STS, 26 de Febrero de 2014

PonenteJOSE JUAN SUAY RINCON
ECLIES:TS:2014:1187
Número de Recurso3745/2011
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución26 de Febrero de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiséis de Febrero de dos mil catorce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 3745/2011, interpuesto por la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID, representada y asistida por la Letrado de sus Servicios Jurídicos, promovido contra la Sentencia nº 382/2011 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 15 de abril de 2011 , en el recurso contencioso-administrativo nº 840/2008, sobre urbanismo. Es parte recurrida el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado y asistido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Primera) dictó Sentencia con fecha 15 de abril de 2011 , por la que, estimándose el recurso interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 13 de mayo de 2010, que deniega la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997, en relación con las parcelas calificadas de servicio de infraestructura-telefonía, se acordó en su consecuencia la anulación de la resolución impugnada.

SEGUNDO

Notificada esta sentencia a las partes, por la Administración recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 9 de junio de 2011, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la recurrente (COMUNIDAD DE MADRID) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 29 de septiembre de 2011, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso los motivos de casación que estimó procedentes, terminando por suplicar que se dictara sentencia por la que se declarara haber lugar a la casación, y se casara y anulara la de instancia, desestimándose el recurso contencioso administrativo y declarando conforme a derecho la disposición impugnada, con condena en costas.

CUARTO

Por Providencia de la Sala, de fecha 24 de noviembre de 2011, se acordó admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por Diligencia de fecha 20 de diciembre de 2011 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante escrito de fecha 14 de febrero de 2011, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó que se dictara sentencia desestimatoria, y se declarara la conformidad a Derecho del acuerdo recurrido, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

QUINTO

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de febrero de 2014, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Es objeto del presente recurso de casación la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Primera) con fecha 15 de abril de 2011 , por la que se estimó el recurso interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 13 de mayo de 2010, denegatorio de la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Madrid de 1997, en relación con las parcelas calificadas de servicio de infraestructura-telefonía; y en su consecuencia se anuló la resolución administrativa impugnada.

SEGUNDO

Procede la sentencia impugnada en su FD 1º a identificar la actuación administrativa cuestionada en instancia, así como a expresar las características generales de la operación urbanística pretendida por el Ayuntamiento de Madrid que sin embargo la Comunidad de Madrid vino a rechazar.

Justamente, en su FD 2º se destaca el contenido del informe técnico jurídico de 26 de abril de 2009 de la Dirección General de Urbanismo y Estrategia Territorial de la Comunidad de Madrid, que resultó determinante para que esta última denegara la modificación puntual del PGOU impulsada por la Corporación municipal.

Se resumen en el FD 3º los motivos sobre cuya base el Ayuntamiento de Madrid articula su impugnación en vía contencioso- administrativa; así como los que a su vez esgrime la Comunidad de Madrid en defensa de la resolución recurrida.

Los preceptos legales de aplicación al supuesto de autos, tanto los integrantes del ordenamiento autonómico propio de la Comunidad Autónoma como los provenientes de la legislación estatal, son trascritos en el FD 4º de la sentencia impugnada.

Y ya en el FDº 5 se acomete el examen del fondo de la cuestión debatida, comenzando a tal efecto por destacar las características del suelo sobre el que se proyectaba la operación urbanística pretendida por la Corporación municipal:

"Para centrar adecuadamente las cuestiones suscitadas en el presente pleito, es necesario constatar con carácter previo y primordial el hecho no controvertido por las partes de que las parcelas objeto de este litigio constituyen suelo urbano consolidado según los requisitos exigidos por el artículo 14.2 de la LSM (están completamente urbanizadas e integradas en la malla urbana) ".

Lo que resulta, en efecto, de trascendencia capital:

"Este hecho significa que no puede entenderse que los terrenos de dichas parcelas estén integrados en ámbitos de actuación ni tampoco en unidades de ejecución (que el PGOU no ha delimitado) en el sentido legal que a dichas figuras le atribuye los artículos 42.6 y 36.6 de la LSM, en relación con los artículos 18.2 y 92 de esta misma Ley (proceso de ejecución)".

