STS, 3 de Marzo de 2014

JurisdicciónEspaña
Fecha03 Marzo 2014
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Marzo de dos mil catorce.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso de casación núm. 4265/2011, interpuesto por SALINAS AGROTECNOLÓGICAS, S.L., representado por el Procurador de los Tribunales don Jesús Sanz Peña, contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala Contencioso-Administrativo de Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de fecha 23 de mayo de 2011 , dictada en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el núm. 518/2005, a instancia de la misma entidad, contra la resolución de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía de fecha 13 de octubre de 2005.

Ha sido parte recurrida la JUNTA DE ANDALUCÍA representada por su Letrado en la representación que legalmente ostenta de la misma.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo nº 518/2005 seguido en la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con fecha 23 de mayo de 2011, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: PRIMERO. Estimar parcialmente el recurso contencioso- administrativo promovido contra la resolución referida en los antecedentes de esta sentencia, que confirmamos en la misma forma por ser conforme a Derecho, si bien declarando nulo el reintegro de la subvención correspondiente a la campaña 2001/02. SEGUNDO.- No hacer expresa declaración sobre el pago de las costas causadas en el presente recurso".

SEGUNDO

El Procurador de los Tribunales don Jesús Sanz Peña en representación de SALINAS AGROTECNOLÓGICAS, S.L., presentó con fecha 29 de junio de 2011 escrito de preparación del recurso de casación.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Tercera- del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía acordó por Diligencia de Ordenación de fecha 30 de junio de 2011 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

TERCERO

La parte recurrente, presentó con fecha 19 de septiembre de 2011 escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que solicitó dicte sentencia dando lugar al mismo, casando y anulando la resolución recurrida con los pronunciamientos que correspondan conforme a Derecho.

CUARTO

La JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y defendida por su Letrado, compareció y se personó como parte recurrida.

QUINTO

La Sala Tercera -Sección Primera- acordó, por Providencia de fecha 23 de noviembre de 2011, admitir a trámite el presente recurso de casación y remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de conformidad con las Normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

SEXTO

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, la representación procesal de la JUNTA DE ANDALUCÍA, parte recurrida, presentó en fecha 6 de marzo de 2012 escrito de oposición al recurso, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala dicte sentencia desestimándolo, con costas para la recurrente.

SÉPTIMO

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 11 de febrero de 2014, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

SALINAS AGROTECNOLÓGICAS, S.L., interpone recurso de casación contra una sentencia de la Sección Tercera de la Sala Contencioso-Administrativo de Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dictada el 23 de mayo de 2011 en el recurso 518/2005 , estimatoria en parte del promovido por aquella entidad contra la resolución de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía de 13 de octubre de 2005, por la que se había desestimado los recursos de alzada presentados contra los acuerdos de la Dirección General del Fondo Andaluz de Garantía Agraria de 10 de septiembre de 2004, correspondientes a los cincos expedientes en los que se resolvían los procedimientos de recuperación de pagos indebidos referentes a las ayudas de producción de aceite y ayuda a la aceituna de mesa de las compañas 1997/98, 1998/99, 1999/2000, 2000/01, 2001/02, habiendo declarado la Sala de instancia la nulidad del acuerdo de reintegro de la subvención de la última de las campañas citadas.

El recurso de casación se funda en seis motivos, los cuatro primeros acogidos a la letra d) del artículo 88.1 de la LJC y los dos restantes a la c), según resulta del texto de los mismos y muy especialmente de su explícito planteamiento en el escrito de preparación bajo el signo de cada una de aquellas letras.

SEGUNDO

En el primer motivo se acusa a la instancia de haber infringido el artículo 8.2 del Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre , el artículo 2 de la Orden de 17 de diciembre de 1996, el 43.4 de la LRJAP -PAC y las sentencias del Tribunal Supremo de 16 de mayo de 2007 y de 26 de septiembre de 2008 , al haber considerado un plazo de caducidad de doce meses, cuando es así que el procedente sería el de seis meses, según las normas citadas.

También se discute en el motivo la determinación del dies a quo hecha por la Sala sentenciadora por considerar ha de ser el día en que se realizó la inspección y no el día de la comunicación formal de la apertura de expediente. Y ello en aplicación de la doctrina de esta Sala de la sentencia de 15 de julio de 2008 (rec. 5882/2005 ), según la cual la comunicación del acta de control a los afectados concediendo un plazo de alegaciones es el que inicia formalmente el expediente y, a efectos del cómputo del plazo de caducidad, el dies a quo.

