STS, 19 de Enero de 2009

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2009:147
Número de Recurso6/2007
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución19 de Enero de 2009
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de enero de dos mil nueve

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto la cuestión de ilegalidad nº 6/2007 planteada por auto de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 12 de noviembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1377/04) en relación con lo dispuesto en el artículo 149.5 del Reglamento de Seguridad Privada aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, en la redacción dada por Real Decreto 1123/2001, de 19 de octubre. Se ha personado en las actuaciones la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y asistida por la Abogacía del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 7 de mayo de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1377/04 ) en cuya parte dispositiva se establece:

<

Que estimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 1.377 de 2.004 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. José Manuel López Martínez en nombre y representación de Protección y Seguridad Técnica, S.A., contra la resolución de la Subsecretaria del Ministerio del Interior, de fecha 7 de julio de 2.004, desestimatoria del recurso de alzada formulado frente a la resolución de la Dirección General de la Policía de 4 de diciembre de 2.003, por la que se impone sanción de multa de 3.010 euros por infracción a lo dispuesto en los artículos 1.2 y 5.2 de la Ley de Seguridad Privada y art. 57 del Reglamento, tipificada como infracción grave en el art. 22.2.e) de la citada Ley y art. 149.5 del Reglamento, que anulamos. Sin costas>>.

En la fundamentación jurídica de esa sentencia se hacen, entre otras, las siguientes consideraciones:

<<...>

TERCERO

(...) La Ley 23/1.992, de Seguridad Privada, en su redacción dada por el Real Decreto-Ley 2/1.999, de 29 de enero y por la Ley 14/2.000, de 29 de diciembre, dispone en su art. 1.2, dentro de las Disposiciones Generales, que a los efectos de la Ley, únicamente pueden realizar actividades de seguridad privada y prestar servicios de esta naturaleza las empresas de seguridad y el personal de seguridad privada; y el art. 5.2 dentro del Capítulo de "Empresas de Seguridad", establece que "Las empresas de seguridad deberán garantizar la formación y actualización profesional de su personal de seguridad. Podrán crear centros de formación y actualización para el personal de empresas de seguridad, de acuerdo con lo previsto en la presente Ley".

El Reglamento aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, recoge en el art. 57 la formación permanente del personal de seguridad, al objeto de mantener al día el nivel de aptitud y conocimientos necesarios para el ejercicio de las funciones atribuidas al personal de seguridad privada, "las empresas de seguridad, a través de los centros de formación autorizados, habrán de garantizar la asistencia de su personal de seguridad privada a cursos¿" (art. 57.1 ); y en el apartado 2 "Para los vigilantes de seguridad, estos cursos tendrán como mínimo una duración de quince días hábiles o setenta y cinco horas lectivas; y dicho personal habrá de recibir un curso de actualización cada tres años al menos".

Por su parte, el art. 57 en la redacción dada por el RD 1123/2001, de 19 de octubre, por el que se modifica parcialmente el Reglamento de Seguridad Privada aprobado en 1.994, modifica la duración de los cursos de actualización o especialización, imponiendo "como mínimo, de veinte horas lectivas, cada vigilante deberá cursar al menos uno por año, y se desarrollarán en la forma que determine el Ministerio del Interior". Y la Disposición Transitoria Segunda establece "hasta tanto tenga lugar la aprobación de las disposiciones precisas para el desarrollo y ejecución de lo previsto en el presente Real Decreto, continuarán en vigor las normas aplicables a los aspectos que remitan a ulterior desarrollo normativo y, concretamente, los siguientes: c) Los relativos a la formación previa y permanente del personal de seguridad".

En el ámbito sancionador, la Ley de Seguridad Privada en el Capítulo IV, artículos 21 a 25, señala como infracción grave "La utilización en el ejercicio de funciones de seguridad de personas que carezcan de cualesquiera de los requisitos necesarios" (art. 22.2.e); y en el art. 25 establece que "Las reglamentaciones de las materias comprendidas en el ámbito de la presente Ley podrán determinar los cuadros específicos de infracciones leves, graves y muy graves en que se concreten los tipos que se contienen en los artículos anteriores.".