Porque, en efecto, determina ello la inaplicación al caso del artículo 36.6 de la 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de Madrid (LSM), lo que sí habría acontecido de tratarse suelo urbano no consolidado:

"En el suelo urbano no consolidado (que precisa de desarrollo urbanístico), es legalmente exigible que el incremento de edificabilidad por ese cambio a uso residencial desde el de infraestructura (en este caso se le ha de denominar cambio para lograr una mayor intensidad de uso) deba ir acompañado, para determinar las obligaciones de los afectados, de las previsiones de redes locales del indicado artículo 36.6 (estándares), pero, se insiste, no es el caso objeto de autos".

Se descalifica de este modo el soporte que daba amparo al planteamiento de la Comunidad de Madrid:

"Estas afirmaciones suponen contradecir la tesis de la Comunidad Autónoma demandada de que se han de cumplir, en el presente supuesto, necesariamente las previsiones del artículo 36.6 de la LSM, lo cual no es óbice para reconocer que esos estándares constituyen una directriz a la hora de planificar las dotaciones del suelo urbano, pero que no son de aplicación directa, tal como previene el artículo 42.6, c) de la LSM cuando establece que «El Plan general habrá de justificar, con base en las limitaciones de la realidad urbanística existente en cada área, que se aproxima lo más posible a los estándares establecidos en el número 6 del artículo 36 de la presente Ley. En las áreas en que no se alcancen los estándares no podrán establecerse determinaciones de ordenación que supongan aumentos de edificabilidad respecto a las condiciones existentes previas al Plan»".

No por ello la actuación pretendida está exenta de cesiones. Pero la perspectiva desde la que ha de efectuarse el enfoque correcto para la determinación de las cesiones procedentes es la que ofrece el artículo 67.2 LSM, que es en el que la Sala se sitúa como referencia:

"Consecuencia de lo anteriormente expuesto es que el enfoque correcto que se ha de dar al presente caso es el que resulta de lo dispuesto en art. 67.2 de la LSM. es decir, que es obligatorio compensar el incremento de edificabilidad con mayores dotaciones, pero no con los estándares del artículo 36.6 de la LSM , al que aquel precepto no se remite ni directa ni indirectamente. Los criterios de comparación de referencia vienen constituidos por la situación real existente de las dotaciones (a modo de índice de calidad de vida que no se puede empeorar) . Y ello porque en caso contrario nos encontraríamos con la paradoja que pone de relieve el Ayuntamiento recurrente en el motivo segundo de su impugnación. Por lo tanto, esa nueva y distinta intensidad de usos de las parcelas propuestos por el Ayuntamiento requiere mayores dotaciones para la población cuando se trata de usos residenciales que cuando se trate de usos terciarios o industriales".

Todavía dentro de este fundamento, se examina otra cuestión, porque, junto a la concreción de las cesiones obligatorias exigibles, se controvertía asimismo su monetarización, cuestión también pretendida inicialmente por el Ayuntamiento de Madrid y que igualmente había merecido en cambio el rechazo de la Comunidad de Madrid. La sentencia impugnada se pronuncia en sentido favorable a la monetarización de las cesiones exigibles, en los siguientes términos:

"Sentado lo anterior, procede resolver si en este caso se puede realizar la monetarización de las cesiones compensatorias. Se ha de aclarar que no es aplicable el artículo 91.5 de la LSM, pues se refiere a las dotaciones locales de los ámbitos de actuación, que no es el caso. Por ello, se ha de acudir a la legislación estatal, concretamente a los artículos 14. 2, b ) y 16,1,a), último párrafo, en relación con su Disposición Transitoria 2ª, del RDL 2/2008 , que son de aplicación directa en este caso a tenor de esa última disposición, dado que la Comunidad de Madrid, en el plazo de un año de la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, no ha establecido reglas respecto a los deberes derivados por los incrementos de densidad o cambio de usos que darían lugar a posteriores actuaciones de dotación. En primer lugar, se ha de indicar que nos encontramos con actuaciones de dotación en el sentido de incremento de las dotaciones públicas de ámbitos de suelo urbano consolidado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad de determinadas parcelas en dichos ámbitos, que en este caso no requieren de reforma o renovación integral de la urbanización ( artículo 14.2,B del RDL 2/2008 ). La referida normativa estatal, concretamente el artículo 16,1,a) del RDL 2/08 , ampara que en las actuaciones de dotación como compensación a un cambio de uso que provoca ese incremento de densidad, como es el presente caso, la entrega del suelo podrá ser sustituida por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística. Como el cumplimiento de dicho deber no se ha previsto en la normativa autonómica aplicable a este caso, nos hemos de remitir a la propia D. Transitoria 2ª, b) del RDL 2008, que prevé la posibilidad de que los propietarios cumplan los deberes que consistan en la entrega de suelo, cuando no dispongan del necesario para ello, pagando su equivalente en dinero. Por todo ello, la monetarización de las cesiones de las dotaciones recogidas en la propuesta de Modificación Puntual del Ayuntamiento recurrente se ajusta a derecho, contrariamente a lo razonado por el acto recurrido ".

Ya en distinto fundamento, la sentencia define la situación jurídica concreta de algunas de las parcelas incluidas dentro de la operación urbanística objeto de controversia (FD 6º):

"Sobre las ocho parcelas a que se refiere el apartado 5º de la Resolución de 5 de febrero de 2009, constan en el expediente (folios 5086 y ss) las certificaciones registrales de dichas fincas, que constituyen documentación suficiente sobre su situación y titularidad, dado el carácter público de la misma, sin que ello constituya causa legal de la no aprobación definitiva de la modificación propuesta los razonamientos que en tal sentido contiene la resolución recurrida.

Con relación a la parcela de Valdemarin, a los folios 4633 y ss (anexo) del expediente constan los planos de ordenación del Catastro de la finca, lo cual constituye documentación suficiente para apreciar el error existente y reconocido por las partes, por lo que tampoco los razonamientos de la resolución recurrida en este sentido (apartado 6) constituyen causa legal para la no aprobación definitiva de esa propuesta.

Finalmente, y respecto a la parcela de Vicálvaro, se ajusta a derecho la propuesta del Ayuntamiento de Madrid de no asignar a esos terrenos la calificación urbanística de servicios infraestructurales que además no la tenía con anterioridad".

Y en este mismo FD 6º se resuelve, de conformidad con todo lo expuesto hasta ahora, a favor de la estimación del recurso contencioso-administrativo y, por tanto también, de la anulación de la resolución administrativa recurrida; sin imposición de costas (según finalmente agrega el FD 7º).

TERCERO

La Comunidad de Madrid fundamenta ahora su recurso de casación en los siguientes motivos:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte. Vulneración del artículo 120.3 CE , en relación con el artículo 218.2 LEC , en cuanto que la misma no contiene motivación alguna, ni pronunciamiento expreso, respecto al concreto aprovechamiento urbanístico a tener en cuenta en aplicación del artículo 67.2 LSM y la Jurisprudencia que se cita.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte. Vulneración del artículo 71.2 LJ y la jurisprudencia que se cita.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción de los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJAP-PAC, relativos a los principios que deben regir las actuaciones entre las Administraciones Públicas.

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción de los artículos 49 y 50 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (TRLS 76), relativos a la exigencia de reservas de suelo para dotaciones locales, que son de derecho estatal y fueron invocados en la demanda por el Ayuntamiento, y la jurisprudencia que se cita.

5) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción de los artículos 14 , 16 y Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS 2008).

6) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción de la jurisprudencia que se cita relativa al "ius variandi".

CUARTO

Atendiendo al orden mismo propuesto en el recurso, que sería también el orden al que habría que atenerse desde un punto de vista estrictamente lógico procesal, procede iniciar nuestro análisis con el primero de los motivos aducidos, sustanciado al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley jurisdiccional .

Invoca concretamente la Comunidad de Madrid, al socaire de este motivo, la vulneración de los artículos 120.3 CE y 218.2 LEC , ya que la sentencia recurrida no contiene a su juicio motivación alguna, ni pronunciamiento expreso, acerca de un concreto extremo suscitado por las partes en el curso del litigio sustanciado en instancia, a saber, consistiría tal extremo omitido en la determinación del aprovechamiento a tener en cuenta en aplicación del artículo 67.2 LSM. Señala el recurso en este punto que, en aras de la congruencia, cumple dar respuesta, cuando menos mínima, a las cuestiones suscitadas en el debate; y, asimismo, que, aunque no sea por medio de extensos razonamientos, la motivación requiere al menos una sucinta respuesta a las alegaciones de las partes.

Al oponerse en trance de casación a la estimación del recurso, el Ayuntamiento de Madrid hace frente al planteamiento indicado, aunque distingue entre estos dos submotivos: al tratar la motivación considera que la sentencia contiene una justificación y motivación concretas, suficientes y adecuadas, tanto desde el punto de vista del régimen jurídico aplicable como desde la hermenéutica que, con base en el mismo, se hace de la cuestión litigiosa; mientras que, por otro lado, considera que tampoco incurre la sentencia impugnada en incongruencia (omisiva), en la medida en que acoge una adecuada, acertada y completa respuesta a las pretensiones de las partes.

