STS, 22 de Octubre de 2013

JurisdicciónEspaña
Fecha22 Octubre 2013

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintidós de Octubre de dos mil trece.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 5011/2010 interpuestos por la GENERALITAT VALENCIANA, representada y defendida por Abogada de su Servicio Jurídico y el AYUNTAMIENTO DE GUARDAMAR DEL SEGURA, representado por el Procurador Don Ludovico Moreno Martín, y asistido de letrado; siendo parte recurrida la entidad mercantil SEYVA, S. L., representada por el Procurador D. Aníbal Bordallo Huidobro, y asistida de Letrado; promovido contra la sentencia dictada el 8 de junio de 2010 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en su Recurso Contencioso-administrativo 1213/2007 , sobre el Plan General del Municipio de Guardamar del Segura (Alicante).

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 1213/2007 , promovido por la entidad mercantil SEYVA, S. L. , y en el que ha sido parte demandada la GENERALITAT VALENCIANA y parte codemandada el AYUNTAMIENTO DEL GUARDAMAR DEL SEGURA contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante, adoptado en su sesión de 20 de noviembre de 2006, por el que se aprobó el Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Guardamar del Segura, salvo en el sector ZO-10 (en el que se suspendió la aprobación definitiva hasta la realización de la pertinente Declaración de Impacto Ambiental).

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 8 de junio de 2010 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"Que debemos ESTIMAR COMO Parcialmente ESTIMAMOS el Recurso interpuesto por el procurador de los tribunales D. Jorge Castelló Navarro, en nombre y representación de la entidad "Seyva SL", contra un Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo, adoptado en su sesión celebrada el 20 de noviembre de 2006, publicado el 11 de enero siguiente, por el que se aprueba el PGOU del municipio de Guardamar del Segura, a que se refieren los presentes autos, que expresamente revocamos, única y exclusivamente, en lo que se refiere a la clasificación de las parcelas del actor, integradas en el suelo del sector ZO-4, correspondiente Plan Parcial del antiguo sector 8, " El Raso", que deberán calificarse por la administración, como suelo urbano consolidado por la urbanización, con los aprovechamientos y los usos que se derivan de la reparcelación aprobada, en los términos del fundamento sexto de esta sentencia; desestimando el recurso en todo lo demás, y no imponiendo las costas causadas. "

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, tanto la representación de la Generalitat Valenciana como la del Ayuntamiento de Guardamar del Segura presentaron escritos preparando recurso de casación, que fueron tenidos por preparados al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, la representación del AYUNTAMIENTO DE GUARDAMAR DEL SEGURA y la de la GENERALITAT VALENCIANA comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo al tiempo que formularon en fechas 7 de octubre y 18 de noviembre de 2010, respectivamente, sendos escritos de interposición del recurso de casación, en los cuales, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se dictara resolución mediante la cual se estime el recurso de casación, revocando la sentencia de instancia y rechazando el recurso contencioso-administrativo, con la confirmación de los actos recurridos.

QUINTO

Por Auto de 31 de mayo de 2012 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto por la GENERALITAT VALENCIANA y se inadmitió a trámite el tercer motivo del recurso de casación del AYUNTAMIENTO DE GUARDAMAR DEL SEGURA , admitiendo el resto de los motivos. Por diligencia de ordenación de la Sra. Secretaria de esta Sala, de 2 de julio de 2012 se acordó entregar copias de los escritos de interposición de los recursos a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la representación de la entidad mercantil SEYVA, S. L. , en escrito presentado el 21 de noviembre de 2012 en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala que, previa desestimación de los mencionados recursos de casación, confirmara la sentencia recurrida en todos sus extremos, condenando, asimismo, a los recurrentes al pago de las costas del recurso.

SEXTO

Por Providencia de fecha 19 de septiembre de 2013 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 15 de octubre de 2013, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 5011/2010 por la GENERALITAT VALENCIANA y por el AYUNTAMIENTO DE GUARDAMAR DEL SEGURA la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó el 8 de junio de 2010, en su Recurso Contencioso-administrativo 1213/2007 , por la que se estima el formulado por la entidad mercantil SEYVA, S. L. contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo (CTU) de Alicante, adoptado en su sesión de 20 de noviembre de 2006, por el que se aprueba definitivamente, en los términos que en el mismo se indican, el Plan General de Guardamar del Segura (BOP de Alicante de 11 de enero de 2007); Plan General que se anula exclusivamente en lo que se refiere a la clasificación de las parcelas de dicha entidad mercantil integradas en el suelo del sector ZO-4, correspondiente al Plan Parcial del antiguo sector 8, "El Raso", que deberán "calificarse por la Administración como suelo urbano consolidado por la urbanización, con los aprovechamientos y los usos que se derivan de la reparcelación aprobada" , en los términos que se indican en esa sentencia.

