STS, 6 de Octubre de 2008
| Ponente | EMILIO FRIAS PONCE |
| ECLI | ES:TS:2008:5311 |
| Número de Recurso | 8/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 6 de Octubre de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Octubre de dos mil ocho.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 8/2004, interpuesto por el Colegio Oficial de Graduados Sociales de Madrid, contra la sentencia de 14 de Mayo de 2003, dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Cuarta, en el recurso contencioso-administrativo núm. 991/2000, promovido contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 23 de Marzo de 2000, que confirma el Acuerdo del Director General de Tributos del Ministerio de Economía y Hacienda de 16 de Febrero de 1999 por la que se deniega la solicitud de exención subjetiva del pago del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, respecto de los actos de formalización de préstamo hipotecario y compraventa de inmueble adquirido para la sede social de la Corporación.
Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.
La Sección Cuarta del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 14 de Mayo de 2003, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Desestimamos íntegramente el recurso planteado por el Procurador D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre y representación del Colegio Oficial de Graduados Sociales de Madrid, asistido del Letrado D. José Luis Peñalara Ramos, contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 23 de marzo de 2000, la cual confirmamos íntegramente por ser conforme a derecho, sin que proceda efectuar una imposición expresa de las costas procesales causadas".
Contra la referida sentencia, la representación del Colegio Oficial de Graduados Sociales de Madrid interpuso recurso de casación para la unificación de doctrina, alegando como sentencia de contraste la dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 15 de Julio de 1999, dictada en el recurso 776/1997, que declaró que las Corporaciones de Derecho Público estaban incluidas dentro del concepto de Administración Institucional del art. 45.1.A ) a) del Texto Refundido del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, a los solos efectos de determinar la exención subjetiva en los supuestos de adquisición de inmuebles.
Conferido traslado al Abogado del Estado se opuso al recurso, interesando la inadmisión del recurso, al invocarse como contradictora una sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que no puede servir de referencia válida a los efectos de este recurso, ya que ésta y los Tribunales Superiores de Justicia tienen competencias para conocer y fallar en ámbitos materiales distintos. Subsidiariamente, solicitó la desestimación del recurso, porque la doctrina que debe ser confirmada es la que se deriva de la sentencia impugnada.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 2 de Octubre de 2008, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, Magistrado de la Sala
La sentencia de instancia desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por entender improcedente aplicar al Colegio Profesional demandante la exención subjetiva pretendida, prevista en el art. 45 I.A a) del Texto Refundido del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales de 1993, al no poder incluirse en el concepto de Administración Institucional empleado por el precepto.
En cambio, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Segunda, de 15 de Julio de 1999, aportada por la recurrente como fundamento del recurso de casación para unificación de doctrina, consideró, interpretando el anterior art. 48.1 A. a) de la Ley del Impuesto, aprobada por Real Decreto Legislativo 3050/1980,y que tenía idéntica redacción, que los Colegios Profesionales podían beneficiarse de la exención prevista para las Administraciones Territoriales e Institucionales.
El Abogado del Estado plantea la inadmisibilidad del recurso por entender que no procede la unificación de doctrina cuando la contradicción se produce entre una sentencia de los Tribunales Superiores de Justicia y una sentencia de la Audiencia Nacional.
Sin embargo, la Sala anticipa que rechaza la inadmisión que propone el representante de la Administración, con base en criterios ya aplicados en sentencias anteriores de esta misma Sala.
En efecto, en la Sentencia de 14 de julio de 2003, en que se impugnaba la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, relacionada con el precio de adjudicación de unas viviendas militares, y en donde se alegaba la improcedencia de citar como contraste, las sentencias de la Audiencia Nacional, se dijo por esta Sala:
"TERCERO En su escrito de oposición, la representación de los adjudicatarios de las viviendas a las que se refiere este proceso afirma, en primer lugar, la inadmisibilidad de este recurso de casación para la unificación de doctrina. El defecto determinante de esa circunstancia no sería otro que la circunstancia de que las Sentencias contradictorias presentadas no proceden de la Sala de lo Contencioso Administrativo de un Tribunal Superior de Justicia, sino de la Audiencia Nacional. Y eso, dice, no entra dentro una interpretación lógica y sistemática del artículo 96.1 de la Ley de la Jurisdicción pues, al tratarse de Sentencias de Tribunales distintos, faltará necesariamente la identidad objetiva imprescindible para acceder a este tipo de casación.
Sin embargo, esta alegación no puede prosperar porque la Sala tiene dicho lo contrario a lo que sostiene la representación de los recurridos. Así en la Sentencia de 19 de julio de 1999. De acuerdo con la interpretación allí sentada, son admisibles al contraste que ha de hacerse al resolver los recursos de casación para la unificación de doctrina contra Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia las Sentencias de la Audiencia Nacional porque unos y otra no tienen diferente jerarquía organizativa y decisoria, sino sólo distinta competencia objetiva y funcional, la cual, por lo demás, no obedece a criterios cualitativos sino, fundamentalmente, a razones relacionadas con el ámbito espacial sobre el que se proyecta la competencia de los órganos que emanan los actos a enjuiciar".
Y en la de esta Sección de 21 de julio de 2005, por la que se resolvió recurso de casación para la unificación de doctrina, contra sentencia, en esta ocasión, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, siendo las dos sentencias de contraste, del Tribunal Superior de Justicia, de la Comunidad Valenciana, ante similar alegación a la de ahora, se dijo:
"SEGUNDO La alegación de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado ha de ser rechazada pues el precepto contenido en el artículo 96 de la Ley Jurisdiccional no puede interpretarse como el Abogado del Estado pretende, en el sentido de que las sentencias contrastadas han de provenir de órganos jurisdiccionales equiparables. Es decir, las del Tribunal Supremo con otras del Tribunal Supremo, las de la Audiencia Nacional con otras de éste órgano, y las de los Tribunal Superiores de Justicia con las dictadas por el mismo o diferente Tribunal Superior.
No es aceptable esta interpretación porque el sentido literal del precepto no lo consiente. Efectivamente, el texto legal contenido en el artículo 96.1 de la Ley Jurisdiccional establece: «1. Podrá interponerse recurso de casación para la unificación de doctrina contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos».
Desde el punto de vista teleológico no tiene sentido la restricción preconizada, pues cualquiera que sea la contradicción en que se incurra, siempre que proceda de alguno de los órganos que la Ley menciona, hace necesario y conveniente el Recurso de Casación en Unificación de Doctrina".
Entrando en el fondo, las partes no discuten en este caso la concurrencia de los requisitos exigidos por la Ley Jurisdiccional para la admisión del recurso de casación para la unificación de doctrina, por lo que sólo procede determinar la doctrina que ha de prevalecer, dependiendo la solución de la interpretación que se mantenga respecto al concepto de Administración Institucional.
El precepto cuestionado establece que "gozarán de exención subjetiva: a) El Estado y las Administraciones Públicas Territoriales e Institucionales y sus establecimientos de beneficencia, cultura, seguridad social, docentes o de fines científicos".
Pues bien, esta Sala, en sentencia de 15 de Diciembre de 2006, resolviendo el recurso de casación en interés de Ley nº 35/2005, interpuesto contra una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, que había estimado el recurso contencioso-administrativo promovido por una Comunidad de Regantes, declarando procedente la exención subjetiva alegada, sentó la siguiente doctrina:
"TERCERO.-.... Tradicionalmente la doctrina española utilizó de forma mayoritaria la rúbrica Administración institucional como contrapunto a la Administración de base territorial, considerando que la Administración territorial es aquélla que persigue una serie de fines genéricos que se identifican con los intereses generales de la comunidad que se asienta en un determinado territorio, dirigiendo su actuación a todas las personas que mantienen algún vínculo con el territorio que delimita su ámbito territorial. Por el contrario, la Administración institucional comprende a un conjunto de entes sin base territorial de las que se sirven los entes públicos territoriales para cumplir concretas funciones públicas en régimen de descentralización funcional.
Con arreglo a esta clasificación, la Administración institucional estaría integrada por entes de base fundacional (Administración institucional en sentido estricto) y entes de base corporativa, y la conclusión a la que se llegaría es que el actual art. 45.1.A.a) se refiere a todas las Administraciones Públicas y, concretamente, al referirse a la Administración Institucional comprendería no sólo la Administración Institucional propiamente dicha sino también la Administración Corporativa y, por tanto, a las Comunidades de Regantes, dada su naturaleza jurídica pública.
En efecto la Ley de Aguas de 1985 despejó las dudas sobre la naturaleza jurídica pública de las Comunidades de Usuarios y su dependencia de la Administración, al establecer que tienen el carácter de Corporaciones de Derecho Público, adscritas al Organismo de Cuenca, con lo que participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas, como puso de relieve el Tribunal Constitucional, sentencias 76/1983 y 227/1988, dado que su finalidad es la gestión autónoma de los bienes hidráulicos necesarios para los aprovechamientos colectivos de las mismas, en régimen de participación por los interesados.
Sin embargo, no cabe desconocer que con base a lo que estableció el art. 35 del Código Civil, que distinguió entre corporaciones ("universitas personarum") e instituciones ("universitas bonorum"), otro sector de la doctrina estableció una clasificación tripartita, Administración territorial, institucional y corporativa, reservando el término Administración Pública Institucional exclusivamente a los entes públicos de base fundacional, lo que tuvo incidencia en la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958, cuyo art. 1 se refería a los organismos autónomos, a los servicios administrativos sin personalidad jurídica distinta de la del Estado y a las empresas nacionales. Los organismos autónomos se definían en el art. 2 como entidades de Derecho Público creadas por la Ley, con personalidad jurídica y patrimonio propios, independiente de los del Estado.
En la actualidad, la Ley 6/1997, de 14 de Abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado, tras declarar la extensión de su regulación al marco del régimen jurídico común a todas las Administraciones Públicas, así como a la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y los Organismos Públicos vinculados o dependientes de ella, define a estos últimos como "Entidades de Derecho Público que desarrollan actividades derivadas de la propia Administración General del Estado, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta (art. 1 ), clasificándolos en:
-
Organismos autónomos, que se rigen por el Derecho Administrativo y a quienes se les encomienda, en régimen de descentralización funcional, y en ejecución de programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos.
-
Entidades públicas empresariales, a las que se les encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación, rigiéndose por el Derecho Privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los efectos específicamente regulados en la Ley, en sus Estatutos y en la legislación presupuestaria.
En esta concepción quedaría fuera de la Administración Institucional la Administración Corporativa.
A la hora de interpretar el precepto controvertido lo primero que se advierte es que ni el Texto Refundido del Impuesto, ni ninguna otra norma tributaria define qué debe entenderse por Administración Institucional a los efectos de la aplicación de esta exención subjetiva.
En cambio, si acudimos a los antecedentes legislativos nos encontramos que el legislador en el Reglamento del Impuesto de Derechos Reales y sobre Transmisiones de Bienes, aprobado por Decreto de 15 de Enero de 1959, que desarrollaba la Ley de 21 de Marzo de 1958, en su art. 6.B.2 sólo contemplaba, junto al Estado y Entes Locales, al regular las exenciones, a "los Organismos Autónomos a que se refieren los artículos 1 núm. 2, ap. A) y 2 de la Ley de 26 de Diciembre de 1958, sobre régimen jurídico de las Entidades estatales autónomas."
En una línea similar, pero más amplia para abarcar a los Organismos Autónomos de las Entidades Locales, el Texto Refundido de la Ley y Tarifas de los Impuestos Generales sobre las Sucesiones y sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados de 6 de Abril de 1967, en su art. 65.1.b), estableció la exención de "los Organismos Autónomos de la Administración del Estado que tengan personalidad jurídica independiente del mismo a los que se refiere la Ley de 26 de Diciembre de 1958 y el Instituto Nacional de Previsión", disponiéndose además en el apartado que "si para la realización del servicio de competencia local la Entidad (Local) los hubiera dotado de personalidad jurídica propia, la exención se reconocerá por el Ministerio de Hacienda, previo informe del de la Gobernación."
Con estos antecedentes se llega a la Ley 32/1980, de 21 de Junio, luego Texto Refundido de 30 de Diciembre de 1980, en donde por primera vez alude a la Administración Institucional, al disponer el art. 37.I (art. 48.I del Texto Refundido) que gozarán de exención subjetiva: "a) El Estado y las Administraciones Públicas Territoriales e Institucionales y sus establecimientos de beneficencia, cultura, seguridad social, docentes o de fines científicos", precepto que pasa al vigente Texto Refundido de 1993, aunque ahora se agrega que "Esta exención será igualmente aplicable a aquellas entidades cuyo régimen fiscal haya sido equiparado por una Ley al del Estado o al de las Administraciones Públicas citadas".
Conviene recordar que en el trámite parlamentario de la Ley de 1980 se pretendió introducir otras exenciones sin éxito. Así, las enmiendas reflejadas en el Informe de la Ponencia nos revelan que se intentó declarar subjetivamente exentos del pago del impuesto, entre otros, a los Colegios Profesionales, Cámaras Oficiales, y Universidades, Escuelas y Colegios Universitarios.
Con estos antecedentes se hace difícil sostener una interpretación amplia del concepto de Administración Institucional, máxime cuando de acuerdo con el art. 23 de la Ley General Tributaria de 1963, (art. 14 de la nueva Ley de 18 de Diciembre de 2003 ) las normas sobre exenciones no pueden interpretarse de modo extensivo.
Esto sentado, procede concluir que las Comunidades de Regantes no pueden ser calificadas como Administración Pública Institucional, al formar parte de la llamada Administración Corporativa, por lo que no les alcanza la exención subjetiva controvertida.
Además, una interpretación restringida, que reserve la exención subjetiva a los entes públicos de base fundacional, parece dotar de sentido a la mención que se hace más adelante en el art. 45.I.A.a), en virtud de lo cual se otorga exención a "sus establecimientos de beneficencia, cultura, seguridad social, docentes o de fines científicos...."
Ante esta doctrina, que resulta predicable igualmente de los Colegios Profesionales al participar estas entidades de la misma naturaleza que las Comunidades de Regantes, procede desestimar el presente recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente, de conformidad con lo establecido en el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le otorga el apartado tercero de dicho precepto, limita la cantidad máxima de los honorarios del Abogado del Estado a la cifra de 1.200 euros.
En su virtud, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que desestimamos el presente recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por el Colegio Oficial de Graduados Sociales de Madrid, contra la sentencia de 14 de Mayo de 2003, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Cuarta, con imposición de costas a la parte recurrente, con el límite cuantitativo indicado en el último de los Fundamentos Jurídicos.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Rafael Fernández Montalvo Manuel Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Manuel Martín Timón Angel Aguallo Avilés PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. EMILIO FRÍAS PONCE, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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