La sentencia sobre estos puntos nos dice que

Ante todo, por ser su posible estimación razón para anular aquel sin necesidad de considerar los otros, la caducidad del expediente de reintegro ya que, según esa parte, entre su inicio, que hace coincidir con el acta de inspección de 15 de septiembre de 2003, y hasta la notificación de las resoluciones del FAGA, 22 de septiembre de 2004, habría transcurrido más de los 12 meses previstos en el art. 8 del RD. 2225/93, General de Subvenciones .

No es así, pues el referido plazo hay que computarlo desde la fecha de inicio del expediente, en este caso desde el 8 de junio de 2004, por así disponerlo expresamente dicho precepto y el art. 42 de la Ley 38/03 la disposición aplicable por razones temporales al expediente. No podría ser de otra forma. No hay expediente sino desde que se inicia. El tiempo intermedio podría contar a los efectos de la prescripción, en todo caso, plazo que precisamente vendría a interrumpir el acuerdo de inicio del expediente.

En ningún caso sería de aplicación el art. 5 del Reglamento CCE 1678/98 , en tanto que está reservado, tan sólo, a la obligación de reembolso cuando el pago hubiere sido fruto de un error de la propia autoridad competente o de otra autoridad que no podía ser razonablemente detectado por el productor quien, por su parte, hubiere actuado de buena fe y respetando todas las disposiciones de la normativa vigente. Sin embargo, cuando el error esté relacionado con elementos pertinentes para el cálculo del pago correspondiente, sólo se aplicará el primer párrafo si la decisión de recuperación no se ha comunicado en un plazo de 12 meses a partir del pago. Esta falta de aplicación de la norma comunitaria se reconoce por la parte actora cuando acude a la normativa nacional para sustentar su pretensión de caducidad, solo que aplicando inadecuadamente sus presupuestos, de la forma que se ha dicho.

Tampoco es de aplicación la doctrina jurisprudencial que aduce la parte actora y por la que el dies a quo para el cálculo de los 12 meses habría que retrotraerlo a la fecha de las actas de inspección. Como se ocupa de aclarar la representación de la Administración, esa doctrina sólo cabe aplicarla a los supuestos en los que, tras la notificación del acta, se da un plazo de alegaciones, con lo que cabe apreciar que ya se ha iniciado el expediente administrativo. No sucede así en el caso de autos pues, tras la extensión del acta, efectuada por los inspectores de la Agencia del Aceite de Oliva, se dio traslado inmediato al FAGA, cuya Dirección General es la competente para la apertura del expediente de reintegro. Al respecto el art. 4.3 del RD. 2225/93

.

Pues bien, en lo que se refiere al postulado plazo de seis meses, la recurrente no realiza argumentación alguna que combata la tesis mantenida por la sentencia impugnada, sino que se limita a afirmar lo contrario, por lo que en este aspecto el motivo es inadmisible.

Distinta en su actitud en cuanto al dies a quo del cómputo de la caducidad: declarado por la Sala sentenciadora que el acta de inspección solo sería dies a quo cuando, tras la notificación del acta, se da un plazo de alegaciones que autoriza a considerar que ya se ha iniciado el expediente, la recurrente acepta el criterio, que estima acorde con lo dicho por esta Sala en la sentencia citada de 15 de julio de 2008 , razonando a continuación que en el caso de autos, no cabe duda de que el acta de control iniciaba el expediente, ya que como conta en el folio 4 y 7, fue un acto en el que se comunicaron los hechos, se formularon diversas alegaciones y se presentaron incluso pruebas y documentos correspondientes. En el folio 11 del expediente se reconoce de forma expresa que se hace entrega o notifica la misma, concediendo plazo de alegaciones por lo que la denuncia o acta de control notificada el 15 de septiembre de 2003 cumple todos los requisitos para ser considerado como acto de iniciación del procedimiento y de comienzo de plazo de caducidad, a lo que pone la representación procesal de la Junta que tal cosa no puede aceptarse cuando es así que el acta de infracción la levantan actuarios de la Agencia para el Aceite de Oliva, dependientes de la Administración Estatal, mientras que la competencia para la tramitación y resolución de los expedientes de reintegro corresponde al FAGA, dependiente de la Administración Autonómica, aserto también presente en el argumento ofrecido por la sentencia recurrida.

