STS, 11 de Diciembre de 2013

PRIMERO .- Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 244/2008 promovido por D . Maximiliano contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Medina Sidonia, adoptado en su sesión de 6 de mayo de 2005, por el que se aprobó el Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Conjunto Histórico de Medina Sidonia y el Catálogo de elementos arquitectónicos que forman parte del mismo, así como contra la desestimación presunta de la petición de modificación del Plan.

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 14 de octubre de 2010 del tenor literal siguiente,

"FALLAMOS.- Que debemos declarar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo. Todo ello sin hacer expresa imposición en cuanto a las costas del procedimiento".

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de D. Maximiliano se presentó escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante Diligencia de Ordenación de 29 de noviembre de 2010, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, D. Maximiliano compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que, en fecha 20 de enero de 2011, formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó a la Sala se acordara estimar el recurso accediéndose a declarar la existencia de quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, y en el supuesto de que no sea estimado lo anterior, se declare la existencia en la sentencia objeto del recurso de infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables, se proceda a casar la sentencia y a dictar una nueva, con expresa imposición de costas a la parte contraria.

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 355/2011 la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en fecha 14 de octubre de 2010, en el Recurso Contencioso-administrativo 244/2008 , interpuesto por D . Maximiliano y en la que se acordó la inadmisibilidad del mismo formulado contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Medina Sidonia, adoptado en su sesión de 6 de mayo de 2005, por el que se aprobó el Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Conjunto Histórico de Medina Sidonia y el Catálogo de elementos arquitectónicos que forman parte del mismo, así como contra la desestimación presunta de la petición de modificación del Plan.

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo formulado por D . Maximiliano y, se fundamentó para ello, en síntesis, y, por lo que en el recurso de casación interesa, en las siguientes consideraciones, dadas en respuesta al escrito de demanda del recurrente y contestación del Ayuntamiento demandado:

1. En el Fundamento Primero de la sentencia se deja constancia de la documentación aportada en relación con los actos que se citan para poder determinar el objeto de las pretensiones deducidas en la demanda:

   1. Acuerdo de 6 de Mayo de 2005 del Pleno del Ayuntamiento de Medina Sidonia, publicado en el BOP de Cádiz de 10 de junio de 2005, relativo a la nueva aprobación del Plan Especial y Catálogo señalados (y a su sometimiento a información pública por plazo de tres meses a fin de que todos los interesados puedan presentar por escrito las alegaciones que estimen por convenientes, añadiendo a tal fin que el documento podrá ser consultado en las dependencias del área de Urbanismo de la Casa Consistorial).

   2. Escrito de alegaciones al Acuerdo señalado que, dentro del periodo de información pública, presentó la parte actora el día 8 de Julio de 2005.

   3. Acuerdo del Pleno del mismo Ayuntamiento, adoptado en su sesión de 18 de mayo de 2006, por el que se aprobó provisionalmente el Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Conjunto Histórico de Medina Sidonia, resolviendo las alegaciones formuladas contra el mismo, entre otras, en forma desestimatoria, las del recurrente.

   4. Escrito formulado por la parte recurrente ante el Juzgado que inicialmente tramitaba las actuaciones ---en el incidente de competencia--- exponiendo que lo realmente impugnado era la desestimación de las alegaciones formuladas frente a la aprobación inicial del Especial de Protección y Reforma Interior del Conjunto Histórico de Medina Sidonia.

2. Tras dicho planteamiento, la Sala de instancia responde al planteamiento de inadmisibilidad en los siguientes términos:

   "La decisión sobre la causa de inadmisibilidad planteada hace necesario que con carácter previo determinemos qué concreta actuación de la Administración es la recurrida por la parte actora, pues del tenor de los diversos escritos por ella presentados a los que antes hemos aludido nos surge la duda en torno a si se está refiriendo al Acuerdo de 6 de Mayo de 2005 de aprobación inicial del PEPRICH, a la desestimación presunta de las alegaciones presentadas respecto al mismo, o incluso al Acuerdo de 18 de Mayo de 2006 de aprobación provisional del PEPRICH.

   Pues bien, entendemos que no debe referirse la parte actora al Acuerdo de aprobación provisional del PEPRICH; de un lado, por no referirse a él (no había sido dictado aún) en su escrito de interposición del recurso; y de otro, por no haber solicitado a lo largo del proceso la ampliación del recurso a ese Acuerdo de aprobación provisional en el modo establecido en el artículo 36.1 LJCA . No obstante, si pese a todo considerásemos que la parte actora dirigía su recurso judicial frente a ese Acuerdo de aprobación provisional -que a su vez resuelve las alegaciones relacionadas con el Acuerdo de aprobación inicial- dadas las referencias que sobre él se recogen en los escritos antes reseñados, nos encontraríamos con otro obstáculo procesal insalvable que determinaría del propio modo la inadmisibilidad de ese recurso dada su extemporaneidad (circunstancia determinante de inadmisibilidad ex artículos 51.1d ) y 69.e), en relación con el artículo 46, todos de la LJCA ), habida cuenta que ese Acuerdo de aprobación provisional del PEPRICH -y desestimación de las alegaciones presentadas- le fue notificado al hoy demandante el día 31-5-2006, y que no es hasta su escrito presentado con fecha 26-12-2006 cuando se refiere a que lo impugnado en este proceso es la resolución del Ayuntamiento por la que se desestiman las alegaciones presentadas frente a la aprobación inicial del PEPRICH.

   La segunda posibilidad a analizar consistiría en que lo impugnado por el demandante es el Acuerdo de 6-5-2005 de aprobación inicial del PEPRICH. Nos encontraríamos sin embargo ante un óbice procesal similar al anterior; pues el citado Acuerdo fue publicado en el BOP de Cádiz num. 132 de 10-6-2005, y el recurso contencioso-administrativo no se presentó hasta el día 8 de Febrero de 2006; de modo que estaríamos ante un recurso extemporáneo, lo que abocaría a su inadmisibilidad, según lo establecido en los artículos 51.1 d ) y 69.e) LJCA , en relación con el artículo 46 del mismo cuerpo legal .

   Insiste el demandante -y con ello tratamos al tiempo la tercera posibilidad de que lo impugnado sea la desestimación presunta de sus alegaciones- en que presentó alegaciones al Acuerdo de aprobación inicial siendo su desestimación lo que recurre. A ello ha de oponerse que de acuerdo con reiterada jurisprudencia que encuentra su reflejo, entre otras, en la ya citada STS de 24-3- 2009, estamos ante un acto de trámite, dentro de los actos y resoluciones que se van dictando a lo largo del procedimiento de aprobación de un instrumento de planeamiento y que culmina con el de su aprobación definitiva, actuaciones que en nuestro ámbito autonómico se recogen en los artículos 32 y 33 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA).

   A criterio de esta Sala la parte actora incurre en un error de planteamiento, pues pretende dar a su escrito de alegaciones en fase de información pública el tratamiento propio, bien de una petición de parte que da inicio a un procedimiento administrativo, bien de un recurso de reposición, para así poder impugnar judicialmente su presunta desestimación. No es así; ese escrito de alegaciones, insistimos, se inserta dentro de uno de los trámites -de información pública- del procedimiento de elaboración y aprobación de un instrumento de planeamiento, de modo que es en el trámite siguiente (Acuerdo de aprobación provisional en este caso) en el que han de valorarse las alegaciones presentadas por los distintos interesados (artículo 32.1.3ª LOUA); por lo que en modo alguno puede hablarse de desestimación presunta de las alegaciones al Acuerdo de inicio a los efectos de su impugnación, sino que por el contrario habrá de estarse a lo que resuelva sobre las mismas el Acuerdo de aprobación provisional en orden a la posible impugnación de éste último. En definitiva, la actuación recurrida (desestimación presunta de las alegaciones al Acuerdo de aprobación inicial) no sería susceptible de impugnación, lo que abocaría a la inadmisión del recurso contencioso-administrativo según lo previsto en el artículo 69.c) LJCA .

   Siendo suficiente lo expuesto para declarar la inadmisibilidad del recurso debemos referirnos en todo caso a la jurisprudencia en torno a la impugnabilidad de los actos de trámite (los Acuerdos de aprobación inicial y provisional lo son) en el proceso de elaboración y aprobación de un instrumento de planeamiento. En este sentido, cabe recordar que es doctrina reiterada del Tribunal Supremo (según Sentencia ya citada) que de los distintos actos y resoluciones que se van dictando a lo largo del procedimiento de aprobación de un plan general de ordenación urbanística (en nuestro caso un PEPRICH), sólo es recurrible en la vía judicial contencioso-administrativa el acuerdo último y definitivo que pone fin a su tramitación ( Sentencia de 18 de mayo de 2005 -casación 2051/2003 -, entre otras muchas). Añade a lo anterior que también hemos afirmado que, como excepción a la regla anterior, esos actos de trámite intermedios si son susceptibles de impugnación autónoma cuando incurran en causa de nulidad de pleno derecho por defectos de forma independientes del resultado final del procedimiento (v g incompetencia del órgano, defectuosa composición de éste, etc) - Sentencia de 24 de junio de 2008, casación 1662/2007 -; pero en el caso que analizamos no se han planteado vicios formales de nulidad radical de tal naturaleza".

   TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, a saber:

   1. - Al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales ---sin que, en este último caso, se haya producido indefensión---, por infracción de los siguiente preceptos:

      1. Del artículo 25.1 de la LRJCA , al recurrirse un acto de trámite susceptible de recurso, considerando una contradicción el que dos órganos jurisdiccionales declararan inicialmente la competencia y luego la sentencia resolviera en sentido contrario. Por otro lado, en el motivo se recuerda que, al resolverse las alegaciones formuladas respecto de la aprobación inicial, la propia Administración local actuante, en pie de recurso, remitió a la vía jurisdiccional.

      2. De los que regulan el principio de congruencia, adoleciendo la sentencia de instancia tanto de incongruencia extra petita, al resolver sobre la inadmisión de la demanda sin estar la misma solicitada por las partes, como de incongruencia omisiva ---o falta de motivación--- en relación con la prueba que sirve de fundamento al fallo, pues se denunció en la instancia el que la resolución aprobatoria del Plan adolecía de defectos de nulidad insubsanables, así como la falta de la documentación precisa para la aprobación.

      3. De los que regulan la obligación de motivación de las sentencias en relación con la vulneración del principio de jerarquía normativa, que se denunciaba en la demanda, y que no fue resuelto al decretarse la inadmisibilidad del recurso; consideración de acto de trámite que no concurría ya que la resolución recurrida producía perjuicios irreparables a derechos e intereses legítimos. Tal falta de motivación producía indefensión. Y,

      4. De los que regulan el principio de indefensión generada, vulnerando en concreto los artículos 51 y 65.2 de la LRJCA al no haber sido resuelta en su momento, por Auto, la cuestión relativa a la inadmisibilidad formulada de oficio, y sin traslado para audiencia antes de pronunciarse sobre la inadmisión.

   2. Al amparo del artículo 88.1.d) de la citada LRJCA , infracción de las normas del Ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto del recurso, que el recurrente descompone en las siguientes infracciones:

      1. De los artículos 9 y 24 de la Constitución Española , como consecuencia de la falta de motivación de la misma sentencia, que se conecta con los principio de legalidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

      2. Del artículo 62 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ) y 25.1 de la LRJCA , en cuanto a que el acto era recurrible al decidir sobre el fondo del asunto aún indirectamente.

      3. Del artículo 217 y 218 Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil en materia de congruencia en la valoración de la prueba por cuanto la Sentencia no toma en consideración el resultado de la prueba practicada sino otro. Y,

      4. De la doctrina jurisprudencial contenida en las STS de 9 de febrero de 2010 (y las que la misma recoge), en la medida que es un acto recurrible pues afecta al fondo del procedimiento administrativo.

      CUARTO .- Hemos de rechazar el primero de los motivos en todos los ámbitos en los que sentencia formula:

   1. No existe vulneración del artículo 25.1 de la LRJCA . Debemos recordar que el Recurso Contencioso-administrativo del que trae causa el presente recurso de casación, y en el que fue dictada la sentencia de instancia que se impugna, fue interpuesto ante los Juzgados de lo Contencioso-administrativo de Cádiz en fecha de 8 de febrero de 2006 . En consecuencia:

      1. Si el mismo fue interpuesto contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Medina Sidonia adoptado en su sesión de 6 de mayo de 2005 , por el que fue inicialmente aprobado el Plan Especial, el recurso era extemporáneo, por cuanto la publicación de tal Acuerdo tuvo lugar en fecha de 10 de junio de 2005 (BOP Cádiz).

      2. Si entendiéramos que el Recurso Contencioso-administrativo fue interpuesto contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Medina Sidonia adoptado en su sesión de 18 de mayo de 2006 , por el que fue provisionalmente aprobado el Plan Especial, debe señalarse que al mismo no se refiere el recurrente en el escrito de interposición (sencillamente, porque el 8 de febrero de 2006, todavía no se había producido), sin que conste ampliación del mismo. A mayor abundamiento, si se tomara en consideración que dicho Acuerdo le fue notificado en fecha de 31 de mayo de 2006 , debe ponerse de manifiesto que no es hasta el 26 de diciembre de 2006 cuando el recurrente manifiesta que lo impugnado era la desestimación expresa de las Alegaciones formuladas a la aprobación inicial, contenida en el mismo Acuerdo.

      3. Y si, por último ---que realmente es lo expresado por el recurrente--- el recurso se interpuso contra la desestimación presunta de las citadas Alegaciones formuladas contra la aprobación inicial, nos encontraríamos frente a un acto de trámite, pues lo único realmente impugnable en vía jurisdiccional es el Acuerdo de aprobación definitiva de Plan Especial.

      A ello no es obstáculo el que al notificarse al recurrente la desestimación de sus alegaciones ---el 31 de mayo de 2006, cuando ya había interpuesto el recurso en fecha de 8 de febrero anterior--- al recurrente se le indicara que contra tal Acuerdo podía interponerse Recurso Contencioso-administrativo, pues tal error administrativo no puede vincular el ámbito del Recurso Contencioso-administrativo.

   2. En segundo lugar, tampoco podemos aceptar la incongruencia que se imputa a la sentencia, desde ninguna de las perspectivas que se formula:

      1. No existe incongruencia extra petita con base en que la causa de inadmisibilidad aceptada por la sentencia no había sido planteada por ninguna de las partes, pues la introducción de la misma en el debate procesal ---en los términos en los que se hizo--- no vulnera los principios de contradicción y congruencia. Mediante Providencia de fecha 8 de septiembre de 2010 la Sala de instancia expuso a las partes ---por término de diez días--- la posible existencia del motivo de inadmisibilidad, sin que la misma fuera recurrida.

      2. Tampoco podemos aceptar la existencia de tal vicio de incongruencia ---que se une al de falta de motivación--- como consecuencia de la valoración que se realiza de la prueba documental, y de la que pretendía extraerse la consecuencia de la nulidad de pleno derecho del Plan Especial por no constar en el expediente administrativo. Al margen de no resultar necesario --- por cuanto la decisión de inadmisión eximía de ello---, desde la perspectiva de la incongruencia omisiva y falta de motivación que aquí se nos formula, lo cierto es que basta el examen de los párrafos 10, 11 y 12 del Fundamento Jurídico Segundo de la sentencia, para comprobar el tratamiento razonado que la sentencia realiza de la cuestión planteada, pese, se insiste, a resultar ello innecesario, dada la inadmisibilidad previamente declarada.

      3. Por último, sólo habremos de añadir que la citada declaración eximía a la Sala del conocimiento del fondo del litigio.

   3. También hemos de rechazar la imputación de falta de motivación de la sentencia desde la doble perspectiva expresada, esto es, respecto (1) de la cuestión relativa a que la resolución recurrida (en relación con el Plan Especial), impedía la continuación de la tramitación del Estudios de Detalle correspondiente a la Unidad de Ejecución 18, y (2) respecto a que la cuestión planteada afectaba a la colectividad de los ciudadanos.

      Lo que se echa de menos es, desde la perspectiva del artículo 25.1 de la LRJCA , la referencia en la sentencia recurrida a que el acto impugnado producía perjuicios irreparables a derechos e intereses legítimos, desde la perspectiva de las dos cuestiones planteadas.

      No ha existido, sin embargo vulneración del citado artículo 25 de la LRJCA . Dentro del ámbito de la "actuación administrativa" --- a que hace referencia el artículo 1º de la vigente Ley Jurisdiccional --- se incluyen, por el citado precepto, los denominados actos de trámite, siempre que reúnan determinadas condiciones, que son las que, como novedad en el ámbito jurisdiccional, ahora se establecen en el inciso final del citado artículo 25.1 LRJCA , al señalarse que son susceptibles del recurso contencioso- administrativo cuando "decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos" .

      La impugnabilidad de los denominados actos de trámite había sido, de forma reiterada, aceptada por la jurisprudencia cuando (1) impedían continuar el procedimiento o (2) producían indefensión, con base en la configuración constitucional de la interdicción de la indefensión contemplada en el artículo 24.1 del propio texto constitucional.

      En la misma línea, el artículo 107.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), ya se había ocupado de este tipo de actos al objeto de concretar su impugnabilidad a través de los recursos administrativos, pero limitando la misma a los "actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión" . Por ello, el legislador ha ampliado para el ámbito jurisdiccional las condiciones de impugnación de los actos de trámite, añadiendo a las dos citadas situaciones previstas para la vía administrativa, los supuestos en los que los actos de trámite (3) "decidan directa o indirectamente el fondo del asunto" ---ya implícita en la jurisprudencia de referencia---, así como aquellos en los que los actos de trámite producen (4) "perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos" , que constituye la auténtica novedad del artículo 25.1 LRJCA .

      No nos encontramos, sin embargo, en el supuesto de autos en uno de los casos que en el artículo 25 de la LRJCA se contemplan como susceptible de impugnabilidad, por cuanto solo estamos ante la aprobación provisional de un Plan Especial, con cuya aprobación definitiva concluiría el procedimiento que nos ocupa, pero sin que pueda considerarse como parte del mismo la aprobación de un Estudios de Detalle, aunque territorialmente coincidan, por cuanto son instrumentos diferentes e independientes.

      Tampoco resulta posible, desde la perspectiva del citado artículo 25.1 la conexión entre los perjuicios irreparables y los intereses colectivos a los que se alude en relación con las periciales practicadas en autos.

   4. Por último, en este primer motivo, ha de rechazarse la vulneración que se formula de los artículos 51 y 65.2º de la LRJCA .

      En el primero de los preceptos se contempla la obligación de declarar la inadmisibilidad del Recurso Contencioso-administrativo, entre otros supuestos, cuando la actividad objeto de las pretensiones deducidas no resulte susceptible de impugnación, previa audiencia de las partes (51.4), y ello mediante Auto (51.5), que sólo será recurrible en caso de que se declare la inadmisión, pero que si es de admisión "no impedirá oponer cualquier motivo de inadmisibilidad en momento procesal posterior".

      En el segundo de los preceptos invocados se contempla la posibilidad de que el Juez o Tribunal ---en el acto de la vista o tras las conclusiones--- juzgue oportuno que se traten motivos relevantes para el fallo, distintos de los alegados por las partes; a tal efecto el precepto dispone que "lo pondrá en conocimiento de las partes mediante providencia, dándoles plazo de diez días para ser oídas sobre ello", sin que respecto de tal providencia proceda recurso alguno.

      Pues bien, la tesis de los recurrentes en el sentido de que la declaración de admisibilidad, tras el examen del expediente y conforme al primero de los preceptos ha de vincular al propio Tribunal, salvo nulidad de actuaciones, no resulta de recibo, por cuanto la declaración inicial de admisibilidad es compatible con la que luego pueda suscitarse ---y resolverse en sentido contrario--- en el trámite previo a dictar sentencia. Esto es, la no utilización del trámite del primero de los preceptos ---o, incluso, su utilización declarando la admisibilidad del recurso---, en modo alguno impide que, por la vía del segundo de los preceptos citados, la cuestión de la inadmisibilidad pueda volver a plantearse, e incluso declararse, en sentencia. Pues bien, esto último es lo que aconteció en el supuesto de autos.

      QUINTO .- Igualmente hemos de rechazar el segundo de los motivos planteados, ahora al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA .

   1. - En primer lugar hemos de rechazar la vulneración, que se imputa a la sentencia, de los artículos 9 y 24 de la Constitución Española , como consecuencia ---según se dice, ahora por esta vía--- de la falta de motivación de la misma sentencia, que, ahora, se conecta con los principio de legalidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

      Reiterando lo antes expuesto hemos de señalar que la sentencia de instancia razona y motiva tanto en relación con la declaración de inadmisibilidad que realiza, como ---de forma innecesaria---, en relación con la cuestión de la legalidad de fondo relativa al contenido del expediente. Para alcanzar la primera ---y fundamental--- de las conclusiones la sentencia valora la documental aportada y los datos sobre presentación del recurso obrantes en el expediente, sin sentirse ni considerarse vinculada por el error administrativo consistente en ofrecer la posibilidad de la vía jurisdiccional respecto de un Acuerdo que solo aprobaba provisionalmente el Plan Especial; error, que, en todo caso, podría dar la lugar a la exigencia de una responsabilidad patrimonial de la Administración pública.

      Por último, hemos de dejar constancia de que la vulneración de los principios constitucionales invocados es una cuestión nueva, no formulada en la instancia, y no susceptible, por tanto, de ser tratada en casación. Así lo ha señalado esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en la sentencia de 24 de marzo de 2009 (casación 3419/2005 ) al indicar: "... el recurso de casación, por su carácter extraordinario, tiene por objeto la revisión de la aplicación de la ley efectuada en la instancia y no pueden suscitarse cuestiones que no se plantearon ante el Tribunal a quo y por lo tanto no se produjo pronunciamiento alguno del mismo susceptible de revisión en casación.

      Así lo entiende la jurisprudencia de esta Sala, que se recoge de manera precisa en la sentencia de 24 de junio de 2003 , que a su vez se remite a la de 24 de febrero de 2003, y que "niega la posibilidad de que en sede de un recurso de casación se introduzcan cuestiones nuevas, no planteadas en la instancia (por todas, sentencias de 16 de enero de 1995 , 26 de enero y 12 de mayo de 1999 y 30 de enero de 2001 ). Tal jurisprudencia se expone con detalle en la sentencia de 5 de julio de 1996, dictada en el recurso de casación número 4689/1993 , en la que se lee que queda vedado un motivo casacional que, al amparo del artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción , suponga el planteamiento por el recurrente de cuestión nueva que no haya sido suscitada en la instancia y que, por consiguiente, no haya sido objeto de controversia ni de decisión en la sentencia recurrida; ello por dos razones: por una parte, porque el recurso de casación tiene como finalidad propia valorar si se infringieron por el Tribunal «a quo» normas o jurisprudencia aplicable (además de si se quebrantaron las formas esenciales del juicio por haberse vulnerado las normas reguladoras de la sentencia o las que rigen los actos o garantías procesales siempre que en este último caso se haya producido indefensión), y resulta imposible, ni siquiera como hipótesis, que pueda producirse aquella infracción en relación con una cuestión que ni siquiera fue considerada y sobre la que, por tanto, no hubo pronunciamiento en la sentencia ---omisión que, en su caso, de entenderse improcedente, tendría su adecuado cauce revisor en el motivo de la incongruencia omisiva---; y, por otra, porque tan singular «mutatio libelli» afectaría al mismo derecho de defensa del recurrido ( artículo 24.1 CE ), en el supuesto de que, sin las posibilidades de la alegación y de la prueba que corresponden a la instancia, se entendiera admisible el examen y decisión de una cuestión sobrevenida a través del recurso de casación con las limitaciones que comporta su régimen respecto a dichos medios de defensa".

   2. - También hemos de rechazar, en segundo lugar, la vulneración que se proclama del artículo 62.1.e) de la LRJPA y 25.1 de la LRJCA , en cuanto a que el acto era recurrible al decidir sobre el fondo del asunto aún indirectamente.

      En síntesis, lo que se planteaba era la nulidad de pleno derecho del procedimiento seguido para la aprobación del Plan Especial, como consecuencia de la insuficiencia documental del Plan, que centraba en el Estudio Económico Financiero.

      Debemos insistir en:

      1. Que la decisión de la Sala de instancia ha sido la declaración de inadmisibilidad del recurso por no ser ---cualquiera de los actos citados como impugnados--- susceptible de revisión jurisdiccional.

      2. Que, en concreto, si entendiéramos impugnada la desestimación presunta de las Alegaciones formuladas por el recurrente frente al Acuerdo de aprobación inicial ---que parece ser su concreción procesal--- estaríamos frente a un acto de trámite que, ni decidió el fondo del asunto, ni impidió continuar con el procedimiento y aprobar el Plan Especial definitivamente, ni causó indefensión o perjuicios irreparables a los derechos o intereses legítimos del recurrente (que pudo recurrir el Acuerdo de aprobación definitiva del Plan Especial) ni a los intereses generales, ya que no hay constancia de alguna otra impugnación --- individual, vecinal, política o asociativa--- con la que se pretendiera desvirtuar la presunción de legalidad de la que el Plan Especial está investido.

      3. Que, a mayor abundamiento, la Sala de instancia responde ---cual obiter dictum por cuanto declarada la inadmisibilidad no tenía obligación de hacerlo--- a la cuestión procedimental que se menciona, y lo hace de forma motivada y razonada, tras un análisis y valoración de la prueba practicada respecto de la que no tenemos motivos ni cauce para alterar.

      4. Por ello, ni podemos apreciar la nulidad pretendida, pues hemos de limitarnos a analizar la decisión de inadmisibilidad del recurso, ni ---a mayor abundamiento--- encontramos cauce y motivo para ello, ni, en fin, que, ni, en su caso, tal supuesta nulidad tendría incidencia procesal respecto de un acto no susceptible de revisión jurisdiccional, por serlo sólo de trámite.

   3. - Igualmente debemos rechazar la vulneración de los artículos 217 y 218 Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ) en materia de congruencia en la valoración de la prueba por cuanto la Sentencia no toma en consideración el resultado de la prueba practicada sino otro.

      Se vuelve, ahora desde la congruencia en la valoración de la prueba, por entenderse que el resultado probatorio no es eficaz para el fin de la sentencia, desde la perspectiva de la documentación procedimental, siendo por ello la valoración arbitraria.

      Para responder a estas cuestiones hemos de remitirnos a lo anteriormente expuesto, y fundamentalmente a las conclusiones que acabamos de sintetizar en el apartado anterior.

   4. - Por último, para concluir el motivo, el recurrente plantea la vulneración de la doctrina jurisprudencial contenida en las STS de 9 de febrero de 2010 (que viene a recoger la establecida en las anteriores SSTS de 3 de noviembre de 1999 , 21 de febrero de 1989 y 30 de octubre de 2007 ) en la medida que es un acto recurrible de conformidad con el artículo 69.c y 25.1 del la LRJCA pues, de conformidad con la doctrina expresa, en el supuesto de auto, si bien nos encontramos ante un acto administrativo de trámite, se está decidiendo sobre el fondo del asunto, determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, produce indefensión y causa perjuicios irreparables a los derechos e intereses legítimos.

      Insistimos en las razones ya dadas, y añadimos nuestros pronunciamientos jurisprudenciales al respecto: STS de 25 y 30 de junio de 2010 ( RC 4513/2009 y RC 4614/2009 ):

      "Pues bien, debemos adelantar que el motivo primero ha de ser estimado por esta Sala porque la resolución recurrida, auto de 8 de abril de 2009 , infringe lo dispuesto en el artículo 69.c) de la LJCA , en relación con el artículo 25.1 de la LJCA y 24.1 de la CE .

      (...) La conclusión que acabamos de exponer viene avalada por razones que exponemos seguidamente

      (...) La teoría general sobre los actos administrativos de trámite atribuye esta caracterización a aquellos que preparan y contribuyen a la adopción de la decisión definitiva. Están concebidos, por tanto, para propiciar el mayor acierto de tal decisión, el acto definitivo, que pone fin al procedimiento y resuelve las cuestiones planteadas.

      Acorde con tal configuración, los actos de trámite no pueden ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa de forma autónoma o separada del acto administrativo definitivo, con una salvedad, el de los denominados actos de trámite cualificados, esto es, aquellos que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derecho e intereses legítimos ( artículo 25.1 de la LJCA ). De modo que el régimen jurídico de los actos definitivos se extiende a esos actos de trámite cualificados.

      En el caso examinado se impugnaba, como recogimos en el fundamente primero y ahora reiteramos, el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de (...), condicionado a la cumplimentación por parte del Ayuntamiento de los aspectos (...) .

      El contenido del acuerdo impugnado revela, a juicio de esta Sala, que estamos ante la aprobación definitiva de un plan general. Y ello es así por las siguientes razones.

1. El acuerdo ha sido aprobado definitivamente aunque sujeto a un "condicionado" y es que el Ayuntamiento aporte ( ... ) . El cumplimiento de esta exigencia no priva a la aprobación de su carácter definitivo en la medida que puede cuestionarse en el recurso contencioso administrativo si se han, o no, observado las formalidades precisas para su aprobación o si se han seguido, o no, los trámites exigidos en su sustanciación.

2. El plan no vuelve a ser sometido a otra aprobación posterior. En efecto, la aprobación impugnada en la instancia se ha realizado al amparo del artículo 41 de la Ley valenciana 6/1994, que diferencia entre aprobación parcial y supeditada. En el caso de la segunda, por lo que hace al caso, establece que para los reparos de "alcance limitado", puede procederse a la subsanación mediante una "corrección técnica específica" a la que se supedita la eficacia de la aprobación, que puede hacerse por un órgano subordinado, incluso unipersonal, mediante la comprobación de la corrección acordada. De manera que, sin entrar en la cuestión de fondo sobre la interpretación y aplicación del artículo 41 citado, se puede efectivamente impugnar en sede jurisdiccional tanto si puede aprobarse un plan general, sin, o en contra, del informe del artículo 25.4 del TR de la Ley de Aguas de 2001 , cómo si el supuesto concreto examinado es un caso que encaja en el indicado artículo 41.

3. Es cierto que venimos diferenciado entre el acto aprobatorio de un plan de urbanismo y el contenido dicha disposición general, para señalar que en el primer caso estamos ante la impugnación de un acto administrativo y en el segundo de una disposición general, porque se cuestiona la legalidad de sus determinaciones concretas. Sobre esta diferencia, que hemos realizado esencialmente a propósito de la aplicación del artículo 107.3 de la Ley 30/1992 , podemos citar la sentencia de 11 de diciembre de 2009 (recurso de casación nº 5100/2005 ). Pues bien, en el caso examinado estamos ante un supuesto que no coincide con ninguno de los casos señalados porque si bien no se impugnan las concretas previsiones materiales del plan, tampoco se cuestionan los requisitos de orden formal en el acto de aprobación. Lo que en realidad se cuestiona en el recurso contencioso administrativo es si podría, o no, aprobarse un plan en las condiciones que se hace en este caso, a tenor del contenido del artículo 25.4 del TR de la Ley de Aguas de 2001 , en relación con (...) lo que se conecta con el propio procedimiento de elaboración del plan y la naturaleza de los informes que se exigen en el curso del mismo.

   (...) No estamos, por el contrario, y hacemos ahora una delimitación negativa, ante un acto de aprobación inicial o provisional del plan general respecto de los cuales efectivamente hemos declarado su carácter de acto de trámite, aunque con alguna matización que merece la pena constatar. Así, venimos declarando, por todas Sentencia de 26 de junio de 2008, dictada en el recurso de casación nº 1662/207 que «este Tribunal Supremo tiene dicho que los actos de trámite son impugnables cuando se alegan causas de nulidad de pleno derecho, y, en concreto, lo ha dicho a propósito de las aprobaciones iniciales y provisionales de los planes urbanísticos. (...) Sin embargo, hemos declarado (v.g. sentencia de 16 de Diciembre de 1999, casación nº 3343/1994 ) que ello es así cuando se alegan "vicios de forma independientes del resultado final del procedimiento", es decir, precisamos ahora, causas de nulidad que no se refieran al fondo de lo debatido sino a requisitos de forma para cuyo enjuiciamiento no es necesario entrar en el estudio de la regularidad material del acto, pues de otra manera se haría posible enjuiciar anticipadamente lo que ni siquiera se sabe si va a ser decidido en el acto final. Por el contrario, los vicios de forma que acarrean la nulidad del acto de trámite (v.g. incompetencia del órgano, defectuosa composición de éste, falta total y absoluta de los trámites legalmente establecidos, etc.) son causas de nulidad ya producidas y para cuyo examen no es necesario estudiar el contenido sustantivo del acto, más allá de lo necesario para averiguar su naturaleza y su caracterización».

   (...) Lo dicho hasta aquí sería suficiente para declarar que ha lugar al recurso de casación por infracción de los artículos 25.1 y 69.c) de la LJCA, en relación con el 24.1 de la CE . Ahora bien, debemos salir al paso de cuanto se razona en el auto recurrido y, en consecuencia, de la fundada impugnación que se expone en el escrito de interposición de la casación, en orden a la relevancia que pueda tener sobre el carácter de acto administrativo de trámite o definitivo que el plan no haya sido publicado.

   La cuestión, por tanto, se resume en lo siguiente: si puede impugnarse en sede jurisdiccional, por las razones expuestas sobre la exigencia del informe previsto en el artículo 25.4 del TR de la Ley de Aguas , la aprobación de un plan general que ha sido comunicado a la Administración General del Estado pero que no ha sido publicado.

   Ni que decir tiene que lo que se impugna, insistimos, no son las determinaciones sustantivas previstas en el plan, pendiente de publicación, sino, por el contrario, lo que se cuestiona es si debió de aprobarse un plan en los términos en que se hizo, es decir, cuando se aducen defectos relativos a su tramitación, concretamente respecto de la observancia de trámites preceptivos, concretamente de los informes exigidos legalmente.

   Pues bien, ninguna trascendencia tiene sobre tal impugnación, en particular, ni sobre la diferenciación entre acto de trámite o definitivo, en general, que se haya procedido o no a la publicación del plan. Dicho de otro modo, el mismo acto de aprobación no puede tener la consideración de acto de trámite antes de publicación y definitivo tras ella. De modo que carece de relevancia en dicha diferenciación, en los términos que hemos expuesto en el fundamento quinto, que se haya o no publicado el plan. La publicación, en definitiva, es condición de eficacia pero no de validez del plan, como viene declarando esta Sala, de modo uniforme y con tal profusión que nos exime de cita expresa.

   Se trata, por tanto, de categorías jurídicas muy diferentes, porque el acuerdo de aprobación puede ser válido pero puede no ser todavía eficaz si le falta la publicación, y la falta de ésta no comporta su invalidez, sino la imposibilidad de su ejecución, que es un efecto bien distinto. La falta de publicación del plan, por tanto, impide que la Administración imponga sus determinaciones mediante actos de ejecución a los ciudadanos, que podrán impugnar el acto de aplicación basándose precisamente en la falta de publicación del plan, pero no acarrea su invalidez, pues el juicio sobre esta tiene lugar por las causas previstas en el artículo 62 y 63 de la Ley 30/1992 .

   La falta de publicación de la aprobación del plan o de sus determinaciones no convierte a un acto definitivo en un acto de trámite, sino que supone que estamos ante un acto o disposición válida pero ineficaz, como se deduce de los artículos 52.1, respecto de las disposiciones general, y 57.2, en el caso de los actos, de la Ley 30/1992 .

   Por cuanto antecede, y con el alcance de nuestra conclusión que adelantamos en el fundamento cuarto, procede declarar que ha lugar al recurso de casación".

   Los motivos pues, han de ser rechazados.

   SEXTO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a las partes recurrentes en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98). Esta condena, sin embargo, sólo alcanza, por todos los conceptos la cantidad máxima total de 5.000 euros, a la vista de las actuaciones procesales.

   VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación 355/2011 interpuesto por D . Maximiliano contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en fecha 14 de octubre de 2010 , por la que se declaró la inadmisibilidad del Recurso Contencioso-administrativo 244/2008, formulado por el mismo recurrente contra sobre Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Conjunto Histórico de Medina.

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.