En su desarrollo, el Real Decreto 2364/1994 recoge en el Título V, Régimen Sancionador, Capítulo I. Cuadro de Infracciones. Sección 1ª Empresas de Seguridad, el art. 149.5, que califica de grave "La utilización en el ejercicio de funciones de seguridad de personas que carezcan de la nacionalidad, cualificación, acreditación o titulación exigidas, o de cualquier otro de los requisitos necesarios".

El RD 1123/2001 en su art. 43 da nueva redacción al art. 149.5 introduciendo la no superación de los cursos por el personal de seguridad como infracción grave de la empresas "La utilización en el ejercicio de funciones de seguridad de personas que carezcan de la nacionalidad, cualificación, acreditación o titulación exigidas, o de cualquier otro de los requisitos necesarios, incluyendo el de la superación de los correspondientes cursos de actualización y especialización con la periodicidad establecida, y la utilización de personal habilitado sin la correspondiente comunicación de alta en las empresas, de la forma establecida".

CUARTO

(...) es rechazable deferir al poder reglamentario la tipificación completa y ex novo de las conductas infractoras en detrimento de la reserva de ley que establece el artículo 25.1 de la Constitución, no dándose tal circunstancia cuando contando con la cobertura legal suficiente, el Reglamento completa o integra la descripción legal de las infracciones administrativas previamente tipificadas o caracterizadas por la propia ley que desarrolla.

En el caso examinado, ya hemos adelantado que el contenido del art. 149.5 en la versión del RD 1123/2.001 incluye para las empresas de seguridad, como infracción grave, una conducta (la utilización de personas que no hayan superado los correspondientes cursos de actualización y especialización) que la ley no tipifica, ni llega a contemplar como requisito necesario para el ejercicio de funciones de seguridad, estableciendo para las empresas únicamente el deber de garantizar la formación y actualización profesional, situándose en el ámbito del deber de proporcionar o facilitar una formación continuada.

La intervención reglamentaria no puede calificarse de mera concreción o especificación de los tipos de ilícito establecidos por la Ley 23/1.992, respaldada por la habilitación contenida en el art. 25 de la misma que no faculta al reglamento a innovar tipos sancionadores, resultando que el art. 149.5 en la redacción dada por el RD 1123/2.001 y en la parte cuestionada, supera los límites previstos en la Ley 23/1.992, de Seguridad Privada, al introducir como nueva infracción una conducta no predeterminada por ella, careciendo de cobertura legal para ello, con infracción del principio de legalidad reconocido en el art. 25 de la Constitución.

Por lo expuesto, procede la estimación del recurso, con anulación de la resolución impugnada...>>.

SEGUNDO

Tras el dictado de la anterior sentencia, por auto de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 12 de noviembre de 2007 se acuerda plantear ante esta Sala del Tribunal Supremo cuestión de ilegalidad en relación al artículo 149.5 del Reglamento de Seguridad Privada aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, en la redacción dada por Real Decreto 1123/2001, de 19 de octubre, en cuanto dicho precepto incluye como infracción grave de las empresas de seguridad la utilización en el ejercicio de funciones de seguridad de personas que no superen los correspondientes cursos de actualización y especialización.

En la fundamentación jurídica del auto, después de transcribir los preceptos legales y reglamentarios relacionados con la cuestión que se suscita, se justifica el planteamiento de la cuestión con las siguientes razones:

<< (...) SEGUNDO.- De las normas expuestas obtenemos las siguientes conclusiones:

La Ley de la Seguridad Privada establece para el desarrollo de funciones de seguridad para el personal de seguridad privada, unos requisitos que su Reglamento desarrolla y divide en requisitos generales y específicos, donde no se contempla la formación permanente. La formación (previa o permanente) aparece en la Sección II, del mismo Capítulo I del Título II dedicado al Personal de Seguridad, del Reglamento. Por lo que podemos decir que la superación de cursos de formación y actualización dentro de la formación permanente no es requisito necesario para el ejercicio de funciones de seguridad.