SEGUNDO .- El recurso de casación formulado por el AYUNTAMIENTO DE GUARDAMAR DEL SEGURA consta ---tras su parcial inadmisión por Auto de la Sección 1ª de esta Sala de 31 de mayo de 2012 ) de dos motivos, ambos amparados en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LRJCA), en los que, respectivamente, se denuncia una incongruencia extra petita de la sentencia y una deficiente motivación de la misma.

Por su parte, la GENERALITAT VALENCIANA ha desarrollado en su recurso tres motivos de impugnación de la sentencia, todos articulados al amparo del apartado d) del precitado artículo 88.1 de la LRJCA .

Analizaremos estos motivos a continuación, comenzando por los formulados por el AYUNTAMIENTO DE GUARDAMAR DE SEGURA , en atención a su peculiar naturaleza y a las consecuencias procesales anudadas a su eventual estimación.

TERCERO .- En el primer motivo casacional del Ayuntamiento de Guardamar del Segura se denuncia que la sentencia ha incurrido en incongruencia extra petita , porque en su demanda la mercantil recurrente basó su impugnación en la circunstancia de que el Plan General controvertido debería haber previsto la reubicación o materialización de los aprovechamientos que la actora decía haber patrimonializado, y que habían devenido irrealizables en el sector examinado como consecuencia de su reclasificación como zona verde. Sobre esta base ---continúa el Ayuntamiento su exposición--- lo que la actora pidió al Tribunal fue que se condenase a las demandadas a cumplir con la obligación de reubicar los aprovechamientos referidos, aprobando los instrumentos de planeamientos necesarios a tal efecto, y, subsidiariamente, que se reconociese su derecho a ser indemnizada por no haber adoptado las medidas necesarias para reubicar o materializar esos aprovechamientos.

Sin embargo ---añade el Ayuntamiento recurrente en casación--- la demandante nunca pidió que se declarase en sentencia que los terrenos de su propiedad constituían suelo urbano consolidado y que se clasificaran como tales, resultando, no obstante, que la sentencia estima el recurso en este sentido, al ordenar en el "fallo" que esos suelos se clasifiquen como suelo urbano consolidado por la urbanización, cuando la actora no había llegado a pedir tal cosa sino que se había limitado a solicitar la reubicación de los aprovechamientos o la indemnización sustitutoria.

A su vez, en el segundo motivo se denuncia que la sentencia incumple el deber de motivación de las resoluciones judiciales porque resulta ---sic--- " ininteligible, irrazonable y carente de la necesaria estructura lógica que permita su comprensión ". Afirma la recurrente en casación que la sentencia de instancia carece de orden lógico, introduce antecedentes que nada tienen que ver con el tema debatido, no sigue un orden expositivo coherente, y, cuando por fin parece centrarse en el tema controvertido, lo hace incurriendo en una clara incongruencia extra petita . Más aún, el "fallo" dice estimar el recurso en los términos del Fundamento de Derecho Sexto, pero ocurre que la sentencia contiene tres fundamentos de Derecho enumerados con ese ordinal, por lo que no es posible saber a qué se refiere.

Ninguno de los dos motivos, sin embargo, puede prosperar.

Comenzando por el segundo, debe reseñarse que para que pudiera prosperar habría que constatar que la fundamentación jurídica de la sentencia resulta tan abstrusa e incoherente que no resulte posible aprehender las razones por las que la Sala estimó el recurso, y eso no acontece, toda vez que la lectura global de la sentencia permite entender las concretas razones determinantes de la estimación del recurso, recogidas sobre todo en el Fundamento Jurídico enumerado como "sexto", que comienza con el párrafo que dice "vamos seguidamente a resolver las dos cuestiones básicas del pleito ". Ciertamente, contiene la sentencia una fundamentación compleja, que recoge numerosos antecedentes y que se extiende por distintas consideraciones jurídicas, pero eso no es más que una consecuencia de la propia complejidad del tema debatido. No es menos cierto que la estructura formal de los fundamentos de Derecho es desafortunada, dado que la enumeración de dichos fundamentos no sigue un orden lógico, como se evidencia por el hecho de que hay nada menos que tres apartados que se numeran como Fundamento de Derecho sexto; pero, aun así, resulta excesivo afirmar, como hace la entidad local recurrente, que la sentencia es ilógica e ininteligible hasta el punto de devenir incomprensible, pues el dato relevante es que las partes litigantes han podido tener conocimiento de su "ratio decidendi" , despejándose desde esta perspectiva cualquier indefensión invalidante para ellas, como se pone de manifiesto por el recurso de casación formulado contra esta misma sentencia por la Generalidad Valenciana, que entra directamente al examen del tema de fondo sin cuestionar en ningún momento la motivación de la sentencia. Por lo demás, la referencia en el fallo al Fundamento de Derecho Sexto se refiere, con toda evidencia, al Fundamento Sexto que comienza su redacción con la frase "vamos seguidamente a resolver ..." , de manera que tampoco por esta vía se aprecia la existencia de una indefensión de trascendencia invalidante de la sentencia.

