STS, 21 de Febrero de 2014

PonenteMARIA DEL PILAR TESO GAMELLA
ECLIES:TS:2014:830
Número de Recurso5956/2011
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución21 de Febrero de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Febrero de dos mil catorce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 5956/2011 interpuesto por la Letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, contra la Sentencia de 7 de octubre de 2011, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en recurso contencioso-administrativo nº 52/2010 , sobre aprobación de plan de labores.

Se ha personado en el presente recurso de casación, como parte recurrida, el Procurador de los Tribunales D. Armando García de la Calle, en nombre y representación de "Canteras La Verde, S.L.".

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución del Director General de Industria, de 11 de mayo de 2009, que aprobó con determinadas prescripciones, el plan de labores para el año 2009 referido a la autorización de la explotación La Verde con el nº 2/1966, y contra la Resolución del Consejo de Industria y Desarrollo Tecnológico del Gobierno de Cantabria, de 10 de noviembre de 2009.

SEGUNDO

La sentencia dictada en el citado recurso y aquí impugnada, de fecha 30 de diciembre de 2008, acuerda en el fallo lo siguiente:

Que debemos estimar y estimamos, el recurso contencioso-administrativo promovido por CANTERAS LA VERDE SL contra resoluciones adoptadas por el GOBIERNO DE CANTABRIA (Consejería de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico) de 10 de noviembre de 2009 que desestima el recurso de alzada frente a la resolución de la Dirección General de Industria de 11 de mayo de 2009 por la que se aprueba con determinadas prescripciones el plan de labores para el año 2009 referido a la autorización de explotación La Verde con nº 2/1966, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición.

.

TERCERO

Contra dicha Sentencia se prepara, primero ante la Sala "a quo" y se interpone, después, ante esta Sala, el presente recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Cantabria, solicitando que se declare haber lugar al recurso, se revoque la sentencia recurrida, y se confirmen las resoluciones administrativas contra las que se interpuso el recurso contencioso administrativo.

CUARTO

El recurso se ha sustanciado por los trámites legalmente establecidos, tras la admisión del mismo mediante providencia de 15 de marzo de 2012.

QUINTO

La parte recurrida, "Canteras La Verde, S.L.", ha formulado escrito de oposición al recurso, pidiendo que se declare la inadmisión de la casación o, subsidiariamente, se desestime, con expresa imposición de costas a la recurrente.

SEXTO

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 18 de febrero de 2014, fecha en la que tuvo lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia que se impugna desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución del Director General de Industria, de 11 de mayo de 2009, que aprobó, con determinadas prescripciones, el plan de labores para el año 2009 referido a la autorización de la explotación La Verde.

Fundamenta la sentencia la conclusión estimatoria que expresa en el fallo, tras citar la jurisprudencia de esta Sala Tercera, sobre la inaplicación del silencio en los supuestos de solicitudes que supongan la trasferencia al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público, que la «previsión reglamentaria contenida en el artículo 31.2 del Reglamento General para el Régimen de la Minería de sancionar con la aprobación del plan de labores si la Administración competente no comunica al interesado su modificación, se justifica en correspondencia con la obligación del titular de la explotación de comenzar los trabajos según el programa inicial aprobado dentro del plazo de seis meses, y de presentar el plan de labores correspondiente al próximo año transcurridos diez meses del comienzo de los trabajos de explotación, de modo que la inactividad de la Administración en resolver no suponga un perjuicio para el particular, que constituya lesión de sus derechos de aprovechamiento, que podría dar lugar a un supuesto de responsabilidad patrimonial» .

SEGUNDO

La presente casación se sustenta sobre dos motivos, ambos invocados por el cauce procesal que diseña el artículo 88.1.d) de la expresada Ley Jurisdiccional .

El primer motivo denuncia la infracción de los artículos 43.2 y 62.1.f) de la Ley 30/1992 , en relación con el artículo 28.1.b ) y c) del Reglamento General para el Régimen de la Minería , aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto.

El segundo motivo aduce la lesión de los artículos 17 y 18 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas y 28.1.b) y c) y 28.2.d) del mismo Reglamento General para el Régimen de la Minería.

Por su parte, la mercantil recurrida alega la inadmisión del recurso de casación por razón de la cuantía, por falta de interés casacional y por alegar normas no invocadas en la instancia. Respecto de la cuantía, se señala que no excede de 150.000 euros, según establece el artículo 86.2.b) de la LJCA . Y añade que las pretensiones ejercitadas en la instancia no pedían la nulidad de las resoluciones impugnadas, sino únicamente de las prescripciones que establecía el plan de labores, lo que determina que la cuantía no rebase el citado límite cuantitativo. Respecto del interés casacional, se alega que el asunto no afecta a un gran número de situaciones ni tiene suficiente contenido de generalidad, por tratarse de una impugnación muy singular. Y, respecto de la invocación de normas no alegadas en la instancia, porque en el motivo segundo se aduce por vez primera la infracción del artículo 28.2.d) del Reglamento General para el Régimen de la Minería . En fin, también se opone a los dos motivos invocados, señalando que la doctrina que contiene la sentencia recurrida es conforme a Derecho y se ajusta a la jurisprudencia de esta Sala Tercera.