Por otra parte, la Ley de Seguridad Privada impone a las empresas de seguridad el deber de garantizar la formación y actualización de su personal, y el Reglamento reitera dicho deber ciñéndolo a las materias que hayan experimentado modificación o evolución sustancial y a las materias en las que resulte conveniente una mayor especialización; es decir, no aparece regulada una formación permanente genérica de tal forma que todo el personal de seguridad deba acreditar con la periodicidad establecida sus conocimientos y capacidad para ejercer las funciones que tiene encomendadas, y menos el deber de las empresas de seguridad de contratar o mantener en su puesto sólo a personal que haya superado esos cursos de actualización o especialización.

Así, ni la Ley ni el Reglamento en su versión original recogen dentro del capítulo sancionador la posibilidad de sancionar a las empresas de seguridad por la utilización en el ejercicio de funciones de seguridad de personas que no hayan superado "los correspondientes cursos de actualización y especialización con la periodicidad establecida"; supuesto que aparece recogido como infracción grave en la redacción que el R.D. 1.123/2.001 dispone para el art. 149.5 del Reglamento de Seguridad Privada.

El contenido del art. 149.5 en la versión del R.D. 1.123/2.001 incluye para las empresas de seguridad, como infracción grave, una conducta (la utilización de personas que no hayan superado los correspondientes cursos de actualización y especialización) que la ley no tipifica, ni llega a contemplar como requisito necesario para el ejercicio de funciones de seguridad, estableciendo la Ley para las empresas únicamente el deber de garantizar la formación y actualización profesional, situándose en el ámbito del deber de proporcionar o facilitar una formación continuada. Esta intervención reglamentaria no puede calificarse de mera concreción o especificación de los tipos de ilícito establecidos por la Ley 23/1.992, respaldada por la habilitación contenida en el art. 25 de la misma que no faculta al Reglamento a innovar tipos sancionadores, resultando que el art. 149.5 en la redacción dada por el R.D. 1.123/2.001 y en la parte cuestionada, supera los límites previstos en la Ley 23/1.992, de Seguridad Privada, al introducir como nueva infracción una conducta no predeterminada por ella, careciendo de cobertura legal para ello, con infracción del principio de legalidad reconocido en el art. 25 de la Constitución.

TERCERO

Por ello, al amparo de los artículos 27.1 y 123 de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, esta Sala plantea ante el Tribunal Supremo cuestión de ilegalidad del artículo 149.5 del Reglamento de Seguridad Privada en la redacción dada por el R.D. 1.123/2.001 y en el particular que incluye "...la superación de los correspondientes cursos de actualización y especialización con la periodicidad establecida...", precepto cuya ilegalidad sirvió de base para la estimación del recurso contencioso- administrativo...>>..

TERCERO

El Abogado del Estado presentó escrito con fecha 20 de diciembre de 2007 en el se manifiesta contrario a los razonamientos de la Sala del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco por entender que el precepto reglamentario cuestionado cuenta con cobertura legal suficiente, y termina solicitando que se declare la legalidad del artículo 149.5 del Reglamento de Seguridad Privada en la redacción dada por Real Decreto 1123/2001, de 19 de octubre.

CUARTO

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 24 de octubre de 2008 se acordó admitir a trámite la cuestión de ilegalidad ordenándose la publicación de su planteamiento en el Boletín Oficial del Estado, lo que se llevó a efecto en el Boletín Oficial del Estado nº 275 de 14 de noviembre de 2008.

En la misma providencia se acordó la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las reglas de reparto de asuntos.

QUINTO

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 14 de enero de 2009, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En las presentes actuaciones se examina la cuestión de ilegalidad planteada por auto de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 12 de noviembre de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1377/04) en relación con lo dispuesto en el artículo 149.5 del Reglamento de Seguridad Privada aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, en la redacción dada por Real Decreto 1123/2001, de 19 de octubre.

Se plantea la cuestión de ilegalidad en cuanto el mencionado precepto reglamentario -artículo 149.5 del Reglamento de Seguridad Privada en la redacción dada por Real Decreto 1123/2001, de 19 de octubre - incluye como infracción grave de las empresas de seguridad la utilización en el ejercicio de funciones de seguridad de personas que no superen los correspondientes cursos de actualización y especialización.