En cuanto a la incongruencia extra petita que se denuncia en el primer motivo, debe señalarse que la misma tampoco concurre. La parte recurrente pidió en su demanda que se anulase el Plan impugnado por no haber previsto la reubicación o materialización de los aprovechamientos que la actora decía haber patrimonializado y que habían devenido irrealizables en el sector examinado como consecuencia de su reclasificación como zona verde; ahora bien, esta pretensión se apoyaba, explícitamente, en la afirmación previa de que los terrenos concernidos constituían suelo urbano consolidado y habían adquirido la condición de solares. Así se apuntaba en el "hecho" séptimo de la demanda (págs. 11 y ss. de dicho escrito) donde se enfatizaba por la parte actora que el suelo del que era titular ---y que había sido reclasificado como zona verde, impidiendo la materialización del aprovechamiento adquirido---, tenía la condición de solar, con los derechos edificatorios a ello inherentes; construyéndose sobre esta premisa toda la argumentación posterior en relación con su pretendido derecho a la reubicación de esos aprovechamientos o la concesión de una indemnización compensatoria por su pérdida.

La Generalidad valenciana, en su contestación, entendió que ese dato constituía la piedra angular de la tesis de la parte recurrente, y por eso lo primero que realizó en su contestación fue sostener la " legalidad de la clasificación dada por el PGOU como suelo urbanizable frente a la pretensión del actor de que se reconozca el carácter de solar de sus terrenos ", dejando anotado que pese a no haberse extendido esta cuestión al "suplico" de la demanda, abordaba esta cuestión " en aras a demostrar la legalidad del PGOU impugnado en cuanto a la clasificación dada a los terrenos del Sector El Raso, e igualmente por la posible repercusión que la consideración o no de solar pueda tener de cara a una hipotética y subsidiaria indemnización " (pág. 7 de este escrito), extendiéndose ampliamente a continuación sobre esa discutida clasificación de los terrenos en litigio.

Así las cosas, al resolver el Tribunal de instancia sobre esta cuestión en los términos en los que lo hizo, lejos de incurrir en incongruencia extra petita , no hizo más que resolver el litigio en los términos en que el mismo había quedado entablado. Así, el Tribunal a quo tuvo en cuenta que la reclasificación de esos terrenos como zona verde era consecuencia de la aprobación del Decreto 60/2003, de Ordenación de las zonas periféricas de protección del sistema de zonas húmedas del sur de Alicante (Salinas de Santa Pola, Lagunas de La Mata y Torrevieja y el Fondó), pero dicho Decreto había sido declarado nulo por la STS de 30 de junio de 2009 (recurso de casación 7/2005 ). A la vista de este dato, apreció el Tribunal que gran parte de la argumentación desplegada por la actora había partido de la base de la subsistencia de ese Decreto, de manera que una vez anulado el mismo, dicha argumentación había quedado desprovista de sustento. Ahora bien, inmediatamente a continuación señaló el Tribunal que, aun así, " resta por examinar si es correcta la clasificación del suelo que hace el plan que se recurre y como deben tratarse los aprovechamientos derivados de la reparcelación materializada en el área que se considera ". Puesto, así, el Tribunal en la tesitura de resolver sobre ambas cuestiones, concluyó que esos terrenos debían ser considerados suelo urbano consolidado con la condición de solar, pero que la parte recurrente no había sufrido ninguna pérdida de aprovechamiento que requiriera de una indemnización. Consiguientemente, estimó el recurso de forma parcial, pues, según se expresa en el último Fundamento de Derecho, "no procede condenar a la administración a reubicar aprovechamientos, ni consiguientemente, a indemnizar el aprovechamiento materializado y no reubicado. Basta su reconocimiento, en los términos que hemos expuesto, pues como hemos visto, todos esos suelos, tienen la condición de solares". Esta conclusión, y la argumentación que la precede, podrá ser discutida desde el punto de vista de su adecuación a derecho, esto es, desde el punto de vista del tema de fondo (como hace la Generalidad Valenciana en su recurso de casación), pero no hay duda de que se trata de una respuesta procesalmente congruente.