Íntimamente vinculadas ambas cuestiones, cabe ahora proceder a su examen conjunto. Y a este respecto cumple señalar que la cuestión relativa a los aprovechamientos urbanísticos resultantes de la actuación urbanística controvertida, ciertamente, no podía quedar en modo alguno fuera del debate , porque lo que polariza éste es, justamente, el mantenimiento de la proporción entre aprovechamientos y cesiones de resultas de la operación urbanística pretendida:

- Hemos de recordar, a este respecto, que la modificación puntual del PGOU de Madrid de 1997, pretendida por el Ayuntamiento de Madrid, y cuya aprobación definitiva vino a denegar la Comunidad de Madrid, dando así origen a la sustanciación del presente litigio en la instancia, afectaba a 51 parcelas distribuidas a lo largo de la totalidad del suelo urbano del municipio (48 de ellas, pertenecientes a las entidades "Telefónica, S. A." y "Telefónica España, S.A.U."; las otras 3 vacantes).

- Tales parcelas tenían asignada la misma calificación de "servicios infraestructurales" (en realidad, todas ellas, menos una que tenía la calificación de "servicios de la Administración", de las 48 de titularidad de las entidades antes mencionadas).

- Y por virtud de la modificación puntual proyectada del PGOU pretendía suprimirse la calificación de uso dotacional que tales parcelas tenían atribuida y posibilitar la instalación en ellas de usos lucrativos (los admitidos en las normas de la zona correspondiente de referencia, si bien permitiendo asimismo el mantenimiento del uso de servicio infraestructural como complementario).

La operación urbanística se justificaba en base a la liberalización del sector de las telecomunicaciones impulsada por el ordenamiento jurídico, así como por la renovación tecnológica de las centrales de telefonía. Sobre ello no se hacía cuestión. La controversia venía a suscitarse, justamente, en relación con los aprovechamientos y cesiones resultantes de la indicada operación.

Era preciso, así, pues, pronunciarse sobre ambos extremos. Y, en efecto, la sentencia impugnada lo hace sin la menor duda :

  1. Sobre las cesiones afirmará así la improcedencia de apelar al artículo 36.6 LSM para concretar su cuantía, como pretendía la Comunidad de Madrid, en tanto que este precepto es de aplicación sólo al suelo urbano no consolidado o urbanizable : "En todo caso, en cada ámbito de suelo urbano no consolidado o sector y/o unidad de ejecución de suelo urbanizable se cumplirán las siguientes condiciones mínimas: (...) ". La respuesta es clara y precisa sobre este extremo, no se discute y por tanto no hace falta ahora insistir más sobre ello, puesto que ya lo dejamos consignado en un fundamento anterior (Fundamento segundo).

    No ha lugar, pues, a la aplicación del precepto pretendido por la Comunidad de Madrid. Pero sí ha lugar a la exigencia de cesiones, desde otro planteamiento: porque, no por tratarse de suelo urbano consolidado, como afirma la sentencia recurrida, la actuación cuestionada está exenta de la realización de cesiones, en efecto, en la medida que la operación urbanística pretendida comporta el incremento de la edificabilidad de las parcelas .

    Así lo dispone la normativa de aplicación conforme a un criterio ciertamente arraigado en nuestra legislación urbanística (el Ayuntamiento de Madrid hace a este respecto en sus escritos un extenso recorrido por la legislación autonómica vigente), que se remonta a la propia legislación estatal de carácter preconstitucional (TRLS 1976: artículo 49).

    En el caso concreto de la Comunidad de Madrid, en la medida en que la concreción de las cesiones exigibles se determina ahora por la normativa autonómica correspondiente, y no siendo aplicable el precepto antes indicado (artículo 36.6 LSM), hay que estar así a lo dispuesto por el artículo 67.2 de la misma Ley:

    "Toda alteración de la ordenación establecida por un Plan de Ordenación Urbanística que aumente la edificabilidad, desafecte el suelo de un destino público o descalifique suelo destinado a viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, deberá contemplar las medidas compensatorias precisas para mantener la cantidad y calidad de las dotaciones previstas respecto del aprovechamiento urbanístico del suelo, sin incrementar éste en detrimento de la proporción ya alcanzada entre unas y otro , así como las posibilidades de acceso real a la vivienda, y, en todo caso, asegurar la funcionalidad y el disfrute del sistema de redes de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos. En ningún caso será posible la recalificación para otros usos de terrenos cuyo destino efectivo sea docente, sanitario o viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o de integración social, salvo que, previo informe de la Consejería competente por razón de la materia, se justifique la innecesariedad de la permanencia de dicho destino, en cuyo caso el o los nuevos usos previstos deberán ser preferentemente públicos o de interés social".

    Las cesiones obligatorias procedentes, así pues, habrán de determinarse conforme al incremento de los aprovechamientos resultantes de la operación (artículo 67.2 LSM).

  2. Y sobre éstos últimos (los aprovechamientos) , aunque quizás de forma menos diáfana que con las cesiones, pero en cualquier caso de una forma asimismo indudable, también se pronuncia la Sala:

    " Los criterios de comparación de referencia vienen constituidos por la situación real existente de las dotaciones (a modo de índice de calidad de vida que no se puede empeorar). Y ello porque en caso contrario nos encontraríamos con la paradoja que pone de relieve el Ayuntamiento recurrente en el motivo segundo de su impugnación ".

    Frente a lo pretendido por la Comunidad de Madrid, que plantea un aprovechamiento cero como punto de partida en las parcelas concernidas en la operación, defiende la Sala la necesidad de estar a la situación real existente de las dotaciones.

    Un planteamiento que justifica porque lo contrario daría lugar a lo puesto de manifiesto por el Ayuntamiento de Madrid en sus escritos de defensa: así, en los términos señalados por tales escritos, las cesiones alcanzarían el 58% de la superficie total de las parcelas y en 17 de ellas habría que entregar la totalidad del suelo (incluidas esta últimas, las cesiones habrían de alcanzar más del 50% de la superficie, en un total de 36 parcelas); todo lo cual convertiría en técnicamente inviable la citada operación. De ahí que la Corporación municipal asimilara el aprovechamiento de estas parcelas al de las dotaciones de equipamento privado (0,63 por edificabilidad).

    Existe también por tanto respuesta a esta cuestión y además dicha respuesta está suficientemente motivada. Se comparta o no el planteamiento expuesto acogido por la Sala de instancia, que es cosa distinta, la sentencia impugnada no merece tacha alguna desde esta perspectiva.

    Y todo ello sin parar mientes en que, además, como argumento de refuerzo pudiera asimismo esgrimirse lo que igualmente el Ayuntamiento se cuida de resaltar: comoquiera que la calificación de servicios infraestructurales que tenían asignadas las parcelas fue introducida por el PGOU de 1997 (extremo éste no desmentido), si se parte de que su aprovechamiento fuese cero con arreglo a tal calificación, se habrían eliminado entonces por el citado Plan sin compensación alguna los aprovechamientos atribuidos a esas parcelas que hubieran podido existir en su caso con anterioridad al amparo del PGOU de 1985 (aunque existe alguna discrepancia puntual sobre el modo de obtención de alguna de ellas, al menos, 25 de tales parcelas carecían a la sazón de la calificación de dotaciones, según igualmente se aduce).

QUINTO

Al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley jurisdiccional se invoca, asimismo, un segundo motivo de casación, en este caso, por vulneración del artículo 71.2 de la misma Ley , que prohíbe a los órganos jurisdiccionales determinar la forma en que han de redactarse las disposiciones generales. Siendo los planes de ordenación disposiciones de carácter general, les resulta indudablemente de aplicación lo prevenido por dicho precepto de la Ley jurisdiccional.

Sin embargo, el motivo aducido no puede prosperar, porque la sentencia no impone sus propias prescripciones, sino que emplaza a la Comunidad Autónoma a que las adopte . Hemos de recordar ahora el contenido dispositivo de la sentencia recurrida, cuando tras el pronunciamiento anulatorio del acuerdo impugnado indica: "con la consecuencia de que por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid se adopte, previos los trámites pertinentes, nuevo acuerdo por el que se apruebe definitivamente la Modificación Puntual propuesta por el Ayuntamiento de Madrid en sus propios términos".

Resulta claro, sin embargo, que lo que sí hace la sentencia es delimitar el contenido al que ha de acomodarse ahora la Administración autonómica. Pero es que nada cabe objetar a tal respecto, porque la Administración autonómica, al denegar la aprobación definitiva de la modificación puntual del Plan General, en los términos que venía propuesta por el Ayuntamiento de Madrid, ha procedido ya a ejercitar el control de legalidad puesto bajo su cuidado por el ordenamiento jurídico.

Al estimar ahora la sentencia impugnada disconforme a derecho la denegación de dicha aprobación, y decaídas las razones determinantes sobre las que descansaba la indicada denegación, lo único que procede ahora es la aprobación de la modificación puntual en los términos propuestos por la Corporación municipal , toda vez que lo que no cabe ahora es recurrir a nuevas objeciones que no se suscitaron cuando se procedió a la denegación de la aprobación definitiva y a ejercitar una vez más el control de legalidad que la Comunidad de Madrid ya ha tenido ocasión de efectuar.

Por lo demás, claro está que no son las determinaciones urbanísticas puestas por la Sala de instancia las que pretenden hacerse valer por ésta, sino las propias de la Corporación municipal concernida, que había procedido a exteriorizar por medio del acto de aprobación provisional de la modificación puntual del PGOU, una vez despejadas las dudas en torno a su supuesta ilegalidad.

SEXTO

Entre los motivos invocados al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley jurisdiccional , el primero de ellos esgrime la infracción del artículo 4 LRJAP -PAC, que consagra el principio de cooperación entre Administraciones Públicas. La Comunidad de Madrid estima vulnerada esta previsión legal, porque dirigió hasta tres requerimientos de subsanación al Ayuntamiento de Madrid en el curso de la tramitación de la propuesta de modificación puntual, que no fueron atendidos.

Claro es que tampoco puede prosperar este motivo de casación.

Los requerimientos aducidos efectivamente existieron. Pero la LRJAP-PAC no impone a las Administraciones promotoras de una actuación que, en el ámbito de las relaciones interadministrativas que les resultan de aplicación, tengan que aquietarse y aceptar, en caso de discrepancia, los criterios expresados por las demás Administraciones emplazadas a intervenir en el procedimiento .

Sí que han de tomarse en cuenta sus criterios y ponderarlos de manera adecuada al ejercitar sus propias competencias (artículo 4).

En este sentido, todos los requerimientos fueron respondidos, sirviendo incluso la respuesta proporcionada para esclarecer algunos aspectos controvertidos, tal y como la propia sentencia reconoce (Fundamento sexto).

Pero las Administraciones no están obligadas a acogerlos necesariamente y renunciar a los suyos propios, criterios que pueden incluso mantener hasta el término del procedimiento: lo mismo que la Administración cuya objeción no es atendida puede actuar en consecuencia, si dispone de las facultades fiscalizadoras precisas a tal efecto, como vino a hacer en este caso la Comunidad de Madrid, procediendo en el momento procedimental pertinente a la denegación de la aprobación definitiva.

Lo cierto, en todo caso, es que la serie sucesiva de requerimientos y respuestas vino a dejar patente la existencia de una discrepancia jurídica en torno al alcance de las cesiones exigibles resultantes de la operación urbanística pretendida (como consecuencia a su vez -al menos, en parte- de la discrepancia asimismo existente en torno la determinación del incremento de los aprovechamientos igualmente resultantes de dicha operación).

Controversia que asimismo vuelve a suscitarse en casación, a propósito justamente de los demás motivos invocados en el recurso cuyo examen aun nos resta por hacer.

SÉPTIMO

Como cuarto motivo de casación, también bajo la cobertura del artículo 88.1 d) de la Ley jurisdiccional (lo mismo que el resto de los motivos que quedan por tratar), la Comunidad de Madrid estima infringidos los artículos 49 y 50 TRLS 76.

Tampoco cumple acoger este motivo. Importa reconocer que procede de estos preceptos legales, precisamente, la incorporación de ese criterio firmemente arraigado en nuestra legislación urbanística a que antes hicimos mención, y que obliga a incrementar las cesiones para dotaciones y espacios libres si se incrementa la edificabilidad (y con ella los aprovechamientos urbanísticos atribuidos por la ordenación). Lo que indudablemente venía a suceder en el caso sometido ahora a nuestra consideración, por virtud del cambio de uso de las parcelas.

Pero, por otro lado, no menos cierto es que los preceptos indicados no dicen más de lo que dicen y que, en el sentido indicado, tales preceptos se limitan a la formulación del criterio antes expresado con carácter general, a cuya concreción ha procedido con posterioridad la legislación autonómica , que es la que ha de adoptarse como referencia para determinar el alcance concreto de las cesiones resultante de la actuación urbanística encaminada a incrementar la edificabilidad de un espacio, procediendo a la alteración de la ordenación preexistente.

Así, pues, desde la perspectiva de lo dispuesto por la normativa estatal, la modificación puntual proyectada se ajusta al criterio general de proporcionalidad establecido por ella. Porque, efectivamente, la modificación puntual incrementa las cesiones en la medida en que lo hacen también los aprovechamientos. Esto no se discute. Lo que se cuestiona es más exactamente la concreción de su alcance, dicho de otro modo, la cuantificación de las cesiones procedentes en este caso, y tal determinación corresponde a cada Comunidad Autónoma.

Como ya se ha señalado, en el ámbito de la Comunidad madrileña, y en relación con el supuesto sometido ahora a nuestro enjuiciamiento (distinto sería si se tratara de suelo urbano no consolidado o suelo urbanizable), la referencia está constituida por el artículo 67.2 LSM, que sitúa el punto de equilibrio en el mantenimiento de la proporción entre aprovechamientos y cesiones ya alcanzado por la ordenación urbanística cuya modificación pretende llevarse a efecto.

Es a esta previsión legal a la que ha pretendido acomodarse la modificación puntual del PGOU en los términos que ésta vino a plantearse por el Ayuntamiento de Madrid.

Para concluir el examen de este motivo, huelga la apelación aquí al principio del desarrollo sostenible al que también acude el recurso, sin perjuicio de lo que se dirá después a propósito de él, porque dicho principio ha de moverse en el ámbito de los preceptos que resultan de aplicación; pero no admite que, en lugar de los que proceda aplicar, pueda postularse la aplicación extensiva de previsiones distintas (en este caso, artículo 36.6 LSM) encaminadas a atender las peculiaridades de otros supuestos (suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable).

OCTAVO

Asimismo, y desde distinto punto de vista, invoca la Comunidad de Madrid la infracción de los artículos 14, 16 y la disposición transitoria segunda TRLS 2008, preceptos que a su juicio impiden la "monetarización" (conversión en metálico en lugar de pago en especie) de las cesiones obligatorias que el Ayuntamiento de Madrid igualmente pretende llevar a efecto con motivo de la modificación puntual proyectada del PGOU de Madrid.

Pero es que, justamente, los preceptos invocados son los que contemplan la viabilidad de proceder al pago en metálico de las cesiones exigibles: no sólo no prohíben la monetarización, sino que al contrario son los que la legitiman .

En los términos previstos por el artículo 14 TRLS 08, hemos de comenzar resaltando que estamos en efecto ante una actuación de dotación, en la medida en que ésta viene definida por dicho precepto del siguiente modo:

"1. A efectos de esta Ley, se entiende por actuaciones de transformación urbanística: (...)

  1. Las actuaciones de dotación, considerando como tales las que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste ".

    Como actuación de dotación, el estatuto de los propietarios del suelo afectados viene determinado por el artículo 16 TRLS 08, que, en lo que a la concreción de los deberes legalmente exigibles, dispone en su apartado primero:

    "

  2. Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención.

    En las actuaciones de dotación, la entrega del suelo podrá ser sustituida por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística".

    Procede, pues, remitirse en primer término a lo dispuesto por la normativa autonómica.

    Ciertamente, la legislación madrileña contiene una previsión a este respecto (artículo 91.5 LSM); pero, como el supuesto contemplado por este precepto se circunscribe a las actuaciones integradas, no es de aplicación al caso; por lo que, en defecto de previsión aplicable, hay que volver a la normativa estatal y estar a la disposición transitoria segunda, que dice así:

    "Los deberes previstos en esta Ley para las actuaciones de dotación serán de aplicación, en la forma prevista en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística, a los cambios de la ordenación que prevean el incremento de edificabilidad o de densidad o el cambio de usos cuyo procedimiento de aprobación se inicie a partir de la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo. Si, transcurrido un año desde la entrada en vigor de la misma, dicha legislación no tiene establecidas las reglas precisas para su aplicación, desde dicho momento y hasta su adaptación a esta Ley serán aplicables las siguientes:

  3. (...)

  4. Los propietarios podrán cumplir los deberes que consistan en la entrega de suelo, cuando no dispongan del necesario para ello, pagando su equivalente en dinero.

  5. (...)"

    Pues bien, ésta ha sido a la postre la previsión aplicada al caso; y la sentencia impugnada por ello no es acreedora de tacha alguna (hemos de recordar en este punto que la modificación puntual pretendida surge a partir de un Convenio suscrito en 2004 entre el Ayuntamiento y la entidad propietaria de las parcelas afectadas por la indicada modificación).

NOVENO

El último de los motivos de casación concurrentes al que la Comunidad de Madrid apela en su recurso invoca la infracción de la jurisprudencia establecida por esta Sala a propósito del "ius variandi" del planificador, sobre cuya base pretende concluirse que la Comunidad de Madrid venía a disponer de la más amplia facultad en punto a aprobar o rechazar las alteraciones de planeamiento sometidas a su consideración, y de exigir los cambios que estimara procedentes, con los únicos límites de la observancia del interés general y de la congruencia de las soluciones adoptadas en el planeamiento.

Entendidas así sus facultades, hemos de proceder ahora sin embargo a matizar su alcance:

- Porque, en efecto, la Comunidad Autónoma está legitimada a actuar en tales términos si mira con ello a la satisfacción de intereses supralocales .

Y la concurrencia de tales intereses es lo que efectivamente trata de acreditar acudiendo a la invocación del principio de desarrollo sostenible y a los derechos constitucionales a la protección del medio ambiente y de la salud.

Sin embargo, no cabe aceptar que la invocación de estos principios y derechos pueda servir para trastocar el ámbito de las competencias respectivas que en materia urbanística corresponden a la Administración autonómica y a la Administración municipal.

Mediante el simple expediente del recurso a la fórmula indicada podría así legitimarse con suma sencillez un amplísimo trasvase de competencias a favor del primer grupo de estas Administraciones, en la medida en que en la ordenación urbanística está siempre comprometida la efectividad del principio de desarrollo sostenible y de los derechos constitucionales antes indicados.

Por tanto, ha de concluirse que apelando solamente a ellos no puede esgrimirse la presencia de intereses supralocales y la necesidad de preservar la satisfacción de intereses de dicha índole.

Hace falta, pues, fundar sobre argumentos más concretos y consistentes la existencia de tales intereses; por lo que, a falta de mayores argumentos, los objetivos puramente municipales de la modificación puntual han de prevalecer. Porque, en otro caso, sería el ejercicio de su potestad de planeamiento la que podría padecer.

- Aun con todo, cumple agregar que, conforme a nuestra jurisprudencia, es claro que las facultades de la Comunidad Autónoma no alcanzan solo a salvaguardar la satisfacción de los intereses supramunicipales que pudieran estar comprometidos (lo que, como hemos visto, no es el caso); sino que se extienden más allá y abarcan la fiscalización de los elementos reglados del planeamiento , en la medida en que es susceptible de ejercitarse también un control de legalidad por parte de la Comunidad Autónoma sobre tales elementos en los términos establecidos por su legislación respectiva (no sin algunas precisiones en relación con el empleo de la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, que ahora no vienen al caso)

Ahora bien, y al margen de esto último, lo cierto es que la Comunidad de Madrid dispone de tales facultades fiscalizadoras, como es evidente, en la medida en que ejerzan adecuada y correctamente el indicado control; y su concreta aplicación puede ser cuestionada en sede judicial: sí así sucediera, como ha sido el caso, entonces serán los órganos jurisdiccionales los que deban pronunciarse en último término.

De este modo, pues, si el control ha sido llevado a cabo de forma adecuada, nada habrá que objetar a las facultades de fiscalización que la Administración haya podido ejercitar; pero no ocurrirá lo mismo si no es así; y esto es justamente lo que ha sucedido en el supuesto sometido a nuestra consideración.

DÉCIMO

Desestimado en su integridad el presente recurso de casación, procede asimismo imponer el pago de las costas procesales a la parte actora, si bien hemos de limitar éstas en una cuantía que no puede exceder, por todos los conceptos, de 5.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación número 3745/2011 interpuesto por la COMUNIDAD DE MADRID contra la Sentencia nº 382/2011 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 15 de abril de 2011 , en el recurso contencioso-administrativo nº 840/2010 que, en consecuencia, confirmamos.

  2. - Condenar a la parte recurrente en las costas con el límite cuantitativo expresado en el último de los Fundamentos Jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Valverde Eduardo Calvo Rojas Jose Juan Suay Rincon Jesus Ernesto Peces Morate Mariano de Oro-Pulido y Lopez PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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