Ya hemos visto (antecedente primero) las razones que expuso la Sala del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en su sentencia de 7 de mayo de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1377/04 ) para anular la sanción impuesta al amparo de esa disposición. Y también hemos dejado reseñados (antecedente segundo ) los motivos que, siguiendo la misma línea de razonamiento de la sentencia, se exponen en el auto en el que se plantea la cuestión de ilegalidad. Pues bien, desde ahora queda anticipado que esta Sala del Tribunal Supremo comparte plenamente los razonamientos contenidos en una y otra resolución.

SEGUNDO

Como destaca la Sala que promueve la cuestión, la Ley 23/1.992, de 30 de julio, de Seguridad Privada, determina en su artículo 1.2 que " a los efectos de la presente Ley, únicamente pueden realizar actividades de seguridad privada y prestar servicios de esta naturaleza las empresas de seguridad y el personal de seguridad privada...". Y, en relación con lo anterior, en el artículo 10 de la misma Ley, desarrollado luego en los artículos 53 y 54 del Reglamento de Seguridad Privada aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, se establece la necesidad de que el personal de seguridad, en sus distintas categorías, cuente con la correspondiente habilitación del Ministerio del Interior, enumerándose en esos mismos preceptos los requisitos genéricos y específicos necesarios para la obtención de tal habilitación. Pues bien, interesa aquí destacar que entre los requisitos allí enumerados no se incluye la asistencia a cursos de formación y actualización profesional.

Es cierto que el artículo 5.2 de la Ley 23/1.992, de 30 de julio, dentro del capítulo relativo a "Empresas de Seguridad", establece que "Las empresas de seguridad deberán garantizar la formación y actualización profesional de su personal de seguridad. Podrán crear centros de formación y actualización para el personal de empresas de seguridad, de acuerdo con lo previsto en la presente Ley". Previsión ésta que aparece desarrollada luego en el artículo 57 del Reglamento aprobado por Real Decreto 2364/1994, modificado en este punto por el por Real Decreto 1123/2001, donde se establecen algunos detalles sobre la duración mínima y otras características de estos cursos de formación y actualización profesional. Pero, sin perjuicio del deber que incumbe a las empresas de seguridad en orden a la formación continuada de su personal, lo cierto es que el efectivo cumplimiento de la misma no se configura en la norma como requisito para la habilitación del personal de seguridad ni, por tanto, como condición necesaria para que ese personal pueda ejercer sus funciones.

En el cuadro de infracciones tipificadas en los artículos 21 a 25 de la Ley 23/1992, de 30 de julio, se incluye como infracción grave "La utilización en el ejercicio de funciones de seguridad de personas que carezcan de cualesquiera de los requisitos necesarios" (artículo 22.2.e). Por su parte, el artículo 25 de la propia Ley establece que "Las reglamentaciones de las materias comprendidas en el ámbito de la presente Ley podrán determinar los cuadros específicos de infracciones leves, graves y muy graves en que se concreten los tipos que se contienen en los artículos anteriores"; y, al amparo de esta previsión legal, el desarrollo reglamentario dado por Real Decreto 2364/1994 vino a tipificar como infracción grave "La utilización en el ejercicio de funciones de seguridad de personas que carezcan de la nacionalidad, cualificación, acreditación o titulación exigidas, o de cualquier otro de los requisitos necesarios" (artículo 149.5 del Reglamento aprobado por Real Decreto 2364/1994, en su redacción originaria).

Sin embargo, este artículo 149.5 del Reglamento fue modificado por el artículo 43 del Real Decreto 1123/2001, de 19 de octubre, pasando a tipificar la infracción grave con la siguiente redacción: "La utilización en el ejercicio de funciones de seguridad de personas que carezcan de la nacionalidad, cualificación, acreditación o titulación exigidas, o de cualquier otro de los requisitos necesarios, incluyendo el de la superación de los correspondientes cursos de actualización y especialización con la periodicidad establecida, y la utilización de personal habilitado sin la correspondiente comunicación de alta en las empresas, de la forma establecida".

