STS, 19 de Febrero de 2014

PonenteEDUARDO ESPIN TEMPLADO
ECLIES:TS:2014:542
Número de Recurso3617/2012
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución19 de Febrero de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Febrero de dos mil catorce.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 3.617/2.012, interpuesto por GENERAL DE SERVICIOS I.T.V., S.A., representada por el Procurador D. Florencio Aráez Martínez, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife en fecha 12 de julio de 2.012 en el recurso contencioso-administrativo número 158/2.010 , sobre régimen de autorización administrativa para la prestación del servicio de inspección técnica de vehículos en la Comunidad Autónoma de Canarias.

Son partes recurridas la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS, representada por la Sra. Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, e IVESUR CANARIAS, S.A., representada por el Procurador D. Antonio de Palma Villalón.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife (Sección Primera) dictó sentencia de fecha 12 de julio de 2.012 , desestimatoria del recurso promovido por General de Servicios I.T.V., S.A. contra el Decreto 93/2007, de 8 de mayo, por el que se establece el régimen de autorización administrativa para la prestación del Servicio de Inspección Técnica de Vehículos en la Comunidad Autónoma de Canarias y por el que se aprueba el Reglamento de instalación y funcionamiento de las Estaciones de Inspección Técnica de Vehículos.

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en diligencia de ordenación de la Secretaria de la Sala de instancia, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la representación procesal de General de Servicio I.T.V., S.A. ha comparecido en forma en fecha 19 de noviembre de 2.012, mediante escrito interponiendo su recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, formulado al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto, del artículo 24.1 de la Constitución , de los artículos 33 y 67 de la misma Ley jurisdiccional y de los artículos 208 y 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ;

- 2º, que se basa en el apartado 1.d) del citado artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de la jurisprudencia y de la Directiva comunitaria 2009/40/CE, del Parlamento y del Consejo, de 6 de mayo, relativa a la inspección técnica de los vehículos a motor y de sus remolques, y

- 3º, basado en el mismo apartado que el anterior, por infracción del principio de reserva de ley y de la jurisprudencia.

Termina su escrito suplicando que se dicte sentencia casando y anulando la recurrida por ser contraria a derecho y resolviendo sobre el fondo del asunto, estimando el recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto declarando que el Decreto 93/2007, de 8 de mayo, del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Canarias es contrario a derecho.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 14 de enero de 2.013.

CUARTO

Personada la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que, desestimando el mismo, se confirme íntegramente la recurrida, con imposición de costas a la parte recurrente.

QUINTO

Declaradas conclusas las actuaciones por resolución de 8 de abril de 2.013, se ha personado con posterioridad en el presente recurso Ivesur Canarias, S.A., a quien se ha tenido por personada en concepto de parte recurrida.

SEXTO

Por providencia de fecha 5 de noviembre de 2.013 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 11 de febrero de 2.014, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Objeto y planteamiento del recurso.

La entidad mercantil General de Servicios ITV, S. A. impugna en casación la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife (Sección Primera) el 12 de julio de 2.012 . La citada Sentencia desestimaba el recurso contencioso administrativo que la mercantil había entablado contra el Decreto 93/2007, de 8 de mayo, por el que se establece el régimen de autorización administrativa para la prestación del Servicio de Inspección Técnica de Vehículos en la Comunidad Autónoma de Canarias y por el que se aprueba el Reglamento de instalación y funcionamiento de las Estaciones de Inspección Técnica de Vehículos.

El recurso de casación se articula mediante tres motivos. El primero de ellos se ampara en el apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción y se aduce en él que la Sentencia impugnada ha incurrido en incongruencia omisiva, al no haber respondido a las cuestiones relativas a la extinción de las concesiones existentes y a la irracionalidad del reglamento impugnado. El motivo segundo, acogido al apartado 1.d) del citado precepto procesal se basa en la infracción de la jurisprudencia y del derecho comunitario, en relación con la naturaleza de función pública de la ITV y su no sometimiento a la directiva de transportes. El tercer motivo, igualmente acogido al apartado 1.d) del referido artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , se funda en la infracción del principio de reserva de ley y de la jurisprudencia, al dar cobertura a un reglamento independiente.

SEGUNDO

Sobre la fundamentación de la Sentencia impugnada.

La Sentencia impugnada justifica la desestimación del recurso contencioso administrativo en las siguientes consideraciones:

"

PRIMERO

Objeto del recurso

Constituye el objeto del presente recurso el Decreto 93/2007 de 7 de mayo por el que se establece el régimen de autorización administrativa para la prestación del Servicio de Inspección Técnica de Vehículos en la CA de Canarias y por el que se aprueba el Reglamento de instalación y funcionamiento de las estaciones de Inspección Técnica de Vehículos, aprobado por la Consejería demandada.

La representación procesal de la parte actora postula la nulidad de dichos actos por las consideraciones siguientes:

  1. el Decreto aprobado carece de habilitación legal.

  2. dicho Decreto extingue de facto las concesiones existentes prescindiendo del procedimiento legalmente establecido en la legislación contractual y de las indemnizaciones preceptivas.

  3. nulidad del reglamento por ser su contenido manifiestamente irracional y contrario al interés publico.

La Administración demandada contesta a la demanda solicitando su desestimación por entender que:

El Decreto tiene carácter ejecutivo en cuanto contiene normas complementarias a la normativa básica con la delimitación material y competencial que ha efectuado el TC en sentencia 332/2005 .

