STS, 4 de Febrero de 2014

Ponente:LUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ
Número de Recurso:2324/2011
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución: 4 de Febrero de 2014
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Febrero de dos mil catorce.

Visto por la Sala Tercera, Sección Cuarta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 2324/11 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de LA ASOCIACIÓN PARA LA PROMOCIÓN DEL QUESO ARTESANO ELABORADO CON LECHE DE OVEJA LATXA "ARTZAI GAZTA ELKARTEA", LA UNIÓN DE AGRICULTORES Y GANADEROS VASCOS "EHNE-UGAV" y EL ABOGADO DEL ESTADO contra sentencia de fecha 18 de febrero de 2011 dictada en el recurso 828/09 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid . Siendo parte recurrida EUSKAL NEKAZARIEN BATASUNA.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- ESTIMAMOS EL RECURSO INTERPUESTO POR el Procurador Don Isacio Calleja García, en nombre y representación de EUSKAL NEKAZARIEN BATASUNA -ENBA-, contra la resolución dictada por el Director General de Industria y Mercados Alimentarios, el día 5/03/2009 y en la que acuerda desestimar el recurso de reposición que había formulado contra la de 27/01/2009 que, a su vez, declaraba el derecho de EHNE-ARTZAI GAZTA a ser proclamada candidatura conjunta, dejando sin efecto el acuerdo de la Comisión Electoral, de 19/12/2008, que decidió excluirla del proceso electoral al no haber comunicado el pacto de coalición con carácter previo a su presentación, resolución que anulamos y dejamos sin efecto porque no es ajustada a Derecho, condenando a la Administración a estar y pasar por esta declaración procediendo a revisar los resultados del proceso electoral con exclusión de la candidatura conjunta presentada por EHNE- ARTZAI GAZTA. Cada parte abonará las costas procesales causadas a su instancia en la tramitación de este recurso".

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, las representaciones procesales de LA ASOCIACIÓN PARA LA PROMOCIÓN DEL QUESO ARTESANO ELABORADO CON LECHE DE OVEJA LATXA "ARTZAI GAZTA ELKARTEA" y otro, y el Abogado del Estado presentaron sendos escritos ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid preparando el recurso de casación contra la misma. Por Diligencia de Ordenación la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, las partes recurrentes, se personaron ante esta Sala e interpusieron los anunciados recursos de casación, expresando los motivos en que se fundan y en el caso de LA ASOCIACIÓN PARA LA PROMOCIÓN DEL QUESO ARTESANO ELABORADO CON LECHE DE OVEJA LATXA "ARTZAI GAZTA ELKARTEA" y otro, suplicando a la Sala: "... dicte Sentencia por la que, casando la anterior, estime íntegramente el presente recurso y declare conforme a Derecho la reiterada resolución dictada por el Director General de Industria y Mercados Alimentarios de fecha 5 de marzo de 2009 con los pronunciamientos que le son inherentes".

Asimismo el Abogado del Estado en su escrito de interposición suplica a la Sala estime dicho recurso, casando y anulando la recurrida, con desestimación del recurso contencioso administrativo y confirmación por ser conforme a derecho, del acto impugnado.

CUARTO

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "... dicte Sentencia desestimando los Recursos de Casación interpuestos y confirmando la Sentencia recurrida, dada la adecuación al ordenamiento jurídico de la misma".

QUINTO

Con fecha 15 de marzo de 2012, la representación procesal de LA ASOCIACIÓN PARA LA PROMOCIÓN DEL QUESO ARTESANO ELABORADO CON LECHE DE OVEJA LATXA "ARTZAI GAZTA ELKARTEA" y otro, presentó escrito en el que solicita se le tenga por adherido al recurso presentado por el Abogado del Estado.

SEXTO

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 28 de enero de 2014, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 8ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 18 de febrero de 2011 interponen recurso de casación tanto el Abogado del Estado como la representación procesal de la Asociación para la promoción del queso artesano elaborado con leche de oveja latxa "Artzai Gazta Elkartea" y de la Unión de agricultores y ganaderos vascos "Ehne-Ugav".

Los antecedentes del asunto, tal como resultan expuestos en la sentencia impugnada, son como sigue:

"A la vista del expediente administrativo y del resultado de la prueba practicada en este proceso se consideran acreditados los hechos, relevantes para resolver las cuestiones planteadas en el recurso, siguientes: en el BOE de 19/08/2008 se publica la Orden ARM/2447/2008, de 16 de julio, sobre elecciones a vocales del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida «Idiazábal»; el día 5/12/2008, último del plazo previsto en la convocatoria, a las 13:30 horas se presenta ante la Comisión Electoral la candidatura de la coalición EHNE-ARTZAI GAZTA para los Subcensos A1, A2, A3 y B1 correspondientes a la Comunidad Autónoma del País Vasco y de la Comunidad Foral de Navarra; la Comisión Electoral se reúne, para la proclamación de las candidaturas el día 10/12/08 e incluye entre las proclamadas a EHNE-ARTZAI GAZTA; esta proclamación fue impugnada por los representantes de otras candidaturas y la Comisión Electoral, en su reunión de 19/12/2008, decide estimar las impugnaciones y excluir la candidatura conjunta; EHNE-ARTZAI GAZTA interpuso recurso contra su exclusión ante la Dirección General de Industria y Mercados Alimentarios; la Dirección General de Industria y Mercados Alimentarios acuerda el 30/12/08 la modificación del calendario electoral y el 26/01/09 resuelve el recurso estimándolo, declarando nula la resolución de la Comisión Electoral y acordando que tome conocimiento de la constitución de la coalición; la Unión de Agricultores y Ganaderos de Navarra formula recurso de reposición contra dicha resolución, que es desestimado el 5/03/09; el 20/05/09 se presenta recurso contencioso administrativo contra esta última resolución."

El recurso contencioso-administrativo -interpuesto por otra candidatura, denominada "Euskal Nekazarien Batasuna" - es estimado por la sentencia ahora impugnada. Tras citar una sentencia de esta Sala de 21 de enero de 2003 , la sentencia impugnada considera que la Orden ARM/2447/2008, de convocatoria de elecciones al Consejo Regulador de la Denominación de Origen Protegida "Idiazábal", adolecía de un vacío o laguna en materia de comunicación previa de coaliciones electorales. Ello habría de ser colmado mediante la aplicación supletoria del art. 44.2 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (en adelante, LOREG). Este precepto legal dispone:

"Los partidos y federaciones que establezcan un pacto de coalición para concurrir conjuntamente a una elección deben comunicarlo a la Junta competente, en los diez días siguientes a la convocatoria. En la referida comunicación se debe hacer constar la denominación de la coalición, las normas por las que se rige y las personas titulares de sus órganos de dirección o coordinación."

Así, una vez comprobado que la mencionada comunicación no había tenido lugar, la sentencia impugnada observa que, según el criterio seguido por la Junta Electoral Central, el incumplimiento de lo exigido por el art. 44.2 LOREG constituye un vicio insubsanable de la correspondiente candidatura. Ello la conduce a concluir que la candidatura de la coalición formada por "Artzai Gazta Elkartea" y "Ehne-Ugav" no habría debido ser admitida.

SEGUNDO

El recurso de casación de las entidades "Artzai Gazta Elkartea" y "Ehne-Ugav" se basa en dos motivos. En el motivo primero, formulado al amparo de la letra c) del art. 88.1 LJCA , se denuncia vulneración de los arts. 14 , 23 y 24 CE , si bien su desarrollo versa sobre la inaplicabilidad al presente caso de la legislación electoral. Es claro que este motivo está incorrectamente articulado, pues presenta como un quebrantamiento de formas procesales lo que es un reproche de indebida aplicación de normas reguladoras de la cuestión de fondo. De aquí que deba ser rechazado.

En cuanto al motivo segundo, se formula al amparo de la letra d) del art. 88.1 LJCA y consta de cuatro apartados o submotivos:

  1. Infracción de la disposición adicional 4ª de la Orden ARM/2447/2008, que dispone: "La Dirección General de Industria y Mercados Alimentarios dictará las resoluciones y se adoptarán las medidas necesarias para el cumplimiento y aplicación de la presente orden, así como para modificación del calendario electoral que figura como anexo I de la misma" Sostienen las recurrentes que, por esta vía, la orden de convocatoria de las elecciones otorgaba a la Administración las facultades necesarias para colmar las eventuales lagunas en la regulación del proceso electoral, así como para alterar, si fuera necesario, los plazos. Ello sería suficiente, siempre a juicio de las recurrentes, para dar cobertura a la admisión de su candidatura a pesar de que la constitución de la coalición no había sido comunicada con anterioridad a la presentación de la candidatura misma.