En este punto el motivo debe desestimarse, porque es constante y reiterada la jurisprudencia de esta Sala en favor de que el plazo de caducidad no se inicia en la fecha de levantamiento del acta de control, sino en la del acuerdo de iniciación "del expediente de reintegro ( sentencias, entre otras, de 9 de junio de 2006-R.C. 518/2004 ; de 5 de junio de 2007-R.C. 8974/2004 ; de 26 de septiembre de 2008-R.C. 6874/2005 ; de 7 de mayo de 2009-R.C. 182/2006 ), frente a las que se aduce la singular de 15 de julio de 2008 , en la que afirmamos que

(...) si bien es cierto que las Actas de Control, por si mismas, cual refiere la sentencia recurrida, carecen de relevancia a los efectos de poder iniciar el computo del plazo de caducidad, en cuanto la Administración, conforme ente otros al Reglamento CEE nº 2988/95 del Consejo de 18 de diciembre de 1995 que establece un plazo general de prescripción de cuatro años para la practica de diligencias, puede durante todo ese periodo realizar las diligencia o Actas de Control que estime oportunas, sin embargo cuando a virtud de una de esas Actas de Control, la Administración comunica su resultado a los afectados y les concede un plazo de alegaciones, entonces no la propia Acta de control, sino la comunicación que a virtud de ella hace la Administración al afectado para que formule alegaciones, en este caso el Fax emitido el 6 de abril de 2000, se ha y debe entender que es el acto que inicia el expediente y desde el que se inicia por tanto el computo del plazo a efectos de la posible caducidad del expediente

.

Pero aún en el supuesto de que avalásemos con carácter general esta doctrina, no por eso dejaría de estar singularizada para supuestos cuyas características no concurren en el caso que enjuiciamos, en el que no se abrió trámite alguno de alegaciones en torno al Acta, sino una simple entrega de copia de la misma, siendo la única posterior actuación administrativa la del Acuerdo de inicio de procedimiento de reconocimiento y recuperación de pago indebido.

TERCERO

En el segundo motivo la parte denuncia la infracción del artículo 14 del Reglamento CE 1678/98, de 17 de diciembre, que modifica el Reglamento CE 3887/92 y los artículos 1.2 y 3.1 del Reglamento CE 2988/1995, alegando al efecto, primero, que la sentencia obvia el plazo de prescripción de un años previsto en el mencionado artículo 14 y aplica de forma indebida el de cuatro años ordenado por el Reglamento 2988/95 , ya que las incidencias que dan lugar a la recuperación existían en el momento de concederse la ayuda y no se refieren a un incumplimiento de condiciones, supuesto en el que sí requería el plazo de cuatro años y, segundo, que aún en la hipótesis de que el plazo aplicable fuera el de cuatro años, el procedimiento de recuperación de las campañas 97/98 y 98/99 estaría igualmente prescrito, si se acoge la tesis de que el dies a quo del plazo de prescripción sea el momento de presentar la solicitud de pagos y no la del abono de la ayuda, que fue la acogida por la Sala de instancia, por lo que se había infringido el artículo 3.1 del Reglamento 2988/1995 , en el que se establece como dies a quo el de la realización de la irregularidad que, a juicio de la recurrente, había acontecido cuando se habían realizado las declaraciones consideradas inexactas.

El motivo no puede prosperar en ninguna de sus dos facetas.

En cuanto a la primera, porque es cuestión que no ha sido tratada en la sentencia, no obstante haberse alegado en la demanda y que por eso hubiera tenido su cauce procesal adecuado por la vía de la letra c) del artículo 88.1 de la LJC, en vez de la d) por la que discurre el motivo.

En cuanto a la segunda, la Sala sentenciadora nos dice que tiene razón la Administración cuando computa el plazo de prescripción desde el abono de la subvención y cita en su apoyo una sentencia del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 2008 , en contra de cuya tesis la parte argumenta que el Reglamento 2988/1995 establece que el plazo de prescripción se iniciará a partir de la realización de la irregularidad, que en el caso de autos acontecería cuando aquella presentó las correspondientes solicitudes de ayuda a las que se acusa de afirmar producciones inexactas.

La sentencia recurrida nos dice que los hechos determinantes de la actuación de recuperación de subvenciones consistieron en que

La entidad actora percibió de la Administración demandada las ayudas correspondientes a anticipos a grandes productores y saldo a los grandes productores asociados. Tras efectuarse un control de la explotación, de naturaleza física, se comprobó que había mediado una declaración de producción inexacta al no ser compatibles con la capacidad productiva de los olivos inspeccionados y comprobados por los servicios de inspección de acuerdo con el número de olivos productivos, su edad y tamaño de copa, toda vez que la explotación presentaba un número importante de árboles muy jóvenes y los rendimientos calculados superaban entres campañas consecutivas los 100 Kg/árbol, datos incompatibles con una explotación de olivar hojiblanco de secano sujeto a fuerte vecería

.

Partiendo, por tanto, de que el inicial acto irregular es imputable al falseamiento de la producción realizada por la entidad recurrente en su solicitud, sin embargo ello no obsta a que la real perfección de tal irregularidad solamente se alcanzase como consecuencia de la actuación administrativa que tácitamente acepta los hechos afirmados por el solicitante y otorga la subvención, siendo desde entonces que la Administración se constituye en garante de que aquella hubiera sido concedida en condiciones de plena regularidad y por eso solamente a la sazón puede considerarse que corra en su contra el plazo de prescripción que, en su caso, de consumarse, le impediría obtener el reintegro de lo indebidamente percibido por el beneficiario, por lo que en este aspecto compartimos la posición de la Sala sentenciadora.

CUARTO

En el tercer motivo se consideran infringidos los artículos 62.1.a ) y e ), 102 y 137 de la LRJAP -PAC y la doctrina de la Sala contenida en sentencia de 24 de febrero de 2003 (recurso de casación 1134/1998 ), en la que considera se señaló que no procede la obligación de reintegro sin la previa utilización de los procedimientos establecidos en los artículos citados.

El motivo no puede prosperar, porque es sólida la jurisprudencia recogida en sentencia de 24 de mayo de 2012 , en la que dejamos dicho que

En Sentencias de 26 de febrero de 2008 (RC 225/2005 ), 11 de noviembre de 2008 (RC 1408/2006 ), 17 de febrero de 2009 (RC 3156/2006 ), 11 de marzo de 2009 (RC 993/2007 ) y 15 de abril de 2009 (RC 5369/2006 ), entre otras muchas, hemos manifestado que la declaración de incumplimiento por el beneficiario de las condiciones de la subvención y el consiguiente reintegro de lo indebidamente percibido no precisa seguir un procedimiento de revisión de oficio del acto de concesión. La Sentencia de 16 de mayo de 2007 (RC 9680/2004 ), que a su vez cita la de 2 de junio de 2003 (RC 3725/1999 ), dijo claramente que «cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común , sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención».

De todos modos, es actualmente insostenible la canalización de los procedimientos de declaración de incumplimiento y de reintegro en las normas generales de revisión de actos administrativos de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas. Tales decisiones son acreedoras de un procedimiento específico, como muestra, en lo que ahora interesa, el Reglamento CEE 1290/2005, de 21 de junio, del Consejo, sobre financiación de la política agraria común, donde se hace continua referencia al procedimiento de recuperación, así como lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuyo Capítulo II del Título II está destinado precisamente a la regulación del procedimiento de reintegro. El artículo 36.5 de esta Ley expresamente dispone que no procederá la revisión del acto de concesión cuando concurra alguna de las causas de reintegro

.

A lo que hay que añadir que la sentencia que invoca la recurrente, de fecha 24 de febrero de 2013 dictada en recurso de casación 1134/1998 , acepta también con carácter general la doctrina jurisprudencial que hemos reseñado y si no la aplica al caso que enjuicia es porque considera que en él no se estaba en un supuesto de incumplimiento de las condiciones para el otorgamiento de la subvención, sino de una concesión de ésta con base en un criterio de la propia Administración que resultó ser erróneo o improcedente según la normativa europea aplicable, en cuyo caso sí entendimos de necesaria aplicación los artículos 102 y 103 de la LRJ para conseguir la ineficacia del acto declarativo de derecho.

QUINTO

El cuarto motivo debe de inadmitirse, al formular por el cauce de la letra d) la acusación de falta de motivación de la sentencia con la consiguiente indefensión, siendo así que es motivo a hacer valer por la vía de la letra c).

Pasando, entonces, a los motivos formulados al amparo de la letra c), nos encontramos, en primer lugar, con el quinto, en el que con cita de los artículos 24 de la Constitución y el 80 de la LRJ-PAC , se acusa la indefensión sufrida en el procedimiento administrativo, por no haberse motivado suficientemente en él la desestimación de las pruebas propuestas y por denegarle el trámite de audiencia.

También este motivo ha de inadmitirse, porque la indefensión que protege el motivo de la letra c) es la acontecida en la propia sentencia, no la que eventualmente hubiera podido cometerse en el expediente administrativo, que ha de combatirse como infracción legal aducida al amparo de la letra d).

Y la misma suerte ha de correr el sexto, en el que con referencia a los artículos 335 y 348 , 216 , 1217 de la LEC , 137.3 de la Ley 30/1992, 61.2 de la LJC y 24 de la Constitución , los considera infringidos por no haber tenido en cuenta el dictamen pericial aportado, no haber efectuado una valoración conjunta de las pruebas, habiendo incurrido en un error en la valoración de la prueba pericial y testifical-pericial que le ha conducido a un resultado erróneo y contrario a las reglas de la sana crítica.

Decíamos que el motivo debe correr la misma suerte de inadmisión porque, en su caso, la denuncia de arbietrariedad en la valoración de la prueba, en cuanto supuesto en que la misma es accesible a la casación, tiene su adecuado tratamiento procesal en el motivo de la letra d), sin que, por otra parte, sea ni mucho menos posible aplicar una tan severa calificación a la valoración de la prueba realizada en la instancia, a la vista de lo que nos dice la sentencia recurrida en su fundamento de derecho quinto:

Entra, por fin, la recurrente en el análisis del fondo de la cuestión para llegar, igualmente, a propugnar la nulidad de la resolución recurrida en base a los graves errores cometidos, según dice, en la extensión de las actas de las que trae causa, errores que pretende demostrar mediante la prueba pericial de parte con la que acompañó la demanda. Lo que, indefectiblemente, hace que se deba enfrentar con los hechos y las conclusiones hechas por los técnicos de la Administración.

Estos fueron los técnicos de la Agencia para el Aceite de Oliva, del Ministerio de Agricultura y Pesca, con los que se suscitó la iniciación del procedimiento administrativo. Por ello, y sin perjuicio de prueba en contra, la realidad de estas circunstancias debe asumirse en los términos del ya citado artículo 137.3 de la Ley 30/1992 , y, más concretamente, de acuerdo con el también mencionado artículo 5 de la Ley 28/1987 , por la que se creó la agencia en cuestión, según el cual al establecer que las actas extendidas por los servicios de inspección de la Agencia para el Aceite de Oliva, una vez formalizadas, tendrán naturaleza de documento público y, salvo que se acredite lo contrario, harán prueba de los hechos que las hayan motivado. En esta labor de contraste hay que tener presente que, entre esas dos pruebas, la jurisprudencia prefiere la prueba administrativa por el mayor grado de independencia que atribuye a los técnicos de la Administración. Y, aun así, muestra mayor predilección por el dictamen de perito nombrado judicialmente.

En autos no se ha practicado prueba pericial judicial que desvirtúe la información de la Administración demandada. No sirviendo el dictamen de parte que se acompaña pues, teniendo en cuenta que al discutirse en el proceso, precisamente, el informe oficial, sólo un informe pericial judicial podría tener valor suficiente para desvirtuar la probanza oficial hecha por técnico imparcial. Apariencia de imparcialidad que no puede deducirse del informe de parte en la medida en que fue encargado por la propia recurrente y a lo solos efectos de este proceso

.

SEXTO

Al desestimar el recurso, procede que impongamos las costas a la parte recurrente, si bien fijamos la cifra máxima de las mismas por todos los conceptos en la suma de cuatro mil euros.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que declaramos no haber lugar recurso de casación interpuesto por SALINAS AGROTECNOLÓGICAS, S.L., contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala Contencioso-Administrativo de Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dictada el 23 de mayo de 2011 en el recurso 518/2005 . Con imposición de las costas a la parte recurrente, con el límite que fijamos en el último fundamento de derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Ricardo Enriquez Sancho Segundo Menendez Perez Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Maria del Pilar Teso Gamella Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Ramon Trillo Torres, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.

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