La CA tiene competencias para regular el régimen jurídico de la intervención de los particulares en la gestión de las ITV.

En idéntica línea se ha pronunciado el Tribunal Supremo en sentencias de 26/9 y 3 y 4 de octubre del 2006 .

La Disposición Transitoria ha de ser interpretada a la luz de la sentencia del TC 332/2005 .

El valor de la DT del RD Ley 7/2000 como norma básica ha sido relativizado por la antedicha sentencia del TC. De modo que no puede servir de parámetro para medir la constitucionalidad de la normativa autonómica.

El estado carece de competencia para establecer un régimen autorizatorio como reconoce el TC y el TS en sentencia de 4/10/2006 .

Si la recurrente estima que ha de ser indemnizada ha de acudir al procedimiento legalmente establecido, siendo conocido lo declarado por el TC en sentencia nº 28/97 .

La discusión sobre si las concesiones están extinguidas o se transforman es irrelevante.

La codemandada FEDERACIÓN PROVINCIAL DE LAS PEQUEÑAS Y MEDIANEAS EMPRESAS DEL METAL Y NUEVAS TECNOLOGÍAS DE LAS PALAMS (FEMEPA) contesta a la demanda solicitando su desestimación por los siguientes motivos:

Reiteración de las alegaciones de la administración demandada.

El TC en sentencia 332/2005 ya analizó el rango que debe revestir la normativa contenida en el RD Ley 7/2000.

Es notoria y manifiesta la competencia de la CA Canaria para someter a autorización la prestación de los servicios de ITV en sustitución de la concesión administrativa.

La petición de indemnización se sustentan en la DT del RD 7/2000 que ha de interpretarse conforme a la sentencia del TC nº 332/2005 de modo que la competencia para determinar el titulo que habilita la explotación del servicio de ITV corresponde a las CCAA.

La regulación no perjudica a las titulares de concesiones, que pueden seguir ejerciendo dicha actividad.

Careciendo de fundamento sus alegaciones.

La codemandada FEDERACIÓN DE EMPRESARIOS DEL METAL Y NUEVAS TECNOLOGÍAS DE SANTA CRUZ DE TENRIFE FEMETE) no presentó escrito alguno, dejando caducar el trámite.

SEGUNDO

Con carácter previo, esta Sala, ha resuelto el recurso contencioso administrativo seguido bajo el número 397/2008 interpuesto por la Asociación Española de Entidades Colaboradoras en la Inspección Técnica de Vehículos A.E.C.A. ITV, frente al mismo Decreto que constituye el objeto de impugnación en el presente, siendo las alegaciones planteadas idénticas a las contenidas en el escrito de demanda presentado por la recurrente en el presente recurso, por lo que en aplicación del principio de igualdad y seguridad jurídica proclamado en la Constitución española procede reiterar los fundamentos contenidos en la sentencia recaída en aquel recurso:

" Segundo : En la resolución del presente recurso se ha de tener como punto de partida la sentencia dictada por el Tribuna Constitucional al resolver los procedimientos planteados frente al RDley 7/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes en el sector de las telecomunicaciones, y ello por cuanto en la misma se da contestación a diversas cuestiones que han sido planteadas en el presente recurso, así en la sentencia número 332/2005 se estimó que el Art. 7.2 de dicho RDley vulneraba las competencias autonómicas en materia de industria al establecer el sistema de autorización administrativo como título habilitante para poder participar en la prestación del servicio de ITV, y ello sin perjuicio de que las CCAA con competencia exclusiva en materia de industria pudieran dictar normas complementarias a las del Estado.

Así se declaraba en relación a la dimensión competencial en materias relacionadas con los vehículos de transporte lo siguiente: " . SSTC 59/1985, de 6 de mayo ; 181/1992, de 16 de noviembre ; 203/1992, de 26 de noviembre ; 14/1994, de 20 de enero ; 118/1996, de 27 de junio ; y 183/1996, de 14 de noviembre ). En todos estos pronunciamientos hemos reconocido que en este ámbito concurren dos títulos competenciales distintos: el relativo al tráfico y a la circulación de vehículos a motor ( Art. 149.1.21 CE ), y el relativo a la seguridad industrial, materia ésta que estatutariamente se atribuye a las Comunidades Autónomas. Por lo que se refiere a la delimitación de ambos títulos la jurisprudencia constitucional ha ido desarrollando un cuerpo doctrinal del que, como se ha encargado de recordar la STC 183/1996, de 14 de noviembre (FJ 2), "resulta una clara diferenciación entre la competencia para determinar los requisitos técnicos que deben cumplir los vehículos para garantizar la seguridad vial y la de las personas implicadas en los diversos transportes, que pertenece a la materia de tráfico, competencia exclusiva del Estado... y... la actividad ejecutiva de verificación del cumplimiento de aquellos requisitos técnicos exigidos en la legislación estatal para la homologación de determinados productos industriales destinados al transporte, que pertenece a la materia de industria y, por lo tanto, corresponde a las Comunidades Autónomas en la medida en que esté contemplada tal competencia en sus respectivos Estatutos de Autonomía ".

