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.
Por providencia de fecha 9 de Marzo de 2004, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de Abril de 2004, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó en fecha 2 de Noviembre de 2001, y en su recurso contencioso administrativo nº 70/99, por medio de la cual se estimó el formulado por la entidad "Vibelba S.L." contra el acuerdo del Consejo Insular de Mallorca de fecha 2 de Noviembre de 1998, en el que, en aplicación del artículo 51 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, se suspendió el planeamiento, para proceder a su revisión, de sectores de suelo urbanizable en determinados municipios de la Isla de Mallorca, y concretamente en el polígono SA Talaiola, de Santany, clasificado como suelo urbanizable.
La Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo y anuló el acto impugnado, remitiéndose a lo que tenía razonado en sentencia de 9 de Marzo de 2001 (recurso contencioso administrativo nº 89/99).
Basó la estimación, en sustancia, y expuesto resumidamente, en el argumento siguiente:
"El Consejo Insular de Mallorca, en la fecha en que dictó el acuerdo impugnado, no tenía atribuidas competencias genéricas en materia de ordenación del territorio ni tampoco competencias específicas para la elaboración de los instrumentos de ordenación (vg. Directrices de Ordenación Territorial y Planes Territoriales Parciales, etc), y carecía por lo tanto de competencias para adoptar medidas cautelares para asegurar la correcta elaboración de unos planes que no le correspondía elaborar ya que las normas cautelares son normas finalistas, tienen un objetivo. evitar la consolidación de procesos urbanizadores incompatibles con el modelo que el futuro plan o instrumento de ordenación quiera configurar. Sólo la Administración que haya de dictar este futuro instrumento de ordenación ---o esté facultada por la competente---, es la que puede avanzar los criterios que precisan de la norma cautelar. La posibilidad de que las medidas cautelares las fije una Administración distinta de la que ha de elaborar el plan, prescindiendo ---o incluso en contradicción--- con los criterios de ordenación de la segunda, provoca una inadmisible disfunción que no se puede amparar".
Contra esa sentencia ha formulado el Consejo Insular de Mallorca recurso de casación, en el cual esgrime once motivos, ninguno de los cuales puede prosperar, como veremos.
Todos los motivos son idénticos a los que se expusieron en el recurso de casación 3300/01, que terminó por sentencia desestimatoria de este Tribunal Supremo de fecha 22 de Enero de 2004, razón por la cual repetiremos aquí lo que entonces dijimos.
En los dos primeros motivos se denuncia, al amparo del artículo 88-1-c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, la incongruencia de la sentencia por falta de coherencia de la fundamentación fáctica y por falta de respuesta a ciertos motivos expuestos en la contestación a la demanda.
Pero no existe ni uno ni otro defecto, teniendo en cuenta la remisión que la sentencia hace a la anterior de fecha 9 de Marzo de 2001.
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La sentencia es plenamente coherente, (y, por otra parte, de exposición completa, clara y precisa, es decir, modélica). El que la Sala de instancia no haya apreciado que la suspensión tiene por objeto "asegurar la futura efectividad de sus disposiciones típicamente urbanísticas (las contenidas en las Directrices de Ordenación del Territorio) que afecten al planeamiento urbanístico" no tiene nada que ver con la coherencia. El Tribunal ha estudiado el asunto, ha leído el expediente administrativo, y ha deducido cuál es en su criterio la finalidad del acto recurrido; que su conclusión difiera de la dicha por la parte demandada no hace incoherente al razonamiento.
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Tampoco es incongruente la sentencia por dejar de responder a ciertos argumentos de la contestación a la demanda, si tenemos en cuenta la remisión que hace la Sala a su anterior sentencia de 9 de Marzo de 2001.
Es cierto que la Sala de instancia no respondía punto por punto a todos los argumentos allí consignados. Pero hacía una exposición global de los argumentos de defensa (véase el primer fundamento de Derecho de la anterior sentencia), y repasaba después, en apartados separados y muy convincentes, las siguientes cuestiones:
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- La competencia del Consejo Insular para la suspensión de la vigencia de los Planes a fin de revisarlos.
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- La finalidad de las medidas cautelares impugnadas.
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- Las competencias genéricas del Consejo en materia de ordenación del territorio.
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- La atribución de competencias específicas al Consejo en la elaboración de concretos instrumentos de ordenación.
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- La supuesta cobertura de las sentencias del Tribunal Supremo de 8 de Abril de 1998 y 8 de Mayo de 1998.
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- Otros motivos de impugnación.
Como se ve, la Sala de instancia planteó el problema de forma correcta, se ocupó de lo que con toda evidencia constituye el objeto jurídico del pleito, y estudió muy bien las razones de impugnación y de defensa que las partes esgrimían; así que no existe incongruencia omisiva alguna, por más que la Sala dejara de responder de modo expreso a ciertos argumentos menores o colaterales del Consejo Insular, que desde luego están respondidos de forma implícita.
Tampoco debemos aceptar el tercer motivo de casación, en el que se alega la infracción del artículo 51 del T.R.L.S. de 9 de Abril de 1976.
Este es el núcleo básico del proceso, y aquí nos detendremos en nuestra exposición.
A la Administración demandada no le es lícito decir ahora que la finalidad de su acuerdo, aquí impugnado, era otra u otras distintas a las que constan en el expediente.
Y en el expediente consta (véase moción de Consejeros que precedió al inicio del expediente e Informe de los Servicios Técnicos del Consejo de 27 de Octubre de 1998, folios 4 a 7 y 42 y 43 del expediente administrativo) que la suspensión se adoptaba para preservar a las Directrices de Ordenación Territorial y al Plan Territorial Parcial de Mallorca.
Ahora bien:
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Las Directrices todavía no existían a la sazón, puesto que fueron aprobadas, según lo dicho en el artículo 14-e) de la Ley 8/87, de 1 de Abril, de Ordenación Territorial de las Islas Baleares (L.O.T.), por Ley posterior 6/99, de 3 de Abril.
Si dichas Directrices hubieran ya existido, quizá podría afirmarse que el Consejo Insular era competente para aplicar el artículo 51 del T.R.L.S. a fin de suspender los Planes Urbanísticos para revisarlos y ajustarlos a la determinaciones de las Directrices. (Dicho sea esto sin prejuzgar la cuestión).
Pero no es el caso: cuando el Consejo Insular tomó el acuerdo de suspensión, no existían esas Directrices y, por lo tanto, no existía aún la razón de la suspensión.
Lo que sí existía ya era la Ley 6/98, de 23 de Octubre, de medidas cautelares hasta la aprobación de las Directrices de Ordenación Territorial, que regulaba un sistema cautelar propio de suspensión de tramitación de planes parciales y proyectos de urbanización. (Esta Ley, en su artículo 2, se refería a los casos en que se hubiera hecho o se hiciera aplicación del artículo 51 de la Ley del Suelo; pero una lectura atenta de este precepto revela que no contiene una atribución "ex novo" de una facultad de suspensión por la vía del artículo 51 para proteger las futuras Directrices, sino una mera alusión a los supuestos conocidos y típicos de aplicación de ese precepto no referidos a la protección de las Directrices).
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Algo parecido ocurre con el Plan Territorial Parcial de Mallorca. Según los artículos 4 y 13-1-a) de la L.O.T., los Planes Territoriales Parciales "habrán de desarrollar las determinaciones contenidas en las Directrices de Ordenación Territorial y ajustarse a ellas". Esto significa que no puede tramitarse un P.T.P. hasta tanto se publiquen las Directrices, pues en otro caso no existe referencia a la que el Plan pueda ajustarse.
Además, según el artículo 16-1 de la L.O.T., "los Planes Territoriales Parciales podrán ser elaborados por el Gobierno Balear o por el Consejo Insular respectivo, según especificaciones de las Directrices de Ordenación Territorial". En consecuencia, a falta de Directrices, tampoco se sabe a qué órgano le corresponde la elaboración del Plan Territorial Parcial.
Todo lo cual conduce a una conclusión, y es la ilegalidad de la suspensión aquí recurrida al tomar como causa la protección de un P.T.P. que a la sazón era de imposible elaboración.
Siendo así las cosas, y fracasado de este modo el principal motivo de casación, se comprenderá que los demás decaigan por derivación. Y así:
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- Las sentencias de esta Sala de 8 de Abril y 8 de Mayo de 1992 no son en absoluto aplicables al caso que nos ocupa. La afirmación que entonces hicimos de que la L.O.T. de las Islas Baleares 8/87 no derogó el artículo 51 del T.R.L.S. de 1976 la repetimos ahora sencillamente: la razón de estimación de este recurso contencioso administrativo no es que el artículo 51 esté derogado, sino que ha sido usado ilegalmente por el Consejo Insular de Mallorca. Y, además, en aquellos casos lo impugnado no era, como aquí, el acuerdo de suspensión, sino el aprobatorio de unas Normas Subsidiarias y Complementarias para Llucmajor y el denegatorio de una aprobación definitiva de un Plan Parcial como consecuencia de la suspensión.
Se trata, por lo tanto, de casos diversos.
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- Tampoco hay infracción de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre competencias concurrentes en determinados espacios físicos.
Nadie ha negado al Consejo Insular de Mallorca las facultades que le concede el artículo 51 del T.R.L.S. Pero el uso de ellas debe someterse a los requisitos formales y sustantivos legalmente establecidos.
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- Lo mismo puede decirse sobre la alegada infracción de los artículos 53.3, 45.2 y 47 y 33.2 de la Constitución Española y del artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La defensa del medio ambiente y de los recursos naturales debe ser realizada por las Administraciones Públicas en la forma dicha por las leyes y no infringiéndolas, porque también la Constitución obliga a la Administración a someterse a la Ley y al Derecho (artículo 103-1).
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- Desde luego que no existe infracción del principio "tempus regit actum", ni del artículo 3.1 del Código Civil. La Sala de instancia no aplica normas futuras no vigentes en el momento en que se adoptó el acuerdo recurrido. Su cita de la posterior Ley 6/99, de 3 de Abril, aprobatoria de las Directrices de Ordenación Territorial, tiene un puro valor complementario, de mayor abundamiento, y su razón de decidir no descansa en esa disposición, sino en las anteriores Leyes 9/90 y 8/87.
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- Tampoco existe infracción del principio "ubi Lex non distinguit nec nos destinguere debemus", recogido en la jurisprudencia, y que el Consejo Insular trae a colación para apoyar la idea de que el artículo 51 del T.R.L.S. de 1976 otorga la facultad de suspensión sin distinguir si la revisión futura ha de serlo por razones urbanísticas o por razones de ordenación del territorio. Este debate es inútil, porque aun dando por sentado que esa suspensión procediera también por razones de ordenación del territorio no propias del Consejo Insular, (v.g. por la efectiva entrada en vigor de las Directrices), lo cierto es que cuando en efecto se produjo la suspensión no se daban las condiciones precisas para ello, conforme a lo que dejamos dicho más arriba en el quinto fundamento de Derecho.
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- Finalmente, debemos rechazar la alegación de infracción de la jurisprudencia sobre la competencia de la Administración supramunicipal para controlar la legalidad de los Planes en fase de aprobación definitiva. Refiere la parte aquí recurrente que quien puede lo más (aprobar definitivamente suelo urbanizable o apto para urbanizar) ha de poder lo menos (suspenderlos provisionalmente).
Desde luego que las cosas no son así.
La aprobación tiene sus requisitos y la suspensión los suyos. Y cada facultad ha de ejercitarse respetando los que le sean exigibles.
Al declararse no haber lugar al presente recurso de casación procede condenar al Consejo Insular de Mallorca en las costas del mismo (artículo 139-2 de la Ley 29/98).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 7111/01 interpuesto por el Consejo Insular de Mallorca contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en fecha 2 de Noviembre de 2001 y en su recurso contencioso administrativo nº 70/99. Y condenamos a dicho Consejo Insular en las costas del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
