STS, 14 de Febrero de 2014

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección TERCERA) dictó Sentencia con fecha 1 de abril de 2011 , desestimando el recurso interpuesto por las Entidades TURISPANIA, S.A. y la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS EDIFICIO000 contra el Acuerdo adoptado el 11 de diciembre de 2007 por el Conseller de Politica Territorial i Obres Publiques, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo adoptado el 20 de abril de 2006, por la Comissió Territorial dŽUrbanisme de Girona, que aprobó definitivamente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Sant Feliu de Guixols.

Notificada esta sentencia a las partes, por las entidades recurrentes se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 25 de mayo de 2011, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, las recurrentes (TURISPANIA, S.A. y COMUNIDAD DE PROPIETARIOS EDIFICIO000 DE SANT FELIU DE GUIXOLS) comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formularon en fecha 11 de julio de 2011, su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expusieron los motivos de casación que estimaron procedentes, terminando por suplicar que se dictara sentencia por la que, estimando los motivos de casación formulados, se casara y anulara la sentencia y las resoluciones recurridas, resolviendo la estimación de las pretensiones formuladas por las recurrentes ante el Tribunal de Instancia, con imposición de costas.

Por Providencia de la Sala, de fecha 8 de septiembre de 2011, se acordó admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por Diligencia de fecha 30 de septiembre de 2011 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (GENERALITAT DE CATALUÑA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante escrito de fecha 21 de noviembre de 2011, en el que expuso los razonamientos que creyó procedentes y solicitó que se dictara sentencia por la que se desestimara el recurso, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de febrero de 2014, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección TERCERA) con fecha 1 de abril de 2011 , por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo promovido por las Entidades TURISPANIA, S.A. y la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS EDIFICIO000 contra el Acuerdo adoptado el 11 de diciembre de 2007 por el Conseller de Politica Territorial i Obres Publiques, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo adoptado el 20 de abril de 2006, por la Comissió Territorial dŽUrbanisme de Girona, que aprobó definitivamente el Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Sant Feliu de Guixols.

La sentencia recurrida en casación procede en su FD 1º a identificar la actuación administrativa impugnada, así como la pretensión anulatoria deducida frente a ella, y concreta la normativa de referencia a tomar en consideración para la sustanciación del litigio.

- El examen de los motivos aducidos en el recurso contencioso-administrativo se inicia en el FD 2º, donde la Sala aborda la cuestión atinente a la procedencia de la práctica de una nueva información pública cuando se producen alteraciones en el curso de la tramitación de un instrumento urbanístico. El trámite indicado deviene obligatorio cuando se trata de modificaciones sustanciales, y no todas los son:

"En el caso de autos tenemos que todas las modificaciones introducidas en la aprobación definitiva que hace valer la parte actora versan sobre una zona muy delimitada conocida por el nombre de Santa Rosario, en la que se encuentra la finca propiedad de la Comunidad de Propietarios recurrente, en cuanto que parte de la misma ha visto modificada su calificación, pues apareciendo en la modificación inicial y provisional con la clave NUM001 , en la aprobación definitiva se le ha dado la clave M, sistema marítimo".

En el curso de la tramitación de un instrumento de planeamiento general, así las cosas, no cabe considerar modificaciones sustanciales los cambios aislados en la clasificación del suelo y las modificaciones puntuales de determinaciones de suelo urbano o urbanizable:

"Como se ha visto, no toda variación de la ordenación urbanística dispuesta ha de merecer la consideración de sustancial, haciendo precisa una segunda información pública, sino que para ello se hace necesario que comporte el establecimiento de nuevos criterios de ordenación respecto a la estructura general y al modelo del territorio definido en el propio instrumento de planeamiento o que se esté en alguno de los supuestos previstos en el artículo 5 del Decreto 287/2003, de 4 de noviembre , situación en la que no cabe apreciar se encuentre el caso de autos. En este sentido, no se ha practicado prueba alguna a instancia de la parte actora con ese fin".

Sin que la normativa específica reguladora del dominio público marítimo-terrestre ( Ley 22/1988, de 28 de julio: artículo 117.2 ) introduzca sobre este particular especialidad alguna respecto de dicho ámbito. Por lo que procede rechazar el motivo de impugnación invocado.

- En su FD 3º, la sentencia recurrida sale al paso de la pretensión del recurrente de congelar la realidad urbanística preexistente de la edificación controvertida en los autos, atendiendo a una serie de criterios:

"Pretende la parte actora que la ordenación dispuesta en el POUM impugnado, en cuanto a la finca propiedad de la Comunidad de Propietarios recurrente, atienda a la construcción de la edificación existente en la misma mediante licencia de obras otorgada por el Ayuntamiento de Sant Feliu de Guíxols, al otorgamiento por la Dirección General de Puestos de una concesión administrativa a favor de Turispania S.A. para la ocupación de la zona de dominio público marítimo terrestre, y a la resolución dictada el 15 de octubre de 1986 por el Conseller de Política Territorial i Obres Públiques, que estimaba el recurso de alzada formulado contra el acuerdo de la Comissió d`Urbanisme de Girona de 25 de noviembre de 1985, que aprobaba definitivamente el Pla general d`Ordenació Urbana de Sant Feliu de Guíxols, para calificar como suelo urbano, zona NUM001 , la finca antes referida".

Argumento que la Sala de instancia, en efecto, tampoco acoge aduciendo la necesidad de que las determinaciones urbanísticas incorporadas a un instrumento de planeamiento puedan ir alterándose con vistas a satisfacer las cambiantes exigencias del interés público:

"Si bien la clasificación y la calificación del suelo implican la atribución de una determinada calidad que opera como presupuesto desencadenante de la aplicación del estatuto jurídico correspondiente, el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa, como también viene declarando el Tribunal Supremo reiteradamente, por todas en su sentencia de 20 de junio de 1989 , que su contenido será, en cada momento, el que derive de la ordenación urbanística, de forma que el planificador urbanístico no puede quedar vinculado por el anterior otorgamiento de licencia de obras y concesiones administrativas".

- Y, en fin, tampoco mejor suerte viene a correr el tercer y último de los motivos fundamentadores de la demanda, que se analiza en el FD 4º de la sentencia impugnada, encaminado a amortiguar la virtualidad del informe cuya emisión corresponde a Costas, en los supuestos de aprobación de planes y normas de ordenación territorial o urbanística y de su modificación o revisión. En el caso que nos ocupa, la Administración competente (Costas) había emitido, en efecto, dos informes:

"Durante la tramitación del procedimiento administrativo en el que se ha aprobado el POUM impugnado, la Dirección General de Costas emitieron dos informes. En el primero, de fecha 19 de mayo de 2005, se contenían diversas observaciones, entre ellas la referida a la ausencia del deslinde del dominio público marítimo terrestre y de la línea que delimita la zona sometida a servidumbre de protección, carencia que fue subsanada en la documentación aprobada provisionalmente. El informe de fecha 27 de enero de 2006 informaba desfavorablemente el POUM impugnado, entre otras razones, por la calificación residencial de determinadas áreas deslindadas, como la de Santa Rosario, clave NUM001, exigiendo su corrección, y la misma fue atendida en la aprobación definitiva, calificando esa zona con la clave M".

Y el alcance concretamente que se le da al segundo de estos informes se sitúa en línea con las propias previsiones del plan:

"En el Capítulo V del Título IV de las Normas Urbanísticas del POUM se contiene la regulación del sistema marítimo, clave M, y en el mismo se incluye el artículo 127, que versa sobre "Condicions d` ordenació, ús i protecció", en el que se dispone: "1. En els sòls de domini públic marítimo-terrestre del sistema marítim només s` admeten els usos relacionats amb la utilització del mar o de les platges"".

Así como -lo que es más relevante para la sustanciación del presente litigio- con el imperativo mandato establecido al efecto por la Ley de Costas:

"Esta ordenación urbanística se corresponde con lo establecido en el artículo 32.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, Protección , Utilización y Policía de Costas, en cuanto dispone que "cualquiera que sea el título habilitante de la ocupación y la Administración que lo otorgue, quedarán expresamente excluidas las utilizaciones mencionadas en el artículo 25.1, excepto las del apartado b), previa declaración de utilidad pública por el Consejo de Ministros, y el vertido de escombros utilizables en rellenos, debidamente autorizados" . En la calificación de suelos de dominio público marítimo-terrestre la potestad del planificador urbanístico no es discrecional sino reglada, quedando vinculado por las determinaciones de la citada Ley en materia de costas".

El recurso interpuesto es así desestimado en su integridad.

En casación, las entidades recurrentes vienen ahora a plantear la necesidad de acoger los siguientes motivos:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración de los artículos 112.a) de la Ley de Costas y la jurisprudencia de aplicación.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por vulneración del artículo 9.3 CE y jurisprudencia de aplicación.

No se plantean óbices de inadmisibilidad del recurso, por lo que cabe adentrarse directamente en el examen de los motivos de casación invocados en el mismo.

Plantean así los recurrentes, en primer término, la vulneración del artículo 112 de la Ley de Costas , sobre la base del carácter que reviste dicho informe. El alcance de su carácter preceptivo y vinculante, en efecto, ha de precisarse a partir de la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en su STS 149/1991, de 4 de julio , por la que se resolvió el recurso de inconstitucionalidad promovido contra la citada Ley. Según sostienen los recurrentes, resulta necesario, de acuerdo con la doctrina constitucional establecida en esta sentencia, atender a cada uno de los supuestos en que dicho informe resulta exigible para determinar su carácter en cada caso.

Y, en concreto, respecto del supuesto señalado en el apartado a) de dicho artículo, que es el que concierne al caso que nos ocupa -planes y normas de ordenación urbanística-, cuando el Estado entiende que los planes o normas de ordenación infringen las normas, puede formular la objeción que considere procedente, pero, en la opinión de los recurrentes, su objeción no resulta vinculante, pues no es a aquél sino a los Tribunales a quien corresponde ejercer el control de la legalidad sobre las actuaciones que vengan a practicarse.

El planteamiento inicial, esto es, que procede distinguir los supuestos establecidos por el artículo 112 de la Ley 22/1988 a los efectos de determinar el concreto carácter del informe que ha de evacuar la Administración competente en materia de costas, es correcto. No lo es en cambio la argumentación que después se desarrolla a propósito del supuesto a), al menos, la citada argumentación requiere ser puntualizada.

Y es que no le falta razón a la Generalitat cuando, en su escrito de oposición a la estimación del recurso de casación, afirma que la interpretación que efectúa la Sala de instancia se ajusta plenamente a la sentencia constitucional antes indicada, de la que trascribe correctamente las consideraciones que formula a este respecto:

"Cuando, por el contrario, el informe de la Administración estatal proponga objeciones basadas en el ejercicio de facultades propias, incluida la de otorgar títulos para la ocupación o utilización del demanio o preservar las servidumbres de tránsito o acceso, para referirnos sólo a las derivadas de la titularidad demanial, a las que como es lógico, cabe añadir las que derivan de otras competencias sectoriales (defensa, iluminación, de costas, puertos de interés general, etc ), su voluntad vinculará sin duda a la Administración autonómica, que habrá de modificar en concordancia los planes o normas de ordenación territorial o urbanística ".

El informe evacuado con fecha de 27 de enero de 2006 se pronuncia en sentido desfavorable sobre el planeamiento general impugnado en la litis, por otorgar a la edificación cuestionada en los autos la calificación de zona residencial (clave 12 b); y, como consecuencia de ello, la Administración urbanística corrige acertadamente su criterio inicial, calificando esa zona con la clave M (sistema marítimo).

Era obligado atender al cambio de criterio en los términos indicados por dicho informe, en efecto, porque se trata de una prescripción vinculante, en la medida que se proyecta sobre una dependencia demanial de titularidad estatal y la objeción se formula en el ejercicio de las facultades derivadas de dicha titularidad. Sirve, por lo demás, a la finalidad de preservar la integridad del espacio costero cuyo cuidado queda directamente bajo su responsabilidad.

Y, desde esta perspectiva, habría que agregar que el propio Estado estaba obligado incluso a actuar del modo en que lo hizo, toda vez que el uso residencial está expresamente prohibido en la zona de dominio público marítimo-terrestre ( artículo 25.1 de la Ley de Costas ), cualquiera que sea el título habilitante de la ocupación y la Administración que lo otorgue ( artículo 32.2 de la Ley de Costas ): por tanto, hasta el mismo Estado estaba sujeto a sus propias prescripciones legales, en el supuesto sometido ahora a nuestra consideración.

Esto sentado, no se cuestiona en el caso, desde luego, la validez de la concesión demanial preexistente sobre el edificio, ni tampoco su vigencia, pero tampoco ello obliga a su necesaria consideración como zona residencial; al contrario, podría ello contribuir a consolidar por tiempo indefinido una situación indeseada desde la perspectiva de la normativa que resulta aplicable, por virtud de los preceptos antes expresados ( artículos 25.1 en relación con el 32.2 de la Ley de Costas ).

El carácter vinculante del informe de Costas en supuestos como el que nos ocupa, en fin, ha quedado cumplidamente confirmado por nuestra propia jurisprudencia. Sin ánimo alguno de exhaustividad, nuestra Sentencia de 22 de abril de 1999 (RC 2410/1993 ) viene a formular una especie de síntesis de la doctrina que hemos elaborado al respecto, en los siguientes términos:

"El sentido de la necesidad y vinculación de los informes de la Administración del Estado aludidos en los artículos 112 y 117 de la Ley de Costas ha sido precisado por la sentencia del Tribunal Constitucional 149/90, de 4 de Julio . Por lo que ahora nos interesa, del fundamento de Derecho nº 7 de esa sentencia pueden deducirse las siguientes consecuencias:

1. - El carácter vinculante de los informes de la Administración del Estado a que se refiere el artículo 112 de la Ley de Costas sólo es constitucionalmente admisible cuando estos se refieran a asuntos de su propia competencia.

2. - Este carácter vinculante, además, se encuentra considerablemente atenuado por lo dispuesto en el artículo 117 de la propia Ley.

3. - Cuando la Administración del Estado entienda que los planes urbanísticos infringen las normas sobre la zona de protección o la zona de influencia, podrá sin duda objetarlos, pero su objeción no resulta vinculante, pues no es a la Administración estatal sino a los Tribunales de Justicia a quien corresponde el control de la legalidad de las Administraciones Autonómicas, y a ellos deberá recurrir aquélla para asegurar el respeto de la Ley cuando no es la competente para ejecutarla.

4. - Cuando, por el contrario, el informe de la Administración Estatal proponga objeciones basadas en el ejercicio de facultades propias (incluida la de otorgar títulos para la ocupación o utilización del demanio o preservar las servidumbres de tránsito o de acceso) su voluntad vinculará sin duda a la Administración Autonómica, que habrá de modificar en concordancia los planes y normas de ordenación territorial o urbanística.

5. - Cuando el informe negativo de la Administración del Estado verse sobre materias que a juicio de la Comunidad Autónoma excedan de la competencia estatal podrá la Comunidad Autónoma en ejercicio de su competencia para la ordenación del territorio y urbanística adoptar la decisión que proceda, sin perjuicio de la posibilidad que siempre tiene la Administración del Estado para impugnar esa decisión por razones de constitucionalidad o de legalidad. ( Artículo 117 de la Ley de Costas de 28 de Julio de 1988 )".

Más recientemente, con referencia a un supuesto similar al que se plantea en el supuesto que estamos conociendo ahora, nuestra Sentencia de 7 de julio de 2011 igualmente declara:

"Por otra parte, no son asumibles las consecuencias que pretende derivar la recurrente de la doctrina constitucional contenida en la STC 149/1991, de 4 de julio referida a los artículos 112.a / y 117 de la Ley de Costas y al carácter de los informes de la Administración del Estado sobre los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Sucede que en el caso examinado la determinación urbanística controvertida no se refiere a las zonas de servidumbre o de influencia , cuyo control corresponde a las Comunidades Autónomas que tengan transferida dicha competencia, supuestos en los que las eventuales objeciones del Estado no son vinculantes, sino a la zona marítimo-terrestre de dominio público estatal, en cuyo caso la Administración del Estado ejerce facultades inherentes a la titularidad estatal y sí vincula, como aquí ocurre, al planificador urbanístico ".

Procede, en consecuencia, rechazar este primer motivo de casación por las razones expresadas en este fundamento.

En punto al desarrollo del segundo de motivo de casación que aducen, los recurrentes no dejan de reconocer el "ius variandi" de que la Administración dispone con vistas a acomodar sus determinaciones de ordenación a las exigencias demandadas por el interés público en cada momento.

Si bien, añaden, sí habría de estar la Administración vinculada a sus anteriores ordenaciones en el caso concreto enjuiciado en este caso, a resultas del principio de seguridad jurídica que ha de prevalecer en este caso, con vistas a evitar la producción de un vacío normativo que genera una situación de incertidumbre incompatible con el artículo 9.3 de la Constitución ; de acuerdo ello con la propia argumentación esgrimida por los recurrentes.

No existe, sin embargo, el citado vacío que se denuncia en el recurso, primero y ante todo, porque la calificación de sistema marítimo, clave M, no alcanza a todo el edificio propiedad de la parte actora sino solamente a la parte del mismo que se ubica en dominio público marítimo terrestre (por lo que en la mayoría de los casos podrá aplicarse la regulación de la zona residencial, clave 12b).

Pero también, porque para el resto del edificio sí existe un régimen jurídico de referencia, que no es otro que el de fuera de ordenación, en los términos que dicho régimen venga regulado por la normativa autonómica correspondiente, que es la que ha de determinar el estatuto de los propietarios de edificios incursos en dicha situación, por tratarse de una cuestión que ha de encuadrarse inicialmente en el ámbito de sus competencias.

Así, pues, no se corresponde con la realidad lo que se aduce en el recurso de contrario. Esto es, que, al desaparecer la referencia a la normativa urbanística que ordenaba la edificación construida, cuando los propietarios afectados necesiten realizar cualquier obra o instalación de mantenimiento o de conservación, a la que tienen derecho, no disponen de una normativa de referencia a la que acudir, con la creación de la consiguiente inseguridad jurídica: se produce de este modo una posible arbitrariedad en la actuación administrativa por falta de la normativa clara y precisa de aplicación.

La Sala de instancia se cuida de resaltar con toda claridad que esto no es así:

"El cambio de la calificación urbanística de la finca propiedad de la Comunidad de Propietarios de la recurrente, operado con la aprobación definitiva del POUM, ha comportado que la misma, de conformidad con lo establecido en el artículo 102 del TRLU, haya quedado fuera de ordenación, pero esa situación no determina la exigencia de que en el mismo se recoja un régimen individualizado respecto de ella, que atienda a las licencias y concesiones administrativas obtenidas con anterioridad, y en su defecto será de aplicación el establecido en el citado precepto".

Desde la perspectiva constitucional a la que nos emplaza al recurso al invocar la infracción del artículo 9.3 de la Constitución , no resulta exigible que los propietarios dispongan de un régimen individualizado para cada caso en que los edificios de su titularidad se encuentren en situación de fuera ordenación.

La protección dispensada por el principio de seguridad jurídica acaso puede hacerse valer con vistas a evitar la creación de un vacío normativo que sitúe a los afectados por el mismo en situación de completa incertidumbre, por cuya virtud quede efectivamente en la más total indefinición el haz de derechos y deberes de que disponen; pero es que, hemos de insistir, no es tal el supuesto sometido a nuestro enjuiciamiento, donde existe un régimen jurídico de referencia al que acudir para determinar el estatuto jurídico de los sujetos afectados.

Por las razones expresadas, procede así pues desestimar igualmente este segundo motivo de casación.

Desestimado el recurso en todos sus términos, procede imponer el pago de las costas procesales a los recurrentes, conforme ordena la Ley Jurisdiccional (artículo 139.2 ), en una cuantía que sin embargo no podrá exceder, atendiendo a la índole del asunto y a la conducta de las partes, de 2.000 euros a cada una de ellas, por todos los conceptos.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.