    Este argumento no puede prosperar. Sin entrar a valorar si la interpretación de la disposición adicional 4ª de la Orden ARM/2447/2008 que hacen las recurrentes es correcta, lo cierto es que la citada orden de convocatoria de elecciones no puede calificarse como una disposición de carácter general y, por consiguiente, no es una"norma del ordenamiento jurídi" en el sentido del art. 88.1.d) LJCA . Dicho de otra manera, el recurso de casación por error in iudicando ha de fundarse en la infracción de una norma jurídica en sentido estricto, lo que excluye que puedan invocarse como infringidos actos de naturaleza no normativa.

  2. Infracción del art. 1 LOREG, que define el ámbito de aplicación del citado cuerpo legal en los siguientes términos:

    "1. La presente Ley Orgánica es de aplicación:

    1. A las elecciones de Diputados y Senadores a Cortes Generales sin perjuicio de lo dispuesto en los Estatutos de Autonomía para la designación de los Senadores previstos en el artículo 69.5 de la Constitución .

    2. A las elecciones de los miembros de las Corporaciones Locales.

    3. A las elecciones de los Diputados del Parlamento Europeo.

    1. Asimismo, en los términos que establece la disposición adicional primera de la presente Ley, es de aplicación a las elecciones a las Asambleas de las Comunidades Autónomas, y tiene carácter supletorio de la legislación autonómica en la materia."

    Del precepto que se acaba de reproducir resulta sin sombra de duda que -más allá de su eficacia normativa directa en las elecciones generales, locales y al Parlamento Europeo- la LOREG sólo tiene valor supletorio con respecto a las elecciones a las Asambleas legislativas autonómicas. Ello significa que no tiene legalmente atribuido ningún valor supletorio en elecciones de otra índole, como son destacadamente las de asambleas y consejos de entidades corporativas. Es normal que ello sea así, ya que la elección no tiene el mismo significado en la formación de asambleas políticamente representativas que en la designación de órganos rectores de entidades corporativas: mientras que allí se manifiesta la voluntad de la ciudadanía para determinar la mayoría política que ha de encargarse de la gestión de la cosa pública en los distintos niveles de gobierno (estatal, autonómico y local), aquí se trata simplemente de un mecanismo de autoadministración de intereses sectoriales. Dista de ser evidente, por tanto, que la finalidad perseguida por la LOREG -que explica la extensión y complejidad de muchas de sus normas, relacionadas con los entresijos de la lucha política- sea la misma que la subyacente a esos otros procesos electorales. En suma, no sólo el art. 1 LOREG excluye inequívocamente que dicho cuerpo legal tenga valor supletorio con respecto a las elecciones a los Consejos Reguladores de Denominaciones de Origen, sino que no existen razones claras y terminantes para pensar que debería tenerlo.

    Llegados a este punto, es importante hacer una aclaración con respecto a la sentencia de esta Sala de 21 de enero de 2003 , que es citada por la sentencia impugnada: contrariamente a lo que podría inferirse de una lectura superficial, aquella sentencia no dijo algo distinto de lo que acabamos de decir. Es verdad que entonces se utilizó la expresión "carácter supletorio" para definir la posible utilización de la LOREG en las elecciones de los Consejos Reguladores de Denominaciones de Origen. Pero dicha sentencia explica claramente que la LOREG no es aplicable en bloque a esos procesos electorales, sino que puede acudirse a ella sólo "para resolver dudas". Esto implica que la idea de supletoriedad se usó en la sentencia de 21 de enero de 2003 en un sentido figurado; esto es, la referida sentencia -lejos de afirmar que existe alguna norma en virtud de la cual, a falta de regulación específica, debe aplicarse la LOREG en las elecciones de los Consejos Reguladores de Denominaciones de Origen, que sería lo característico de la supletoriedad en sentido estricto- afirma que las eventuales carencias de la regulación específica de las elecciones de los Consejos Reguladores de Denominaciones de Origen podrán resolverse acudiendo a los principios que se desprenden de la LOREG. Y esto, más que supletoriedad propiamente dicha, es analogía, no debiendo olvidarse que la aplicación analógica de las normas requiere, en palabras del art. 4 CC , "que se aprecie identidad de razón".

    Así, para aplicar la LOREG en elecciones como la ahora examinada, será preciso que haya una verdadera laguna en la regulación electoral específica y, además, que el supuesto de hecho del correspondiente precepto de la LOREG guarde identidad de razón con el supuesto de que se trate. En el presente caso, no se ha procedido así. La sentencia impugnada da por hecho, sin aportar justificación alguna, que en las elecciones a los Consejos Reguladores de Denominaciones de Origen debería existir una norma que impusiera la comunicación previa de coaliciones: que esa norma exista para las elecciones políticas no significa que sea necesaria -o simplemente aconsejable- en toda clase de elecciones. La conclusión es que no se ha demostrado la existencia de una laguna, ni tampoco la identidad de razón.

    Por todo lo expuesto, las recurrentes tienen razón cuando reprochan a la sentencia impugnada haber aplicado preceptos de la LOREG fuera del ámbito de aplicación de dicho cuerpo legal. El motivo segundo de este recurso de casación debe ser estimado en este extremo, con la consiguiente anulación de la sentencia impugnada.

  3. A la vista de lo que se acaba de exponer, no es ya preciso examinar las infracciones del art. 47.2 LOREG y del art. 3 LRJ- PAC que se denuncian en los dos últimos apartados del motivo segundo. Una versa sobre el pretendido carácter subsanable que, en todo caso, tendría la falta de comunicación previa de la constitución de una coalición; algo que resulta irrelevante, una vez que se ha afirmado que dicha exigencia de comunicación previa impuesta por el art. 44.2 LOREG no es aplicable al presente caso. Y la otra recoge una invocación del deber de la Administración de conducirse respetando la buena fe y la confianza debida, que por su carácter genérico no constituye ningún verdadero reproche de ilegalidad.

TERCERO

El recurso de casación del Abogado del Estado se basa en un único motivo, formulado al amparo de la letra d) del art. 88.1 LJCA , por infracción de los arts. 217 y 319 LEC en relación con el art. 47.2 LOREG. Sostiene que la sentencia impugnada ha valorado incorrectamente la situación de hecho y que, de conformidad con el precepto invocado de la legislación electoral general, la falta de comunicación previa de la constitución de la coalición era un defecto subsanable, de donde se seguiría que no debió anularse la admisión de la candidatura presentada por la referida coalición.

Teniendo presente cuanto queda dicho acerca de la inaplicabilidad al presente caso de la exigencia impuesta por el art. 44.2 LOREG, es claro que la crítica que el Abogado del Estado hace a la sentencia impugnada resulta irrelevante, por lo que el motivo único de su recurso de casación no puede prosperar.

CUARTO

De conformidad con el art. 95.2.d) LJCA , la anulación de la sentencia impugnada exige resolver ahora el fondo del litigio en los términos en que ha quedado planteado. Pues bien, las mismas razones que han conducido a casar la sentencia impugnada justifican la admisibilidad de la candidatura presentada por la coalición formada por las entidades "Artzai Gazta Elkartea" y "Ehne-Uga", de manera que el recurso contencioso-administrativo interpuesto por"Euskal Nekazarien Batasu" ha de ser desestimado.

QUINTO

Con arreglo al art. 139 LJCA , no procede hacer imposición de las costas. Conviene observar que, si bien el recurso de casación del Abogado del Estado no ha prosperado, la parte recurrida ha visto completamente rechazada su posición; circunstancia que, de conformidad con al apartado segundo del citado art. 139 LJCA , justifica que no se condene a aquél al pago de costas.

FALLAMOS

PRIMERO

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 8ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 18 de febrero de 2011 .

SEGUNDO

Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Asociación para la promoción del queso artesano elaborado con leche de oveja latxa "Artzai Gazta Elkartea" y de la Unión de agricultores y ganaderos vasco "Ehne-Uga" contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 8ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 18 de febrero de 2011 , que anulamos.

TERCERO

En su lugar, desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de "Euskal Nekazarien Batas" contra las resoluciones del Director General de Industria y Mercados Alimentarios de 27 de enero de 5 de marzo de 2009.

CUARTO

No hacemos imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Ricardo Enriquez Sancho D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª. Maria del Pilar Teso Gamella D. Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.