Enlazando el FD 12º de dicha sentencia, esta distribución competencial sobre la materia con la imposición prevista en el Art. 7.2 del RDley examinado en la sentencia trascrita por el que se imponía como único sistema de participación en la prestación del servicio de ITV la autorización, concluyendo con lo siguiente " Descartado que el régimen jurídico que vincula la participación de los particulares en la prestación del servicio de ITV a un determinado título jurídico pueda conectarse con algunas de estas materias y, sobre todo, con la seguridad en el tráfico, es evidente que el único límite al ejercicio de las competencias autonómicas que puede ser relevante en este supuesto es el que deriva precisamente del Art. 149.1.13 CE . En la medida, sin embargo, y tal y como se acaba de señalar, que este título competencial puede obligar a todas las Comunidades Autónomas a hacer posible la participación de los particulares en la prestación del servicio, pero no a imponer un régimen jurídico como el que se desprende de la parte del Art. 7.2 ahora analizada, que no les deja ningún margen de maniobra para ejercer sus competencias, deben aceptarse, al menos en este punto, las pretensiones de las Comunidades Autónomas recurrentes."

Examinaba dicha sentencia igualmente la Disposición Transitoria del mencionado RDL conforme a la cual "" Las concesiones otorgadas conforme al Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre, y las autorizaciones concedidas conforme al Real Decreto 3273/1981, de 30 de octubre, subsistentes en el momento de la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley, seguirán habilitando a sus titulares para realizar los servicios de inspección de vehículos sin que sea preceptiva en estos casos la autorización previa a la que se refiere el artículo 7 del presente Real Decreto -ley. No obstante, en ambos casos, las Estaciones estarán obligadas a cumplir los requisitos técnicos exigibles con carácter general a todo tipo de instalaciones siéndoles de aplicación el régimen sancionador previsto en dicho precepto". A través de este régimen transitorio se pretende, por lo tanto, mantener la vigencia de las concesiones y autorizaciones otorgadas al amparo de la normativa anterior que continúen vigentes, al tiempo que se obliga a estas estaciones de ITV a cumplir los requisitos técnicos que, con carácter general, deban satisfacer las nuevas instalaciones para poder ser autorizadas. ", disposición que es examinada en el Fundamento de Derecho 14º de la sentencia, conforme a la cual " Desde una perspectiva competencial, sin embargo, las previsiones contenidas en la misma no plantean ningún problema de constitucionalidad, puesto que se limitan a reconocer la subsistencia de las concesiones o autorizaciones vigentes en el momento de la entrada en vigor del Decreto-ley sin que sea preceptiva la autorización previa contemplada en su Art. 7. Aunque la referencia a esta autorización resulta intrascendente a la luz de lo declarado en los anteriores fundamentos jurídicos, esta previsión no sólo no incide negativamente en las competencias autonómicas, sino que incluso reconoce el ejercicio que hasta el momento se ha hecho de las mismas. Por su parte, la previsión de que los requisitos técnicos y el régimen sancionador exigibles con carácter general a todo tipo de instalaciones de ITV también es aplicable a las estaciones amparadas en títulos anteriores tampoco suscita problemas competenciales, puesto que, como se ha visto anteriormente, es claramente reconducible a la competencia estatal de tráfico y circulación de vehículos a motor ( Art. 149.1.21 CE ) por su conexión directa e inmediata con la seguridad vial. Por todo ello, procede declarar la constitucionalidad de la citada disposición transitoria. "

En tercer lugar se examinaba el Art. 8 del RDley impugnado el cual se limita, a modificar parcialmente dos preceptos del Real Decreto 1987/1985, de 24 de septiembre , sobre normas básicas de instalación y funcionamiento de las estaciones de inspección técnica de vehículos. Su literalidad concreta es la siguiente: " 1. Se suprime la referencia que se contiene en el artículo 3 respecto a los talleres de reparación. "

Respecto al mismo, el Tribunal Constitucional en la sentencia objeto de examen declara en su fundamento de derecho 15º: " Desde un punto de vista competencial nada puede objetarse a estas reformas, puesto que las mismas hallan cobertura en la competencia estatal relativa a las bases de la planificación general de la actividad económica ( Art. 149.1.13 CE ), por cuanto constituyen disposiciones normativas que pretenden ordenar una actividad económica como la prestación de servicios de ITV a través del régimen de incompatibilidades y las tarifas que se cobran por su prestación "

Finalmente examina las alegaciones efectuadas por los recurrentes en el sentido de que se produce vulneración del principio de seguridad jurídica, manifestando el alto tribunal en este punto que " debe llevarnos a desestimar la pretendida vulneración del principio de seguridad jurídica, sobre todo teniendo en cuenta que, como hemos señalado reiteradamente (entre otras, SSTC 126/1987, de 16 de julio, FJ 11 ; y 182/1997, de 28 de octubre , FJ 11), ésta no puede erigirse en un valor absoluto.. vulneración de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima como consecuencia de las reformas operadas en el régimen jurídico de la ITV . Sin entrar a analizar la relevancia constitucional de este segundo principio, y una vez reconocida la competencia autonómica para determinar el título jurídico que habilita a los particulares a participar en la prestación de este servicio, deben considerarse decaídas las alegaciones relativas al impacto práctico y económico del Art. 7.2 en los títulos administrativos vigentes en el momento de su entrada en vigor, a la insuficiente participación de la Comunidad Autónoma en la elaboración de las reformas, así como las referidas a las insuficiencias del régimen jurídico transitorio y a la consiguiente vulneración del principio de confianza legítima. El contenido de la disposición transitoria no sólo no plantea, como se ha señalado anteriormente, ningún problema desde un punto de vista competencial, sino que tampoco lo hace desde la perspectiva ahora analizada, toda vez que se limita a contemplar la subsistencia de las concesiones y autorizaciones vigentes, con la única salvedad de imponer la adaptación a los requisitos técnicos exigibles a las nuevas instalaciones de ITV. Esta obligación, derivada del ejercicio de las competencias estatales en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor, resulta plenamente coherente con el carácter dinámico del Ordenamiento jurídico y no plantea ningún problema desde la perspectiva de un principio como el de seguridad jurídica, que, como hemos señalado reiteradamente (por todas, SSTC 126/1987, de 16 de julio, FJ 11 , y 182/1997, de 28 de octubre , FJ 11), no puede dar lugar a la congelación o petrificación del Ordenamiento. "

Tercero: En cuanto a la posibilidad de que por la Comunidad Autónoma se dicte el Decreto aquí examinado, tanto el TC en la sentencia antes referenciada como el Tribunal Supremo en sentencias de 3/10/2006 como de 4/10/2006 al examinar las impugnaciones presentadas frente al RD 833/2003 por el que se establecen los requisitos técnicos que deben cumplir las estaciones de ITV, declaran que " Otra cosa es que dichas Comunidades Autónomas puedan, como se afirma en el fundamento jurídico 13 de la sentencia constitucional antes citada, dictar normas complementarias en esta materia. Correspondiendo al Estado la competencia para determinar los requisitos técnicos de las estaciones de inspección técnica de vehículos, en cuanto directamente relacionados con la seguridad vial, su normativa técnica afecta necesariamente a todas ellas, sea cual sea el modo de gestión que se haya adoptado en cada caso."continua señalando que "Respecto de esta última la sentencia constitucional tan citada, tras reconocer que "(...) su contenido deja de tener en gran medida sentido, una vez atribuida a las Comunidades Autónomas la competencia para determinar el título jurídico que habilita a los particulares a participar en la prestación del servicio de ITV", rechaza que "desde una perspectiva competencial", sus previsiones planteen problemas de constitucionalidad "(...) puesto que se limitan a reconocer la subsistencia de las concesiones o autorizaciones vigentes en el momento de la entrada en vigor del Decreto-ley sin que sea preceptiva la autorización previa contemplada en su Art. 7. Aunque la referencia a esta autorización resulta intranscendente a la luz de lo declarado en los anteriores fundamentos jurídicos, esta previsión no sólo no incide negativamente en las competencias autonómicas, sino que incluso reconoce el ejercicio que hasta el momento se ha hecho de las mismas "

Cuarto: Alegado igualmente que el Decreto carece de habilitación legal, ha de indicarse que esta cuestión ha sido resuelta por el Tribunal Supremo en sentencia de 22/9/2008 recaída en recurso de casación presentado frente a sentencia de esta Sala, el TS declara que en relación a los fundamentos de la sentencia impugnada en la que se decía " Está claro, así resulta de la doctrina del Tribunal Constitucional que cita la parte en su escrito, que el Estado no puede sancionar legislación en materia de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, ni aun a título de supletoriedad ( STC 118/1996 , entre otras). Pero lo que aquí se plantea, es si en una materia objeto de reserva de ley -cuestión no discutida por las partes- resulta posible a la Comunidad Autónoma iniciar el ejercicio de sus competencias normativas por medio de un reglamento y al amparo de la legislación del Estado. Esto es lo que se opone en la contestación a la demanda por la Comunidad Autónoma de Canarias, citando la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, artículo 42 y 45 , respecto de los cuales, el Decreto se considera desarrollo reglamentario, arguyendo también el artículo 149.3 de la Constitución Española y 42 del Estatuto de Autonomía sobre la supletoriedad del derecho estatal.

  1. La existencia de un ámbito de regulación de materias reservadas a la Ley, no excluye, del todo punto, la posibilidad del ejercicio de la potestad reglamentaria en relación a esas materias, pues lo que queda prohibido son los reglamentos independientes o "extra legem". Pues bien, en el caso (transportes intracomunitarios), aunque es evidente que existe una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Canarias, también lo es que la Comunidad Autónoma no ha hecho uso de dicha potestad, y además, que el propio Parlamento autonómico resolvió "instar" al Gobierno de Canarias, para que procediera a elaborar el Decreto objeto del presente recurso (proposición no de ley 164/97 ). También es de considerar, como se recoge en el dictamen del Consejo Consultivo de Canarias que obra en el expediente administrativo, la existencia de una regulación pormenorizada contenida en las directivas 96/26/CEE, de 29 de abril y 98/76/CEE, de 1 de octubre.

En atención a ello, consideramos que el Decreto cuestionado no puede ser entendido como un reglamento independiente o "extra legem", excluidos del ámbito reservado a Ley por la Constitución; y por el contrario, apreciando que existe una predeterminación legal en la materia considerada, derivada de las fuentes expuestas -respecto de las cuales para nada se cuestiona que se haya extralimitado-, debe entenderse respetuoso con el principio de reserva de Ley". Dicha doctrina debe ser mantenida, si bien con las siguientes puntualizaciones y añadidos:

  1. ) Se examina la legalidad de un reglamento autonómico en materia de autorizaciones para transportes por carretera, por lo que serán los títulos competenciales referidos a esta materia los que, básicamente, han de regir su examen de legalidad, si bien no debe olvidarse:

  1. Que otros títulos competenciales inciden sobre el contenido de estas normas.

  2. Que Canarias ha asumido la competencia exclusiva en materia de transportes intracomunitarios. .... " y así declara que dicha tesis, " que parte de la competencia del Estado es base a otros títulos competenciales distintos del transporte, es asumida por esta Sala que considera que, con la regulación contenida en la Ley estatal, existe predeterminación legal suficiente, sin que pueda exigirse a la Comunidad Autónoma la regulación por una norma con rango de ley de este ámbito o sector de los transportes.

QUINTO.- Por lo demás, la cláusula de supletoriedad es, según la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en la STC 118/1996, de 27 de julio , una previsión constitucional emanada de la C.E. que se dirige al aplicador del Derecho, indicándole el modo en que deben colmarse las lagunas del ordenamiento autonómico, cuando las haya. En otras palabras, el Estado, sin título competencial específico para ello, no puede crear Derecho supletorio para una materia en la que no sólo la Comunidad Autónoma recurrente, sino todas las Comunidades Autónomas han asumido la competencia exclusiva.

Por eso, para que el Estado pueda dictar normas jurídicas que regulen una materia determinada, no basta con que ostente un título que le atribuya cualesquiera competencias en esa materia, sino que debe poder invocar aquel título específico que le habilite en concreto para establecer la reglamentación de que se trate, sin que, como se afirmaba en la STC 147/1991 , pueda invocar la cláusula de supletoriedad.

Ahora bien, en el caso examinado es la propia Comunidad Autónoma de Canarias, con competencia exclusiva en el transporte intracomunitario, la que reconoce esos títulos competenciales del Estado en materia de autorizaciones para el transporte por carretera, susceptibles de desarrollo en el ámbito autonómico.

Esto es, lo decisivo en el caso, la asunción de la legislación estatal no deriva de la cláusula de supletoriedad, sino la existencia de títulos concurrentes que habilitan legalmente el desarrollo reglamentario por la Comunidad Autónoma, que son aceptados por esta en ejercicio de su competencia exclusiva en transportes intracomunitarios.

En efecto, la propia Comunidad Autónoma así lo ha reconocido cuando, como señala la sentencia de la Sala de Santa Cruz de Tenerife que hemos trascrito parcialmente en el primer Fundamento, fue el propio Parlamento de Canarias el que instó al Gobierno para que procediera a elaborar el Decreto sobre otorgamiento modificación y extinción de autorizaciones de transporte público y complementario de viajeros y mercancías (Proposición no de ley 164/97).

De esta forma, la opción de desarrollo reglamentario de la materia a regular, conforme al esquema competencial interno de la Comunidad Autónoma de Canarias en el plano normativo, se convierte en plenamente ajustada a derecho, sin que tampoco exista previsión alguna estatutaria de reserva de ley que pudiese excluir la opción por la vía del reglamento de desarrollo.

En otras palabras, existe norma legal habilitante del desarrollo reglamentario, que es dictada por el Estado en ejercicio de sus competencias en materia de bases de planificación de la actividad económica general, regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en ejercicio de sus derechos, legislación mercantil, tráfico y circulación de vehículos a motor, bases de las obligaciones contractuales, y dicha competencia es reconocida por la Comunidad Autónoma por lo que, con este planteamiento, es posible que esta desarrolle la ley por vía reglamentaria , sin que esta tesis suponga reduccionismo alguno de las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma, en cuanto es ella la que acepta los títulos competenciales del Estado para la predeterminación legal en materia de autorizaciones.-" (fundamentos jurídicos primero a quinto).

..-. Pues bien, si eso es así, no cabe duda de que la Comunidad Autónoma pueda asumir voluntariamente la legislación estatal sobre transporte por carretera -más allá de la legislación básica- y desarrollarla reglamentariamente. No le hace falta para esto último una atribución estatutaria específica de competencia para el desarrollo reglamentario de la legislación estatal, puesto que tal capacidad la tiene comprendida en una competencia normativa de rango y alcance superior, como es la propia potestad legislativa.

Es evidente que si la Comunidad Autónoma puede desplazar con su propia legislación la aplicación supletoria de la estatal, tanto más puede transitoriamente limitarse a desarrollar reglamentariamente dicha legislación estatal, ya que una Comunidad Autónoma puede tanto asumir como propia la legislación estatal anterior sobre una materia como escoger libremente el rango normativo de la regulación propia sobre sus competencias, salvo en el supuesto, en este último caso, de que exista una reserva constitucional de ley. "