Vemos así que la redacción cuestionada, al definir el ámbito de la infracción, considera incluidos entre los requisitos necesarios para el ejercicio de las funciones de seguridad "...la superación de los correspondientes cursos de actualización y especialización con la periodicidad establecida", cuando según se ha visto, en la regulación legal y reglamentaria que hemos dejado reseñada no se configura la asistencia a tales cursos de actualización y especialización como un requisito para la habilitación del personal de seguridad ni como una condición necesaria para que ese personal pueda ejercer sus funciones.

Así las cosas, debemos concluir que la redacción dada por el Real Decreto 1123/2001 al artículo 149.5 del Reglamento incurre en extralimitación con respecto a lo previsto en la norma legal, pues amplía la definición de la conducta infractora y, en definitiva, el ámbito de la infracción, siendo así que un recto entendimiento del principio de reserva de ley en materia sancionadora (artículo 25.1 de la Constitución) exige que sea la norma legal la que define los elementos esenciales de la conducta infractora, sin perjuicio de que por vía reglamentaria se puedan precisar o complementar los tipos previstos en la norma legal.

En el caso que nos ocupa, la redacción dada al precepto reglamentario no se limita a especificar o pormenorizar la delimitación de la infracción, dentro siempre del marco legalmente definido, ni a completar o detallar el enunciado legal de la conducta, sino que lleva a cabo una ampliación objetiva de la infracción incluyendo la tipificación de una conducta que no se contempla en el tipo del precepto legal, con la consiguiente vulneración del principio de reserva de ley en materia de infracciones y sanciones (artículo 25.1 de la Constitución).

TERCERO

Por las razones expuestas la cuestión de ilegalidad debe ser estimada, debiendo ser declarado nulo el artículo 149.5 del Reglamento de Seguridad Privada aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, en la redacción dada por Real Decreto 1123/2001, de 19 de octubre, en cuanto dicho precepto incluye en el tipo de la infracción grave que allí se define la utilización en el ejercicio de funciones de seguridad de personas que no superen los correspondientes cursos de actualización y especialización.

CUARTO

En relación con lo dispuesto en el artículo 126.2 en concordancia con el artículo 72.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, no se considera necesaria la publicación del fallo de esta sentencia en el Boletín Oficial del Estado al haber sido ya acordada la publicación de un fallo del mismo sentido correspondiente a la sentencia de esta Sala de 19 de enero de 2009 (cuestión de ilegalidad 1/2008 ). Por lo demás, la sentencia habrá de comunicarse a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (artículo 126.3 ) y no afectará a la situación jurídica derivada de la sentencia dictada en el litigio del que trae causa; (artículo 126.5 de la propia Ley ).

QUINTO

Por último, el hecho de que el planteamiento de la cuestión de ilegalidad se lleve a cabo de oficio por un órgano jurisdiccional justifica por sí mismo que no exista imposición de las costas procesales.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 123 a 126 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa Jurisdicción,

FALLAMOS

Estimando la cuestión de ilegalidad planteada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en relación con lo dispuesto en el artículo 149.5 del Reglamento de Seguridad Privada aprobado por Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, en la redacción dada por Real Decreto 1123/2001, de 19 de octubre, declaramos que tal precepto es nulo en cuanto al inciso "incluyendo el de superación de los correspondientes cursos de actualización y especialización con la periodicidad establecida". No se hace imposición de las costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.

2 sentencias
  • STSJ Cataluña 6611/2010, 19 de Octubre de 2010
    • España
    • 19 Octubre 2010
    ...para que, pueda impugnar la decisión empresarial y preparar los medios de prueba que juzgue convenientes para su defensa. (STS 19 de enero de 2009, RECU 4165/2007 y las que allí se citan. En igual sentido STSJC de 18 de diciembre de 2009, Rec 2010/1205 ) En definitiva, la comunicación escri......
  • STSJ Cantabria 15/2014, 14 de Enero de 2014
    • España
    • 14 Enero 2014
    ...la doctrina de la STC 92/2008, en relación a los supuestos de embarazo. Destaca en este sentido, entre otras muchas, las Sentencias del Tribunal Supremo de 19-1-2009, 17-3-2009, 13-4-2009, 30-4-2009 y 25-1-2013 De hecho, la STS de 25-1-2013 (Rec. 1144/2012 ), resume la doctrina de las anter......

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR