STS, 18 de Noviembre de 2008

"Toledo Norte S-21, S.L." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha el recurso contencioso-administrativo número 111/2004 contra la resolución del Ministerio de Fomento de 24 de julio de 2003 que aprueba el anteproyecto de la autopista de peaje Madrid-Toledo y contra la Orden 2267/2003 que aprueba el pliego de cláusulas administrativas particulares para el concurso, por procedimiento abierto, de la concesión para la construcción, conservación y explotación de la misma.

Por auto de 4 de marzo de 2004 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha declaró su incompetencia para el conocimiento del asunto y acordó remitir las actuaciones a la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional, ante la que se siguió tramitando bajo el número 196/2004.

En su escrito de demanda, de 15 de octubre de 2004, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se anule y deje sin efecto la resolución por la que se aprueba el anteproyecto de la Autovía de peaje Madrid-Toledo (A-41), aludida en la Orden del Ministerio de Fomento 2267/2003, de 1 de agosto, por resultar nula de pleno derecho; así como cuantos actos posteriores traigan causa o fundamenten su naturaleza y efectos en dicha resolución, en cuanto que tales actos son llevados a cabo prescindiendo del procedimiento establecido, tal y como se ha expuesto, y en concreto acuerde la revocación de la Orden 2267/2003 por la que se aprueba el pliego de cláusulas administrativas particulares para el concurso, por procedimiento abierto, de la concesión para la construcción, conservación y explotación de la Autopista de peaje Madrid-Toledo. Subsidiariamente, acuerde la anulación de la resolución por la que se aprueba el tan repetido anteproyecto, retrotrayendo las actuaciones al momento previo, y acordando el sometimiento a un nuevo periodo de información pública de acuerdo con lo establecido en la vigente Ley de Carreteras, su reglamento, y Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Subsidiariamente dicte sentencia por la que se establezca como única opción de trazado aprobada en legal forma, y que por tanto debe figurar como tal en el Anteproyecto AO-4-E-127 la propuesta en el Estudio Informativo E1-4-E-127, esto es, la denominada 'Mocejón Norte' que discurre paralela a la CM-401 entre esta carretera y el río Tajo, en el tramo más próximo a la finca 'Mazarracín', estableciendo dicho trazado en todos los documentos posteriores que traigan causa del referido anteproyecto, o sirvan de base para la construcción de la citada carretera". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 11 de marzo de 2005, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "inadmitiendo o desestimando el recurso, con expresa imposición de costas al actor".

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 15 de marzo de 2005 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 13 de enero de 2006, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo formulado por la entidad 'Toledo Norte S-21, S.L.' contra los actos administrativos del Ministerio de Fomento a que las presentes actuaciones se contraen, en particular la resolución de 24 de julio de 2003. Segundo.- No formular expreso pronunciamiento sobre las costas producidas".

Con fecha 17 de abril de 2006 "Toledo Norte S-21, S.L." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1514/2006 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, por incurrir "en incongruencia omisiva (ex silentio) y falta de motivación".

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por "vulneración de los artículos 10.4 de la Ley de Carreteras y 25 y 26 del Reglamento General de Carreteras (Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre )".

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de las costas al recurrente.

Por providencia de 23 de junio de 2008 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 4 de noviembre siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 13 de enero de 2006, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Toledo Norte S-21, S.L." contra dos resoluciones del Ministerio de Fomento: a) la dictada por la Dirección General de Carreteras el 24 de julio de 2003, por la que se aprobó definitivamente el anteproyecto AO-4-E-127 de la autopista de peaje Madrid-Toledo, y b) la Orden FOM 2267/2003, de 1 de agosto, por la que se aprobó el pliego de cláusulas administrativas particulares para el concurso, por procedimiento abierto, de la concesión para la construcción, conservación y explotación de aquella autopista en su tramo circunvalación del Norte de Toledo.

La sociedad recurrente consideraba que el trazado final de la autopista, tal como figuraba en aquellas resoluciones, afectaba de modo negativo a su finca "Dehesa Mazarracín" (pues la segregaba en dos partes incomunicadas) y que era distinto de los propuestos en el procedimiento de aprobación del estudio informativo de aquella infraestructura viaria, por lo que resultaba no conforme a derecho. Los motivos de su recurso fueron resumidos por el tribunal de instancia en estos términos:

"[...] Se centran, en síntesis, en que en el anteproyecto se propone un trazado no propuesto ni contemplado antes, lo que justificaría la nulidad de pleno derecho que se postula, por generarse indefensión, e incluso afirmándose que el trazado aprobado no fue sometido a información pública ni a declaración de impacto ambiental. Sólo de forma tangencial se argumenta sobre la Orden 2267/2003".

La Sala de instancia rechazó la pretensión actora por las consideraciones expuestas en los fundamentos jurídicos sexto a octavo, que ulteriormente transcribiremos de modo parcial en la medida en que sea necesario. Antes de explicar su razonamiento al respecto, el tribunal reprodujo en los fundamentos jurídicos segundo a quinto de su sentencia los pasajes de las diferentes resoluciones administrativas que habían sido dictadas en el curso del procedimiento de aprobación del proyecto de autopista. Son las siguientes:

"A) [...] El Anteproyecto (Documento 5 del expediente), de 24 de julio de 2003, reza así:

'1.- Declarar que el anteproyecto cumple con lo preceptuado en los artículos 22, 26 y 32 del vigente Reglamento de Carreteras (1812/1994 de 2 de septiembre ).

2. - Aprobar definitivamente el anteproyecto AO-4-E-127 que desarrolla la alternativa aprobada definitivamente en el estudio informativo EI, 4-E127 (Resolución de 22 de julio de 2003) y consistente en una autopista de peaje con una longitud de 57,449 km. y un presupuesto de ejecución por contrata de 256,965 Millones de euros.

3. - En los proyectos que desarrollen el anteproyecto de referencia se tendrán en cuenta las prescripciones siguientes:

3.1 Se deberán tener en cuenta las observaciones que formule la Confederación Hidrográfica en su informe.

3.2 Se deberán elaborar los correspondientes proyectos de reposición de servicios, de acuerdo con lo dispuesto en la 'Circular sobre modificación de servicios en los Proyectos de Obras' de 7 de marzo de 1.994.

3.3 Se efectuarán los sondeos necesarios en todas y cada una de las zonas donde hayan de cimentarse estribos ó ilas y se completará el estudio geotécnico con el fin de conocer perfectamente las características del terreno y su interacción con las estructuras.

3.4 Se adaptarán y ajustarán las obras del drenaje, tanto transversal como longitudinalmente, a la escala propia del Proyecto de Construcción.

3.5 Se proyectarán las estructuras y definirán detalles de señalización, balizamiento y obras complementarias así como se redactarán la totalidad de los anejos incluidos en las recomendaciones para la redacción de los estudios de carreteras. 5. Proyecto de Construcción.

3.6 Se proyectarán todas aquellas prescripciones que la D.I.A. impone de cara al Proyecto de Construcción.'

2. [...] Por su parte, el Estudio Informativo (Aprobación del Expediente de Información Pública y definitiva del Estudio Informativo de Clave EI.4-E-127, Autopista de Peaje Madrid-Toledo, de 22 de julio de 2003, Documento 4 del Expediente), determina lo siguiente:

   '3. En la redacción del anteproyecto se tendrán en cuenta las siguientes observaciones, de acuerdo con lo informado por el Ingeniero Director del estudio, además de las establecidas en la Declaración de Impacto Ambiental:

   3.1 Se estudiará la conveniencia de disponer un enlace con la futura M-410 o con la M-413, hoy en servicio, en el intervalo limitado por las D.O. 14+500 y 16+000.

   3.2 En el tramo comprendido entre las D.O. 7+300 y 8+100 del tramo A3, el trazado se aproximará al límite occidental del término municipal de Serranillos del Valle, con objeto de disminuir la afección al suelo urbanizable. Se dispondrá mediana reducida y se suprimirán las franjas de reserva. En ningún caso se afectará al Parque Regional del curso medio del río Guadarrama y su entorno.

   3.3 El trazado del tramo comprendido entre las D.O. 33+000 y 39+000, aproximadamente, de la solución propuesta en el Estudio, se estudiará y definirá de modo que se minimice el conjunto de afecciones a explotaciones y concesiones mineras y a los yacimientos arqueológicos de Valenzana, El Cerrón (declarado BIC) y Camino del Sendero.

   En todo caso, se dispondrá mediana reducida y se suprimirán las franjas de protección. Si se afectase algún yacimiento arqueológico se realizará una prospección intensiva antes de la redacción del proyecto de construcción, en el que se tomarán las medidas para la preservación de los restos que pudieran hallarse o, eventualmente, se definirán variantes de trazado.

   3.4 Se estudiará la conveniencia de disponer un enlace con la N-401, considerando los enlaces contiguos, con la antigua N-401 y con la CM-4004, cuyo mantenimiento deberá también ser estudiado, si de dispusiera el primero.

   3.5 Se dispondrá un enlace con la CM-4001, para acceso a Mocejón.

   3.6 En el tramo Enlace de Mocejón-Enlace de Toledo el trazado evitará, en cuanto sea posible, la afección a las fincas Higares y Velilla, adoptando la denominada solución 'Mocejón sur' (D1), o incluso un trazado más al norte, si consideraciones geométricas lo aconsejaren. En este tramo se dispondrá mediana reducida y calzadas de dos carriles.

   3.7 El identificado como 'Enlace de Toledo', conectará con la Circunvalación de la capital y con su viario urbano, al que la solución que se defina afectará en la menor medida posible.

   3.8 Se estudiará un sistema de peaje cerrado, en el que no se dispondrá peaje de tronco en el tramo comprendido entre el enlace con la futura prolongación de la autopista hacia el sur y Toledo-capital. El nuevo enlace de Mocejón, con la CM-4001, será libre de peaje.'

3. [...] Con anterioridad, la Declaración de Impacto Ambiental, aprobada en resolución de 30 de junio de 2003 (Documento 2 del expediente), valora y compara diez alternativas (1 a 6, 3', 4', 5' y 6'), analizándose los siguientes corredores:

   - Corredor oeste: Alternativas 1, 6 y 6'.

   - Corredor este: Alternativas 2, 5 y 5'.

   - Corredor central: Alternativas 3, 3', 4 y 4'.

   Concretamente, respecto a la adecuación ambiental para el tramo en común de las alternativas 1, 3 y 3' (Comarca de la Sagra y Mocejón), se indica que se realizará un estudio en detalle del trazado en la fase de anteproyecto, con el fin de evitar o minimizar la ocupación de determinadas fincas, sitas, entre otros municipios en el de Mocejón, como es el caso.

4. [...] El punto 3.3 de la Memoria del Anteproyecto (Documento 6 del expediente) determina entre otros extremos, que, 'en general, el trazado de la solución ahora definida, se adapta sensiblemente al de la alternativa 1 de las establecidas en el Estudio Informativo, con las diferencias derivadas del mayor detalle con que se ha estudiado y del necesario cumplimiento de las prescripciones impuestas por la aprobación definitiva del Estudio', añadiendo que 'el estudio de todas estas modificaciones viene impuesto en la DIA y responde a lo solicitado en las alegaciones presentadas durante el periodo de información pública del Estudio Informativo'."

El análisis de estos documentos llevó a la Sala de instancia a estimar que "de todo lo expuesto, se deduce que la Administración ha optado por la Alternativa 1, que ha sido ponderada en la DIA, y a la que aluden los puntos 3.3 de la Memoria del Anteproyecto y 3.6 del Estudio Informativo definitivo, donde se verifica una concreción técnica para el lugar a que se refiere la impugnación, remitiéndose el Anteproyecto a la DIA, en cuanto (punto 3.6), 'se proyectarán todas aquellas prescripciones que la DIA impone de cara al proyecto de construcción'." Y, sentada esta conclusión, expuso como razones para rechazar la demanda las siguientes:

1. "[...] Dicho lo cual, a la vista del 'iter' procedimental antes descrito en los aspectos más relevantes para la resolución del pleito, no es dable atender a las alegaciones de la promovente, al advertirse una evidente coherencia entre las distintos hitos del trámite administrativo (DIA, Estudio Informativo, Memoria del Anteproyecto y Anteproyecto), con unas propuestas y decisiones técnicas cuya lógica no ha quedado desvirtuada de contrario" (fundamento jurídico séptimo).

2. "En suma, este Tribunal es de criterio que procede desestimar el recurso jurisdiccional ahora deducido, en cuanto la Administración ha acomodado la tramitación a Derecho, sin que, además, pueda inferirse que la resolución combatida pueda ser tachada de arbitraria, pues ninguna conculcación palmaria o evidente de la legalidad se advierte en la solución a desarrollar y sin que pueda inferirse indefensión alguna respecto de quien ha podido ofrecer sus sugerencias en el procedimiento, y, además, las precisiones que verifica la Administración en el punto 3.3 de la Memoria del Anteproyecto, explícitamente combatida en la 'litis', no se aparta sustancialmente de la DIA y del Estudio Informativo definitivo como bien se desprende del contenido de los ordinales que preceden, integrando, antes bien, una concreción de lo que antes fue propuesto y aprobado" (fundamento jurídico octavo).

En el desarrollo del fundamento jurídico séptimo la Sala de instancia introdujo, además, una serie de consideraciones adicionales (sobre cuya pertinencia versará el primer motivo casacional) respecto del significado material de la expresión "opción más recomendable" en la normativa de carreteras. Y reprodujo, a estos efectos, determinados pasajes de las sentencias de la propia Sala de la Audiencia Nacional de 3 de abril de 1999 y 13 de marzo de 2002 sobre aquel "concepto jurídico indeterminado", pasajes que no consideramos necesario transcribir.

La sociedad recurrente formula su primer motivo casacional precisamente criticando estas citas y consideraciones que, a su juicio, incurren en incongruencia pues la Sala "se pronuncia sobre la oportunidad o no de elección de distintas alternativas técnicas [...] cuestión nunca planteada por esta parte". En este primer motivo, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, afirmará que la sentencia tiene los defectos de "incongruencia omisiva (ex silentio) y falta de motivación". A pesar de que en él sostiene que la Sala "ha dejado de conocer alguna de las cuestiones planteadas", en realidad todo el motivo casacional está planteado sobre la pertinencia o impertinencia de aquellas citas y consideraciones.

Ciertamente la cuestión central del litigio era dirimir si llevaba razón la recurrente al afirmar que el trazado de la autopista finalmente aprobado no había sido sometido a información pública. Se planteaba, por lo tanto, más un problema de procedimiento que de fondo y así lo admite la recurrente al expresar que no discutía si "la Administración puede o no elegir entre varios trazados ajustados a la normativa, cuestión que en ningún momento ha sido esgrimida más que de modo tangencial por esta parte". El tribunal de instancia, por lo tanto, podía haberse limitado a zanjar aquella cuestión en el sentido en que lo hizo, sin añadir otras reflexiones adicionales y de orden más general sobre qué ha de entenderse por opción más recomendable o sobre el juicio de fondo respecto de la alternativa elegida entre varias posibles.

Que haya añadido estas últimas consideraciones (bajo la fórmula de citar sentencias precedentes) no invalida el resto de la sentencia ni determina que incurra en la incongruencia omisiva censurada por la recurrente. Por un lado, esta última reconoce que de modo "tangencial" también se había referido en su demanda a qué alternativa resultaba más viable (sobre todo en términos económicos), lo que puede justificar una respuesta como la dada por la Sala. Por otro lado, y sobre todo, el supuesto exceso en la exposición de argumentos no es un vicio que determine la casación de la sentencia cuando, junto a ellos, la resolución judicial contiene precisamente -como aquí ocurre- los que dan respuesta motivada a las alegaciones de la demanda sobre la cuestión central del litigio.

Y es que, en efecto, resulta innegable que la Sala ha justificado de modo bastante por qué, a su entender, el trazado finalmente acogido en las resoluciones impugnadas se encontraba entre los posibles y ya examinados en las anteriores fases del proyecto de aprobación de la autopista, para concluir que no vulneraba las normas que regulan el procedimiento establecido en la Ley de Carreteras. La mejor muestra de ello es que la sociedad recurrente discrepa de este juicio, por las razones de fondo que acto seguido analizaremos, en su segundo motivo casacional.

En su segundo motivo, ya al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, la sociedad recurrente imputa al tribunal de instancia la "vulneración de los artículos 10.4 de la Ley de Carreteras y 25 y 26 del Reglamento General de Carreteras (Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre )".

La recurrente insiste en afirmar la nulidad del anteproyecto porque en él se ha modificado el trazado previsto en el estudio informativo sin haber sido sometida dicha modificación a información pública ni a informe de impacto ambiental. A su juicio, la alteración del trazado correspondiente a uno de los cuatro tramos modificados (el más próximo a Mocejón) cuando "el procedimiento de declaración de impacto ambiental está conclusa y aprobada [sic]" significa tanto como que dicho trazado no ha sido sometido ni al control de legalidad ni a las evaluaciones prescritas en la normativa de carreteras.

El motivo no puede ser estimado. Partiendo de la descripción de los hechos que acoge el tribunal de instancia y del contenido de las sucesivas resoluciones que transcribe, la conclusión es que se respetó el procedimiento regulado en los preceptos de la legislación de carreteras cuya infracción se denuncia.

En efecto, en el trámite de aprobación provisional del estudio informativo ya se habían planteado como posibles alternativas de trazado, para la zona próxima a la finca de la recurrente, entre Mocejón y Toledo, dos soluciones una de las cuales (la denominada "variante Mocejón Sur") contemplaba un trazado similar al ahora impugnado. En el estudio informativo se propugnaba, sin embargo, adoptar el trazado alternativo, esto es, el que discurría de modo sensiblemente paralelo a la carretera CM-4001 y que implicaba una menor afección para la dehesa de Mazarracín.

Ambas alternativas, insistimos, se sacaron a información oficial y pública y fueron sometidas a la preceptiva evaluación de impacto: se cumplieron, por lo tanto, los trámites del artículo 10 de la Ley de Carreteras y los concordantes de su Reglamento. Y precisamente en la declaración de impacto ambiental aprobada el 30 de junio de 2003 (punto 1.4 in fine) se exigía la realización de un estudio de detalle del trazado de la autopista en esta zona, estudio que se habría de llevar a cabo en la fase de anteproyecto con el fin "de evitar o minimizar la ocupación de las fincas de Higares y Velilla [...] y los bienes patrimoniales y restos arqueológicos de [...]", evitando asimismo la ocupación y nuevo encauzamiento de determinados arroyos.

En la aprobación definitiva del estudio informativo (22 de julio de 2003), a la vista de las prescripciones aconsejadas por el órgano ambiental, se opta por la denominada solución "Mocejón sur" de las inicialmente previstas e incluso se dispone que, si fuera necesario ("si consideraciones geométricas lo aconsejaran"), procedería un trazado más al norte. Y es esta solución precisamente la que finalmente revalidará el Anteproyecto ahora objeto de litigio. De los tres trazados expuestos en el croquis adjunto al expediente como documento número 9 se observa que no existen excesivas diferencias entre la solución incorporada el Anteproyecto y la denominada "alternativa Mocejón Sur". Y no consta que la aprobación definitiva del estudio informativo haya sido, en cuanto tal, impugnada por la sociedad hoy recurrente.

Quiérese decir con todo ello que el trazado desarrollado en el Anteproyecto se corresponde con el que figuraba en el Estudio Informativo aprobado definitivamente y que este último, a su vez, optaba por una ligera modificación de una de las soluciones ya previstas (aunque inicialmente no recomendada) en la fase inicial de aquel estudio, sacada a información pública y contemplada asimismo en la declaración de impacto ambiental. No cabe, por lo tanto, aceptar las imputaciones de la recurrente al respecto y, por el contrario, fue acertado el rechazo que de su pretensión anulatoria -basada en esta causa- hizo el tribunal de instancia.

Añadiremos, por último, que la aceptación de la tesis auspiciada por la recurrente equivaldría a multiplicar de manera casi indefinida los trámites previos a la aprobación final de los proyectos cuando, precisamente por atender alguna de las propuestas o sugerencias hechas en las sucesivas fases del procedimiento, se optase por cualquier variación del trazado inicialmente previsto. Si, como en este caso ocurre, las modificaciones no son sustanciales en el diseño general de la autopista (aun cuando, lógicamente, incidan de modo negativo en los intereses patrimoniales del afectado, a cuyo resarcimiento proveen los mecanismos expropiatorios) y responden a una de las alternativas posibles que desde un principio fue contemplada, ninguna disposición legal ni reglamentaria obliga a someter una vez más el trazado a nueva información pública ni a otro informe adicional de impacto ambiental.

No ha lugar, en consecuencia, a estimar el recurso de casación, lo que lleva aparejada la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español