Quinto: Finalmente en materia supresión de la incompatibilidad de que los talleres de reparación de vehículos puedan ser titulares de ITV; ha de recordarse que la Directiva 96/96/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1996, sobre la aproximación de las legislaciones de los estados miembros relativas a la inspección técnica de los vehículos a motor y de sus remolques, dispone en su Art. 2 que" . En los casos en que un establecimiento encargado de la inspección técnica también se dedique a la reparación de vehículos, los Estados miembros velarán por el mantenimiento de la objetividad y de la alta calidad de la inspección técnica. " Dicho artículo fue interpretado por el Tribunal de Justicia (CE) Sala 4ª, S 22-10-2009, nº C-438/2008 en el sentido de " A tenor de la segunda frase del citado artículo, que menciona las precauciones que deberán adoptarse en caso de conflicto de intereses entre la actividad de inspección y la de reparación de vehículos, los Estados miembros deben velar especialmente por el mantenimiento de la objetividad y de una alta calidad de la inspección técnica de los vehículos. De la utilización del término "muy especialmente" se desprende que la Directiva 96/96 contempla una realización estricta por el Estado de estos dos objetivos cualitativos concretos, a saber la objetividad y una alta calidad de la inspección técnica de vehículos, en caso de conflicto de intereses, pero también, con mayor razón, en el cumplimiento de su misión de vigilancia de los establecimientos privados de inspección de vehículos descrita en la primera frase del artículo 2 de la Directiva 96/96 . "

Directiva que fue modificada por la 2009/40/ CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de mayo de 2009, relativa a la inspección técnica de los vehículos a motor y de sus remolques (versión refundida) que igualmente dispone en su Art. 2 ." En particular en los casos en que un establecimiento encargado de la inspección técnica se dedique también a la reparación de vehículos, los Estados miembros velarán encarecidamente por el mantenimiento de la objetividad y de la alta calidad de la inspección técnica ."

En aplicación de la anterior doctrina y jurisprudencia procede desestimar íntegramente el presente recurso. "

TERCERO

Sentencia que, aun cuando ha sido impugnada por la recurrente a través de la interposición de recurso de casación, que fue admitido mediante Auto del Tribunal Supremo de fecha 17/11/2011 , expresa el parecer de esta Sala, procediendo, en consecuencia la desestimación del presente recurso." (fundamentos jurídicos primero a tercero)

TERCERO

Sobre el motivo primero, relativo a la incongruencia omisiva.

La sociedad mercantil recurrente sostiene que de las tres cuestiones planteadas y que la Sentencia recurrida enumera en el fundamento primero, sólo se ha dado respuesta a la relativa a la falta de habilitación legal del Decreto aprobado, pero no así respecto a las otras dos, referidas a la extinción de facto de las concesiones existentes y al contenido irracional y contrario al interés publico de dicho decreto.

En lo que respecta a esta última de las cuestiones alegadas, no tiene razón la parte recurrente, puesto que aunque sea mediante la remisión a la Sentencia que se reproduce en el fundamento segundo de la Sentencia impugnada, tal queja sí se responde. En efecto, lo que se plantea en el fundamento tercero de la demanda contencioso administrativa es que la inspección técnica de vehículos es una actividad intrínsecamente pública cuya gestión no puede confiarse a los mecanismos de mercado, ya que supone una intervención autoritaria sobre los vehículos y que impone obligaciones a sus titulares; que en definitiva dicha actividad no puede quedar a expensas de la libre competencia. Pues bien, en el fundamento de derecho quinto de la Sentencia a la que se remite el fundamento segundo de la que se impugna, se justifica la posibilidad de que la titularidad de las ITV pueda ser asumida por empresas particulares, en concreto por los talleres de reparación de vehículos, que quedarían sometidos a la inspección y control del Estado en lo que respecta a la actividad de las ITV, lo que supone rechazar la referida alegación.

Tiene en cambio razón la actora que no es posible encontrar una referencia a la queja sobre que el Decreto de la Comunidad Canaria impugnado suponía la extinción efectiva de las concesiones existentes. Procede, por tanto, estimar el motivo en lo que respecta a esta incongruencia omisiva, sin perjuicio de que ello no supone casar en su integridad la Sentencia de instancia, en la medida en que esta cuestión es perfectamente deslindable de las planteadas en los restantes dos motivos. Debemos, en consecuencia, dar respuesta a esta queja, que ha de ser, empero, desestimada. En efecto, el Decreto impugnado contiene una expresa referencia a las concesiones existentes en la exposición de motivos y una completa regulación del régimen a que quedan sometidas en la disposición adicional primera. Así, en la exposición de motivos se indica que "las actuales concesiones administrativas seguirán habilitando a sus titulares a seguir desempeñando, hasta su extinción, la actividad de inspección técnica de vehículos y demás inspecciones delegadas en la Comunidad Autónoma de Canarias". La citada disposición adicional, por su parte, regula las peculiaridades a que quedan sometidas las concesiones existentes y que ciertamente suponen una modificación de las mismas, pero no su extinción inmediata, puesto que se conserva lo esencial de las mismas durante el plazo para el que estaban otorgadas, como lo es el derecho a desarrollar la actividad de la inspección técnica de vehículos. El Decreto canario no supone, por consiguiente, un desconocimiento de los derechos que les reconocía la concesión, aunque modifique determinados elementos de las mismas, y no incurre por ello en causa de ilegalidad. La Comunidad Autónoma ha acordado, en el ejercicio de sus competencias, la modificación del régimen jurídico de la actividad de la inspección técnica de vehículos, y ha contemplado un régimen transitorio para las concesiones existentes que, como ya se ha indicado, respeta lo esencial del contenido de las mismas, en el cual no quedaba comprendido, sin embargo, un derecho incondicional a su prórroga de forma indefinida.

CUARTO

Sobre el segundo motivo, relativo a la infracción del derecho comunitario y de la jurisprudencia.

Tal como se ha resumido antes la entidad recurrente alega en el segundo motivo que la Sentencia impugnada ha infringido la jurisprudencia y el derecho comunitario. En opinión de la parte la inspección técnica de vehículos constituye una función inspectora de autoridad y de consecuencias potencialmente negativas para el usuario, razón por la cual no puede prestarse en régimen de competencia ilimitada. Al sostener lo contrario la Sentencia impugnada habría conculcado la jurisprudencia plasmada en la Sentencia de esta Sala de 7 de mayo de 1.999 (recurso 2152/1993 ) -y otras anteriores-, que define la función de la inspección técnica de vehículos como el ejercicio de una potestad pública. Por otra parte, se afirma, la Sentencia incurre en un claro incumplimiento del derecho comunitario, lo que queda acreditado por la comunicación cursada por la Dirección General del Mercado Interior y Servicios de la Comisión Europea sobre que la inspección técnica de vehículos queda excluida de la Directiva 2006/123//CE (Directiva de Servicios), quedando sometida a la normativa específica sobre la materia, la Directiva 2009/40/CE, de 6 de mayo, relativa a la inspección técnica de los vehículos a motor y de sus remolques; y, según establece el artículo 2 de la misma, el servicio de la inspección técnica de vehículos puede ser prestado por organismos privados debidamente autorizados para ello siempre que estén designados por el Estado y que actúen bajo su vigilancia directa.

El motivo no puede prosperar. En lo que respecta a la invocación de jurisprudencia de este Tribunal, se trata de una jurisprudencia pronunciada en un contexto normativo substancialmente diverso al actual, lo que impide considerarla vigente. En efecto, tanto el derecho comunitario como el ordenamiento nacional reflejan en la actualidad una clara tendencia a la liberalización de servicios que incluye muchos antes prestados en régimen no competencial y que impide asumir sin más la jurisprudencia pasada sin constatar el marco normativo en el que se dictó. En particular y en el ámbito nacional hay que prestar especial atención a las leyes 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio que, en trasposición y desarrollo de la Directiva de servicios, abren el camino a una profunda liberalización de los servicios. Y es en ese marco normativo en el que es preciso considerar la legalidad de una prestación de la actividad de la inspección técnica de vehículos en régimen de competencia, aun estando sometida al control técnico del Estado.

En lo que respecta al derecho comunitario es preciso tener en cuenta que si bien es posible que la actividad sobre la que se discute quede fuera de la Directiva de Servicios -en otro asunto sobre esta materia esta Sala ha planteado a las partes la posibilidad de formular una cuestión prejudicial al respecto-, desde luego nada impide que un Estado miembro liberalice su gestión aun en el caso de que dicha liberalización no resultase obligada por el ordenamiento comunitario. Es verdad que el ejercicio de la inspección técnica de vehículos ha de estar sometida al control del Estado, como aduce la recurrente, pero ello no impide su prestación en régimen de autorización y en competencia, pues dicho control del Estado no requiere la limitación en el número de sujetos que lo puedan desarrollar o un determinado régimen concesional. En el caso de autos el Decreto canario recoge de manera suficiente dicho control técnico por parte del poder público en el artículo 12, por lo que queda salvaguardada la exigencia contenida en el artículo 2 de la Directiva 2009/40/CE que invoca la mercantil recurrente.

Debemos pues desestimar el motivo.

QUINTO

Sobre el motivo tercero, relativo a la habilitación legal del Decreto impugnado.

En el tercer motivo la entidad recurrente aduce que se ha infringido el principio de legalidad en la medida en que se ha dado cobertura a un reglamento independiente o extra legem , así como el principio de reserva de ley. En cuanto a lo primero, afirma que la Sala contradice la jurisprudencia al sostener que el Decreto impugnado es un reglamento ejecutivo, en contra de lo afirmado en la sentencia de 13 de octubre de 1.997 (rec. 5751/1993 , a la que añade otras resoluciones), en la que se sostiene que un decreto sobre organización de la inspección técnica de vehículos en la Comunidad Valenciana tenía naturaleza de reglamento independiente, y que no tenía carácter de reglamento ejecutivo, al ser una norma organizativa no incluida en las que han de someterse al dictamen del Consejo de Estado. Y añade que si bien en materias sometidas a reserva de ley no queda excluida por completo el ejercicio de la potestad reglamentaria, si que resulta imposible dictar reglamentos independientes.

El recurso debe ser desestimado. En primer lugar, es preciso rechazar lo que la parte recurrente parece dar por sentado, y es que la regulación de la ITV, materia que constituye el objeto del Decreto impugnado, está sometida a reserva de ley. Pese a partir de dicho presupuesto, en ningún momento justifica la recurrente que dicha materia esté efectivamente sometida a reserva de ley. Pues bien, de ninguna manera podría afirmarse tal cosa pues ningún precepto constitucional avala la existencia de semejante reserva de ley. Se trata de una normativa administrativa entre las numerosísimas que se refieren al ejercicio de actividades económicas de muy diversa naturaleza y que admite sin problemas su regulación por medio de reglamentos, evidentemente con respeto de las normas legales que pudiera haber sobre la materia de que se trate, en virtud del principio de legalidad. Su límite será, por tanto, la normativa legal que le afecte, pero no una restricción al uso de la potestad reglamentaria en razón de la materia y por obra del principio de reserva de ley.

A lo anterior no obstan las afirmaciones de la Sentencia de instancia sobre reserva de ley recogidas en el fundamento de derecho cuarto (primer párrafo), al citar su propia Sentencia de 1 de julio de 2.005 (recurso 1.653/2.003 ), afirmación sobre la que no procede entrar pero que en ningún caso sería extensible a la actividad de inspección técnica de vehículos. La referencia Sentencia de 1 de julio de 2.005 fue objeto de recurso de casación, que fue desestimado por Sentencia de esta Sala de 22 de septiembre de 2.008 (RC 14/2.006 ), citada asimismo en el citado fundamento de derecho por la Sentencia recurrida -Sentencia de esta Sala a la que sólo pertenecen los dos últimos párrafos de la larga cita contenida en dicho fundamento cuarto de la Sentencia recurrida-. En definitiva, lo que la Sala de instancia afirma en dicho fundamento por remisión a las Sentencias citadas (su propia Sentencia y la de esta Sala), es que teniendo la Comunidad Autónoma competencia exclusiva sobre una materia, puede dictar leyes propias o bien reglamentos que asumen voluntariamente el desarrollo de la legislación básica estatal.

En lo que ahora importa, una vez establecida la inexistencia de reserva de ley respecto a la regulación de la inspección técnica de vehículos, ninguna objeción puede esgrimirse a la regulación mediante reglamento por parte de la Comunidad Autónoma Canaria de las ITV en ejercicio de su competencia exclusiva sobre industria, dentro del respeto a la normativa básica estatal. De acuerdo con la delimitación competencial establecida por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la verificación del cumplimiento de los requisitos técnicos exigidos en la legislación estatal para la homologación de productos industriales destinados al transporte, actividad que comprende la inspección técnica de vehículos, corresponde a industria, materia que la Comunidad Autónoma canaria tiene atribuida con carácter exclusivo "de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria y crediticia estatal y en los términos de lo dispuesto en los artículos 38 , 131 , 149.1.11 .ª y 13.ª de la Constitución " ( art. 31.2 del Estatuto de Autonomía de Canarias ). Así y tal como recoge la Sentencia de instancia al reproducir la STC dictada en relación con los procedimientos planteados frente al Real Decreto-ley 7/2000, de 23 de junio , de medidas urgentes en el sector de las telecomunicaciones ( STC 332/2005, de 15 de diciembre ), la Comunidad Autónoma estaba habilitada competencialmente para regular la ITV. Y, tal como dejamos establecido en la citada Sentencia de 22 de septiembre de 2.008 (RC 14/2006 ) en relación con la materia de transportes -por lo demás estrechamente conectada con la actividad de inspección técnica de vehículos-, no existiendo una reserva de ley, la Comunidad Autónoma tiene plena potestad para escoger el rango normativo de su regulación "ya que una Comunidad Autónoma puede tanto asumir como propia la legislación estatal anterior sobre una materia como escoger libremente el rango normativo de la regulación propia sobre sus competencias, salvo en el supuesto, en este último caso, de que exista una reserva constitucional de ley" (fundamento de derecho segundo).

Así pues, al no existir reserva de ley sobre la materia -en contra de lo que supone la parte- y tener la Comunidad Autónoma competencia exclusiva sobre la materia de industria -con respeto a la ordenación estatal de la economía y demás previsiones constitucionales contenidas en el artículo 31.2 del Estatuto de Autonomía- y, en fin, teniendo plena disponibilidad para escoger el rango normativo de la regulación, debe descartarse el motivo, sin necesidad de entrar en la cuestión sobre la que se extiende la recurrente respecto a si el Decreto impugnado puede propiamente calificarse de reglamento independiente u organizativo, calificaciones que no afectan a su legalidad, que se funda en las razones vistas.

SEXTO

Conclusión y costas.

En atención a las razones expuestas en los anteriores fundamentos de derecho, procede estimar el primer motivo y, dando respuesta a la cuestión planteada en el mismo, rechazar la alegación sobre la extinción de las concesiones formulada en la demanda contencioso administrativa, rechazando por tanto en dicho punto el recurso contencioso administrativo de instancia. Y no ha lugar a estimar los motivos segundo y tercero, quedando rechazado por tanto el recurso de casación.

Habida cuenta de la estimación del primer motivo, aun con la posterior desestimación de la demanda contencioso administrativa en la cuestión planteada en el mismo, no procede la imposición de costas ni en la instancia ni en la casación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción .

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

  1. Que HA LUGAR y por lo tanto ESTIMAMOS el primer motivo del recurso de casación interpuesto por General de Servicios I.T.V., S.A. contra la sentencia de 12 de julio de 2.012 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife (Sección Primera) en el recurso contencioso-administrativo 158/2.010 , en los términos expuestos en los fundamentos de derecho tercero y sexto.

  2. Que DESESTIMAMOS en su integridad el recurso contencioso-administrativo referido en el punto anterior, interpuesto por General de Servicios I.T.V., S.A. contra el Decreto 93/2007, de 8 de mayo, por el que se establece el régimen de autorización administrativa para la prestación del Servicio de Inspección Técnica de Vehículos en la Comunidad Autónoma de Canarias y por el que se aprueba el Reglamento de instalación y funcionamiento de las Estaciones de Inspección Técnica de Vehículos.

  3. Que NO HA LUGAR a los motivos segundo y tercero del recurso de casación.

  4. No se hace imposición de las costas del recurso contencioso-administrativo ni de las del de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Firmado.-

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