TERCERO

Resulta obligado, por razones de índole procesal, analizar, con carácter preferente, las causas de inadmisión del recurso de casación que alega la mercantil recurrida en su escrito de oposición.

Respecto de la inadmisión por razón de la cuantía, debemos señalar que efectivamente el artículo 86.2.b) de la LJCA exceptúa del recurso de casación las sentencias recaídas, cualquiera que fuere la materia, en asuntos cuya cuantía no exceda de la "summa gravaminis" --salvo que se trate del procedimiento especial para la defensa de los derechos fundamentales, que no es el caso--, siendo irrelevante, a los efectos de la inadmisión del expresado recurso, como venimos declarando reiteradamente, que se haya tenido por preparado por la Sala de instancia o que se ofreciera al tiempo de notificar la resolución recurrida, siempre que la cuantía litigiosa no supere el límite legalmente establecido, estando autorizado este Tribunal para rectificar fundadamente -- artículo 93.2.a) de la mencionada Ley -- la cuantía inicialmente fijada de oficio o a instancia de la parte recurrida.

Ahora bien, en el caso examinado la cuantía del recurso contencioso administrativo fijada por la Sala de instancia, como indeterminada, no puede ser rectificada en casación porque se ajusta a lo dispuesto en el artículo 41.1 y 41.3 de nuestra Ley Jurisdiccional . Así es, el recurso contencioso administrativo se interpuso contra el Plan de Labores para el año 2009 y aunque la discrepancia se centrara en alguna de las prescripciones que el mismo establecía, lo cierto es que es que el expresado plan constituye a estos efectos una unidad, que no puede ser objeto de la división que se propone la recurrente, al amparo del artículo 41.3 de la LJCA . Téngase en cuenta que el citado artículo 41.3 se refiere a los " supuestos de acumulación o de ampliación ", lo que no resulta compatible con el fraccionamiento del ámbito espacial al que se extiende el mentado plan.

Respecto de la falta de interés casacional, no podemos estimar la concurrencia de dicha causa porque la misma no puede ser confundida con el interés del recurso, ni con la afectación a un gran número de situaciones del artículo 93.2.e) de la LJCA , que, según viene declarando esta Sala, por todas, Sentencia de 12 de julio de 2004 (recurso de casación nº 1233/2002 ) no es menester que sea actual, sino que basta con que aparezca su potencialidad futura respecto a plurales situaciones. No es necesario, por tanto, que las situaciones afectadas hayan sido o vayan a ser planteadas ante los tribunales, sino que basta con que el criterio que se establezca por este Tribunal al resolver el recurso sea susceptible de aplicación por la Administración a otras situaciones iguales, análogas o semejantes, aunque no exista entre ellas una identidad absoluta, ni por supuesto se refieran la misma plan de labores. No cabe, por tanto, excluir la generalización del interés en relación con el caso examinado.

En fin, la tercera causa de inadmisión tampoco puede prosperar, porque no puede confundirse la invocación de una nueva norma para proporcionar mayor sustento y cobertura a la cuestión que ya había sido alegada en la instancia, con la invocación de cuestiones o motivos inéditos en el recurso contencioso-administrativo.

CUARTO

Los dos motivos que vertebran esta casación no pueden prosperar porque no se han vulnerado los artículos 43.2 y 62.1.f) de la Ley 30/1992 , 17 y 18 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , en relación con los artículos 28.1.b ) y c ) y 28.2.d) del Reglamento General para el Régimen de la Minería , aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto.

El régimen jurídico del silencio administrativo que diseña el artículo 43 de la Ley 30/1992 , para los procedimientos iniciados a solicitud de interesado, dispone, en efecto, que el silencio es de carácter negativo cuando se trata de solicitudes cuya estimación tuviera como consecuencia que " se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público " (apartado 2 del citado artículo 43). Teniendo en cuenta que la severa consecuencia que legalmente se establece para los " actos presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición " es la nulidad de pleno derecho ( artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 ).

Ahora bien, en el ámbito sectorial en que nos encontramos relativo al dominio público de los yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos ( artículo 2 de la Ley de Minas ), cuando nos referimos a los aprovechamientos de la Sección A), como es el caso, se precisa de la necesaria autorización de la explotación ( artículo 17.2 de la citada Ley ), y tras dicha intervención, el titular debe presentar el correspondiente plan de labores ante el organismo que concedió la autorización ( artículo 28.2 de la misma Ley ). Si bien la forma y fecha de presentación del plan de labores se fijará reglamentariamente ( artículo 18.2 "in fine" de la Ley de Minas ).

QUINTO

Corresponde, por tanto, al Reglamento General para el Régimen de la Minería, en cumpliendo la habilitación reglamentaria recibida en el citado artículo 18.2 , regular la forma y el momento en que ha de presentarse el plan de labores y las consecuencias que se anudan a los incumplimientos realizados ya sea por el titular de la autorización de la explotación, ya sea por la Administración (artículo 31 del citado Reglamento). Precisamente para estimular la célere resolución o aprobación, en su caso, de los planes de labores que ha de presentar el titular de la autorización de la explotación, se dispone que la Administración " deberá confrontar dicho plan de labores en el plazo de dos meses siguientes a su presentación " (artículo 31.2, párrafo segundo, del Reglamento). Cuando no realice en dos meses esta "confrontación", dichos planes " se entenderán aprobados si (...) no comunica al interesado su modificación en el plazo señalado " (artículo 31.2, párrafo tercero, del Reglamento).

Nos encontramos, en consecuencia, ante una previsión normativa de carácter especial, en este ámbito sectorial minero, en el que los planes de labores se enmarcan en el desarrollo y desenvolvimiento de la explotación por quien ya es titular de la autorización, recordemos, para recursos de la Sección A).

El régimen de obligaciones, por lo que hace al caso, que se impone al titular de la autorización de explotación, como es el comienzo de los trabajos según el programa inicial presentado dentro del plazo de seis meses a contar desde el otorgamiento, que puede ser objeto de prórroga, bajo pena de caducidad de la autorización de explotación, en caso de no iniciarse los trabajos. Tiene, también, la obligación de comunicar el inicio de los trabajos. Y trascurridos diez meses del comienzo de tales trabajos ha de presentar, está es otra obligación, el plan de labores para el siguiente año, en este caso para el año 2009, y así anualmente. En correspondencia también la Administración se encuentra sujeta a determinadas obligaciones, entre las que destaca, por lo que ahora importa, la de resolver sobre dicho plan de labores en el plazo de dos meses.

Nos encontramos, en definitiva, cuando examinamos el plan de labores, ante una incidencia procedimental dentro de la relación que surge, entre el titular de la autorización de la explotación y la Administración. Quiere esto decir que en ese específico episodio no está en juego la trasferencia al solicitante de facultades relativas al dominio público, sino el necesario control e intervención en el desarrollo de la explotación autorizada. Es una actuación, por tanto, sustancialmente distinta de lo que acontece cuando nos encontramos en un procedimiento sustanciado para la autorización de la explotación minera que sí supone trasferencia de facultades relativas al demanio minero.

SEXTO

Se trata, por tanto, de cumplir las exigencias que legal y reglamentariamente se imponen para el buen desarrollo de la explotación ya autorizada. En ese cumplimiento de la autorización de explotación se imponen obligaciones a cada una de las partes, entre las que se encuentra, singularmente, la obligación de resolver sobre el plan de labores en el plazo de dos meses, pues en caso contrario tiene lugar la tajante consecuencia de entender aprobado el citado plan de labores.

En fin, desde luego que el plan de labores no puede hacer una indebida ampliación de la autorización administrativa de explotación, ni modificar los contornos de la misma, con independencia de la antigüedad de la autorización, en este caso en 1969, pero tal desbordamiento ni ha sido acreditado en el proceso, ni puede servir de cobertura para contrarrestar los efectos derivados de la demora de la Administración que comporta la aplicación del artículo 32.1 de tanta cita.

SÉPTIMO

En el sentido expuesto, relativo a la aplicación del artículo 31.2 del Reglamento General para el Régimen de la Minería , viene pronunciándose esta Sala. Nos referimos a la Sentencia de 18 de diciembre de 2007 (recurso de casación nº 1837/2005 ) que declara que << la Sala de instancia ha incurrido en error de Derecho en la medida en que en la resolución de la controversia litigiosa inaplica la cláusula contenida en el artículo 31.2 del Reglamento General para el Régimen de la Minería , aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, que, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , establece que los planes de labores se entenderán aprobados si la Delegación o Corporación no comunica al interesado su modificación en el plazo señalado de dos meses tras su presentación (...) En efecto, consideramos que no puede aceptarse el fundamento de la Sala de instancia que inapropiadamente desplaza la aplicación del artículo 31 del Reglamento General para el Régimen de la Minería , cuyo contenido hemos trascrito, que constituye una norma específica de carácter procedimental y de aplicación preferente, que delimita el ejercicio de la potestad de intervención de la Administración de Minas, al entender erróneamente que cabe aplicar la cláusula de excepción del silencio administrativo positivo a que alude el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . (...) En el caso enjuiciado, por tratarse de un procedimiento establecido para la aprobación de planes de labores de un procedimiento ad hoc, que tiene el objetivo de garantizar el mejor aprovechamiento de la riqueza representada por esta clase de recursos, en que la Administración de Minas verifica si concurren los presupuestos exigidos en el artículo 18 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , y el artículo 31 del Reglamento General para el Régimen de la Minería , que autoriza a continuar las labores de explotación del yacimiento minero autorizado, observamos que la Sala de instancia elude el auténtico carácter de este procedimiento, que no supone la transferencia al solicitante de facultades relativas al dominio público minero>>.

OCTAVO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de los honorarios del letrado de la recurrida no pueden superar la cantidad de 4.000 euros.

FALLAMOS

Que desestimando los motivos invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, contra la Sentencia de 7 de octubre de 2011, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, en recurso contencioso-administrativo nº 52/2010 . Se condena a la parte recurrente a las costas procesales del presente recurso de casación, en los términos establecidos en el último fundamento.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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