CUARTO .- El recurso de casación de la GENERALITAT VALENCIANA esgrime tres motivos de impugnación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA , a saber:

  1. - Por infracción del artículo 124.1 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92), del artículo 52.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), del artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), y de los principios de publicidad de las normas y de seguridad jurídica establecidos en el artículo 9 de la Constitución Española , conforme a la jurisprudencia que cita, lo que ---dice esta parte--- da lugar a una motivación errónea que origina indefensión, vulneradora del derecho a la tutela judicial efectiva.

  2. - Por vulneración del artículo 7 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, vigente por razones temporales, en orden al alcance de las medidas cautelares previstas en ese precepto, en relación con el artículo 62.2 de la LRJPA , por aplicar incorrectamente los efectos "ex tunc" de las declaraciones de nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas, con infracción igualmente del artículo 73 de la LRJCA .

  3. - Por infracción de la jurisprudencia que se cita en el motivo de impugnación que determina la imposibilidad de reconocer la fuerza de los hechos de las obras de urbanización ejecutadas ilegalmente.

Con carácter previo al examen de estos motivos de casación hemos de dejar anotado que la sentencia impugnada contiene una fundamentación jurídica y un fallo prácticamente idénticos a los recogidos en la sentencia del mismo Tribunal de instancia de 8 de octubre de 2010, recaída en el Recurso Contencioso-administrativo 1533/2007 , que versó sobre el mismo objeto que este que ahora nos ocupa (aunque entonces en referencia a las concretas parcelas de propiedad de la parte ahí recurrente), y contra la que la Generalidad Valenciana interpuso un recurso de casación que ha sido desestimado por STS de esta Sala y Sección de 29 de noviembre de 2012 (Recurso de casación 6901/2010 ). La argumentación sostenida por la Generalidad Valenciana en la instancia y en el escrito de interposición del recurso de casación formulados por la citada Administración autonómica, en uno y otro recurso, son sustancialmente idénticos, por lo que nuestra respuesta a este concreto Recurso 5011/2010 será, coherentemente, la misma, por exigencias del principio de igualdad y unidad de doctrina, y por no haberse aportado en el presente recurso datos o consideraciones novedosas que exijan una reconsideración de cuanto entonces expusimos.

QUINTO .- El primero de los motivos de impugnación desarrollados por la Generalidad Valenciana se alega, en síntesis, que la sentencia dictada en la instancia ---al considerar que los terrenos de la entidad demandante deben clasificarse como suelo urbano por contar con todos los servicios que menciona el artículo 6 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU), y estar la obra urbanizadora amparada en los instrumentos de cobertura que menciona y que considera válidos---, vulnera los preceptos a los que antes se ha hecho mención, toda vez que no han sido objeto de publicación en el Boletín Oficial correspondiente, conforme a la normativa autonómica que cita, lo que determina que no ha estado en vigor.

El motivo no puede prosperar por las razones que se exponen a continuación.

Este Tribunal Supremo en la sentencia de 24 de marzo de 2009 (casación 3419/2005 ) ha señalado que: "... el recurso de casación, por su carácter extraordinario, tiene por objeto la revisión de la aplicación de la ley efectuada en la instancia y no pueden suscitarse cuestiones que no se plantearon ante el Tribunal a quo y por lo tanto no se produjo pronunciamiento alguno del mismo susceptible de revisión en casación.

Así lo entiende la jurisprudencia de esta Sala, que se recoge de manera precisa en la sentencia de 24 de junio de 2003 , que a su vez se remite a la de 24 de febrero de 2003, y que "niega la posibilidad de que en sede de un recurso de casación se introduzcan cuestiones nuevas, no planteadas en la instancia (por todas, sentencias de 16 de enero de 1995 , 26 de enero y 12 de mayo de 1999 y 30 de enero de 2001 ). Tal jurisprudencia se expone con detalle en la sentencia de 5 de julio de 1996, dictada en el recurso de casación número 4689/1993 , en la que se lee que queda vedado un motivo casacional que, al amparo del artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción , suponga el planteamiento por el recurrente de cuestión nueva que no haya sido suscitada en la instancia y que, por consiguiente, no haya sido objeto de controversia ni de decisión en la sentencia recurrida; ello por dos razones: por una parte, porque el recurso de casación tiene como finalidad propia valorar si se infringieron por el Tribunal «a quo» normas o jurisprudencia aplicable (además de si se quebrantaron las formas esenciales del juicio por haberse vulnerado las normas reguladoras de la sentencia o las que rigen los actos o garantías procesales siempre que en este último caso se haya producido indefensión), y resulta imposible , ni siquiera como hipótesis , que pueda producirse aquella infracción en relación con una cuestión que ni siquiera fue considerada y sobre la que, por tanto, no hubo pronunciamiento en la sentencia ---omisión que, en su caso, de entenderse improcedente, tendría su adecuado cauce revisor en el motivo de la incongruencia omisiva---; y, por otra, porque tan singular «mutatio libelli» afectaría al mismo derecho de defensa del recurrido ( artículo 24.1 CE ), en el supuesto de que, sin las posibilidades de la alegación y de la prueba que corresponden a la instancia, se entendiera admisible el examen y decisión de una cuestión sobrevenida a través del recurso de casación con las limitaciones que comporta su régimen respecto a dichos medios de defensa".

En este sentido hemos de señalar, en primer lugar, que esta falta de publicación no fue alegada por la Generalitat Valenciana en su escrito de contestación a la demanda y, por ello, no se analizó en la sentencia de instancia. Es, pues, una cuestión nueva que no puede llevar a la anulación de esa sentencia. No impide esta conclusión la referencia que se hizo en el escrito de conclusiones de la Generalitat Valenciana a la ineficacia del mencionado PAI al no haber sido objeto de publicación, toda vez que en ese escrito no pueden plantearse cuestiones "que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación" , como dispone el artículo 65.1 LRJCA .

Sucede, además, que aquí no se impugnan actos o disposiciones de la Administración que deban anularse por falta de eficacia de una disposición general que les da cobertura, por faltar la correspondiente publicación de esta última, dado que lo que se planteó por la parte demandante ---aquí recurrida--- era la improcedencia de clasificar los terrenos litigiosos en el Plan General de Guardamar del Segura, aprobado definitivamente por Acuerdo de la CTU de Alicante de 20 de noviembre de 2006, como "suelo urbanizable" con ordenación pormenorizada, cuando esos terrenos tenían la condición de solares, como se admite expresamente en la sentencia de instancia ---fundamento jurídico sexto---, al haberse ejecutado la obra urbanizadora del Plan Parcial, aprobado definitivamente por Acuerdo de la CTU de 7 de abril de 1995, que concluyó en el año 2002, cuatro años antes de la aprobación definitiva del PGOU que se recurre, como también se dice en esa sentencia.

Ha de añadirse a esto que si Generalitat Valenciana consideraba que el "Proyecto de Reparcelación", aprobado por el Ayuntamiento de Guardamar del Segura por Acuerdo de 3 de mayo de 2000, no debía aprobarse por falta de publicación del citado PAI, debió impugnarlo, lo que no hizo, pues no debe olvidarse que ese Acuerdo se presume legal y es eficaz, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 de la LRJPA . Tal vez por ello en la sentencia de instancia se reconoce en el punto 10 de su fundamento jurídico segundo que "Ninguna de las administraciones pone trabas a la conclusión de la obra urbanizadora".

Por todo ello ha de desestimarse este motivo de impugnación.

SEXTO .- El segundo motivo de impugnación también ha de ser desestimado, pues la sentencia de instancia no vulnera los preceptos que se citan por la parte recurrente.

En efecto, las medidas cautelares adoptadas por la Generalitat Valenciana en virtud de la Orden de 1 de junio de 2000 de la Consellería de Medio Ambiente, que acordó iniciar el expediente de elaboración de la revisión y ordenación de las zonas periféricas de protección en los Planes Rectores de Uso y Gestión a los que se refiere, entre ellos, el correspondiente al de las "Lagunas de la Mata y Torrevieja", que había sido aprobado por Decreto 49/1995, de 22 de marzo, de esa Generalitat, así como las medidas cautelares adoptadas en virtud del Acuerdo del Consell de 6 de junio de 2000, lo eran para establecer esas zonas periféricas de protección, como se admite en el hecho primero de la demanda.

La ordenación de las zonas periféricas de protección del sistema de zonas húmedas del sur de Alicante (Salinas de Santa Pola, Lagunas de La Mata y Torrevieja y el Fondó), fue aprobada por Decreto 60/2003, de 13 de mayo, del Consell de la Generalitat (DOGV de 21 de mayo de 2003). Ese Decreto ha sido anulado por la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 30 de junio de 2009 (Recurso casación 7/2005 ), por vulnerar el artículo 18 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres, pues las zonas periféricas de protección de los Espacios Naturales Protegidos solo y exclusivamente pueden ser declarados por ley, lo que aquí no concurría.

Se dice así en el Fundamento Jurídico Quinto de esa sentencia, por lo que ahora importa: "Recordemos, igualmente que en la STS de 16 de junio de 2003 , señalamos, interpretado el mandato de dicho precepto que "... Es evidente, por tanto, que el precepto permite que los Espacios Naturales Protegidos declarados por ley puedan incorporar unas zonas periféricas de protección. El alcance y especificación de la protección puede o no estar en la ley, pero es inexorable que la ley de creación misma proclame la existencia de la zona de protección (...). Lo que es evidente es que ni en la naturaleza del Plan Rector de Uso y Gestión ni entre las gestiones que le son atribuidas por la ley se comprende la posibilidad de crear zonas de protección".

Esto es, el criterio establecido es que las denominadas zonas periféricas de protección de los Espacios Naturales Protegidos, solo y exclusivamente pueden ser declarados por ley; y, en consecuencia, en el supuesto, posible excepcionalmente, de que existiera algún Espacio Natural no creado por ley, obvio que el mismo no podrá establecer zonas de protección. En concreto, en el supuesto de autos, el Parque de Las Lagunas de la Mata y Torrevieja fue declarado por Decreto de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Generalidad Valenciana 237/1996, de 10 de diciembre, Decreto que no contempla las denominadas zonas de protección, con lo que estamos, solo, ante una norma reglamentaria que se estaría desarrollando por otra del mismo rango, como es el Decreto impugnado.

En consecuencia, como en la STS de precedente cita, el Decreto impugnado pretende la ordenación de las zonas periféricas de protección del Parque Natural de las Lagunas de La Mata y Torrevieja (dentro del sistema de zonas húmedas del sur de Alicante) sin que una norma con rango de ley declarara el mismo, y sin que ---aquí lo significativo--- una norma de dicho rango creara las zonas periféricas de protección del citado Parque Natural. Esto es, como se expone en el desarrollo del motivo, del artículo 18 de la LCEN se deduce tanto una reserva formal de ley (que impone el precepto con rango de ley para las citadas zonas limitadoras) como una reserva material de ley (por cuanto se exige la regulación por ley ---en la norma de creación--- del Espacio Natural Protegido).

Pues bien dicho rango no podemos encontrarlo:

  1. En el Decreto 189/1988, de 12 de diciembre, por el que se declaraba Paraje Natural a las Lagunas de la Mata y Torrevieja, ya que ---al margen de sus rango--- el mismo Decreto fue anulado por la STSJ de la Comunidad Valenciana de 16 de mayo de 1995 , antes, pues de la publicación del Decreto impugnado 60/2003.

  2. En el Decreto de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Generalidad Valenciana 237/1996, de 10 de diciembre, por el que se crea de nuevo el actual Parque Natural las Lagunas de la Mata y Torrevieja; Decreto que, si bien estaba en vigor en el momento de la publicación del Decreto impugnado, ni era norma con rango de ley ni contemplaba la existencia de zonas de protección.

  3. Por lo que hace referencia al artículo 29 de la Ley valenciana 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, en relación con el 37.2 del mismo texto legal autonómico, en los que fundamentalmente insiste la sentencia de instancia de instancia, debemos señalar que el mandato en los mismos contenido tampoco puede ser considerado suficiente para superar la exigencia de reserva legal a la que venimos haciendo referencia, con respaldo en el artículo 18 de la LCEN, por cuanto la posibilidad de creación ---que dichos preceptos autonómicos contemplan--- no supone que ---real y efectivamente--- dicha creación legal se haya producido; es mas, la norma que posibilitaba dicha creación no era otra que el artículo 3º del Decreto 49/1995, de 22 de marzo , por el que se aprobaba el Plan Rector de Uso y Gestión del Paraje Natural de las Lagunas de la Mata y Torrevieja, que acabaría siendo anulado por la citada STSJ de la Comunidad Valenciana de 5 de junio de 1998 y confirmada, en este particular, por la STS de 16 de junio de 2003 .

    Pues bien, tras contemplarse en el artículo 29.1 de la citada Ley autonómica que "la declaración de espacio natural protegido" puede incluir la delimitación de "áreas de amortiguación de impactos", se añade en el apartado 2 del mismo artículo 29: "El establecimiento o alteración de la delimitación de áreas de amortiguación de impactos y el régimen de protección aplicable a las mismas podrá asimismo llevarse a cabo por los instrumentos de ordenación el espacio protegido sin que tenga la consideración de modificación de la declaración de espacio natural protegido". Por su parte, en el artículo 37.2 de la misma norma autonómica valenciana se añade, al regular los Planes Rectores de Uso y Gestión que los mismos "En ausencia del Plan de Ordenación de los Recurso Naturales, establecen, además, el régimen de protección y ordenación de usos necesarios para garantizar la conservación, protección y mejora de los valores ambientales".

    En principio la contradicción entre dichas normas autonómicas con la básica estatal (18 de la LCEN) parece evidente, ya que la posibilidad de establecimiento ---o alteración--- de las zonas de protección a través de instrumentos de ordenación del espacio protegido, y no a través de la norma con rango de ley, se opone a lo establecido en la legislación estatal, sin que la normativa autonómica pueda dejar sin efecto la reserva legal estatal contendida, además, en una norma básica. Debe, pues, rechazarse el apoyo que la sentencia de instancia intenta encontrar en dichos preceptos para mantener la legalidad del Decreto 60/2003 impugnado, cuando se dice que "el Decreto 60/03 constituye un instrumento de ordenación de usos y actividades en el ámbito de la zona periférica de protección del Parque Natural de las Salinas de la Mata y Torrevieja", o bien cuando añade que "el artículo 37.2 de la Ley valenciana 11/1994, otorga cobertura legal a la ordenación impugnada, sustitutiva del régimen previsto para los perímetros de protección por el anterior PRUG de 22 de marzo de 1995".

    Pero es mas, el Decreto 60/2003 impugnado no puede ser considerado como un "instrumento de ordenación de usos y actividades en el ámbito de la zona periférica de protección", por cuanto tal misión --- artículo 15 de la LCEN--- está encomendada a los Planes de Ordenación de Recursos Naturales, que debe ser aprobado con anterioridad al PRUG, como dispone, además del precepto de citada Ley estatal, el mismo artículo 31.1 de la ley autonómica valenciana 11/1994. El supuesto excepcional de declaración de parques y reservas naturales ---sin previa aprobación de un PORN---, que se contempla en el artículo 15.2 de la LCEN, tampoco resulta de recibo en el supuesto de autos por evidentes razones temporales (un año) y materiales, esto es, por que no es un PORN, sino un PRUG, y, todo ello, además, por no haberse justificado, de forma expresa, las razones que exigían su creación.

  4. Por último, tampoco podemos encontrar el apoyo legal necesario en la Disposición Adicional Primera de la citada Ley 11/1994 , que dispuso "que los espacios naturales declarados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley quedan reclasificados con arreglo a lo previsto en la Disposición Adicional Segunda", Disposición en la que ---apartado f)--- se incluye al Parque Natural de las Lagunas de Mata y Torrevieja; pero, como antes indicábamos, y aceptando a efectos meramente dialécticos tal mecanismo de declaración legal, lo cierto es que dicha norma no crea las zonas periféricas de protección (que el Decreto impugnado se proponía ordenar), pues, se insiste, el artículo 29.2 de la citada Ley autonómica contempla una posibilidad que, ni la citada ley ni ningún otro precepto con dicho rango, han materializado en los términos exigidos".

    No se vulneran por la sentencia de instancia los preceptos que se citan por la parte recurrente, pues al haberse anulado el citado Decreto 60/2003, que aprobó la ordenación de las zonas periféricas de protección del sistema de zonas húmedas del sur de Alicante, entre ellas las correspondientes a las Lagunas de La Mata y Torrevieja, no pueden tener la eficacia que pretende la parte recurrente las medidas cautelares adoptadas para esa ordenación de las "zonas periféricas de protección" , al estar encaminadas a la producción de una norma ilegal, como es ese Decreto 60/2003.

    Además, si la Generalitat Valenciana consideraba que el Proyecto de Reparcelación, aprobado por el Ayuntamiento de Guardamar del Segura el 3 de mayo de 2000, con cumplimiento de las condiciones a subsanar en septiembre de 2000, era contrario a las mencionadas medidas cautelares que ella había adoptado, debió impugnarlo, lo que no hizo, como antes se ha puesto de manifiesto. Asimismo, si consideraba que las licencias otorgadas por dicho Ayuntamiento en el ámbito litigioso eran ilegales, por ser contrarias a esas medidas cautelares, debió impugnarlas, lo que tampoco hizo.

    Por todo ello, procede desestimar este motivo de impugnación.

    SEPTIMO .- En el tercero de los motivos de impugnación de la Generalidad Valenciana se alega, en síntesis, que la sentencia de instancia es contraria a la jurisprudencia que en el mismo se cita por reconocer la obra de la urbanización realizada que, a juicio de la recurrente, lo ha sido ilegalmente.

    Tampoco este motivo puede prosperar.

    Hemos de precisar, en primer lugar, que, según los datos que se reflejan en la sentencia de instancia la urbanización del Sector SUP-8 "El Raso" se ha efectuado en virtud de los siguiente instrumentos aprobados por la Administración:

  5. Plan Parcial aprobado por la propia Generalitat Valenciana por Acuerdo de la CTU de Alicante de 7 de abril de 1995;

  6. PAI de la Unidad de Ejecución Única de ese Sector, aprobado por el Ayuntamiento de Guardamar del Segura por Acuerdo de 10 de agosto de 1999;

  7. Proyecto de Reparcelación, aprobado por Acuerdo de ese Ayuntamiento de 3 de mayo de 2000, con subsanación de condiciones en septiembre de 2000;

  8. Recepción de las obras de urbanización por el Ayuntamiento en los términos que se indica en el acuerdo suscrito el 9 de mayo de 2006.

  9. Además, se han otorgado más de 70 licencias por dicho Ayuntamiento.

    Y no consta que ninguno de esos Acuerdos haya sido impugnado.

    Pues bien, no se vulnera por la sentencia de instancia la jurisprudencia que se cita por la parte recurrente que se refiere a que no es improcedente que el planeamiento general no incluya como suelo urbano terrenos que han sido urbanizados de forma ilegal, esto es, sin los correspondientes instrumentos de planeamiento y gestión urbanística que sirvan de cobertura a la obra urbanizadora, lo que aquí no ocurre por lo antes expuesto. Así, la STS de 1 de octubre de 2009 (Recurso de casación 2163/2005 ), que se cita por la Generalitat recurrente se refiere a una urbanización realizada "en suelo rústico" , que es un supuesto claramente diferente al aquí examinado.

    Estamos, pues, en presencia de una sentencia de instancia que pone de manifiesto una correcta y detallada elaboración jurídica, acreditativa de un pormenorizado estudio de la realidad que subyace, y expuesta con claridad y precisión, lo que nos obliga, obviamente, a su íntegra y total confirmación.

    OCTAVO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer, por mitad, a las partes recurrentes las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ). Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas procesales, por todos los conceptos, no podrá superar 5.000 euros.

    Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar los recursos de casación que han interpuesto la GENERALITAT VALENCIANA y el AYUNTAMIENTO DE GUARDAMAR DEL SEGURA contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 8 de junio de 2010, en su Recurso Contencioso administrativo 1213/2007 .

  2. Condenar a las partes recurrentes en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados en el último fundamento de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

3 sentencias
  • SAP A Coruña 165/2018, 26 de Marzo de 2018
    • España
    • 26 Marzo 2018
    ...en la resolución inicial sin reintroducirla cuando a la parte conviene y de la revisión de la sentencia no se desprende su presencia ( SSTS de 22-10-2013, 27-12- 2013, 20-2-2014, 27-12-2015 Sentado lo anterior, queda por hacer una segunda precisión, y es que aunque los apelantes se refieren......
  • SAP A Coruña 533/2016, 6 de Octubre de 2016
    • España
    • 6 Octubre 2016
    ...en la resolución inicial sin reintroducirla cuando a la parte conviene y la revisión de la sentencia no se desprende su presencia ( SSTS de 22-10-2013, recurso número 2307-2013 ; de 27-12-2013, recurso número 772-2013 ; de 20-02-2014, recurso número 1507-2013 ; y de 27-12-2015, recurso núme......
  • STSJ Comunidad Valenciana 336/2021, 7 de Julio de 2021
    • España
    • 7 Julio 2021
    ...hasta la aprobación de Modif‌icación Puntual de dicho plan (26-9-2016). En el acuerdo impugnado se dice que, dada la fecha de la STS de 22-10-2013 invocada por la reclamante, "sobre la que fundamenta la antijuridicidad del presunto daño [...] y aun cuando el reclamante no cita el día que le......

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR