STS, 27 de Mayo de 2013

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Ana Álvarez-Briso Monteano, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de doña (sic) Fermín , contra los acuerdos núm. 2/2007 y 741/2006, de fechas 11 de enero de 2007 y 8 de junio de 2006, del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa, que desestima el recurso de reposición del expropiado, y que valora el suelo e instalaciones de las fincas núm. NUM000 , NUM001 , NUM002 y NUM003 expropiadas por la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación de Infraestructuras del Principado de Asturias y el Ayuntamiento de Llanes, con motivo de la obra pública "Senda Litoral de Toro, Llanes", en 231.403,10 euros, más el 5% como premio de afección e intereses correspondientes, acuerdos que confirmamos por ser ajustados a derecho. Los intereses se determinarán como en esta resolución de establece. Sin costas".

Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de D. Fermín , presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "....admitir a trámite el recurso; y en definitiva dictar sentencia por la que dando lugar al mismo, y casando la resolución recurrida, con los pronunciamientos que en derecho correspondan".

Por auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, dictó auto de fecha 7 de abril de 2011 , en el que acuerda: " Declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Fermín contra la Sentencia de 24 de mayo de 2010 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el recurso nº 707/2007 , en relación con el motivo primero, así como la admisión del recurso en cuanto al motivo segundo. Remítanse las presentes actuaciones a la Sección Sexta de esta Sala con arreglo a las normas de reparto de asuntos. Sin costas.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala:..se desestime sin más trámites el presente recurso de casación, confirmando en su integridad la Sentencia recurrida, con imposición de costas a la recurrente".

Por escrito de 5 de junio de 2010, el Abogado del Estado, manifiesta que se abstiene de formular oposición.

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 21 de mayo de 2013, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Diego Cordoba Castroverde, Magistrado de la Sala.

En el presente recurso de casación, interpuesto por la representación legal de D. Fermín , se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 24 de mayo de 2010 (rec. 707/2007 ) por la que se desestimó el recurso interpuesto por el hoy recurrente en casación contra los Acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación de 11 de enero de 2007 y 8 de junio de 2006 que valoraron el suelo y las instalaciones de las fincas NUM000 , NUM001 , NUM002 y NUM003 expropiadas pro la Consejería de Medio Ambiente, Ordenación de Infraestructuras del Principado de Asturias y el Ayuntamiento de Llanes con motivo del la obra pública "Senda Litoral de Toro, Llanes".

Motivos de casación .

De los dos iniciales motivos de casación esgrimidos por el recurrente tan solo el segundo será examinado en esta sentencia, al haberse inadmitido el primero por Auto de la Sección Primera de esta Sala de 7 de abril de 2011 .

El recurrente, al amparo del art. 88.1.d), invoca la infracción de los artículos 56 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana aprobada por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril y del art. 70.2 de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local aprobada por Ley 7/1985, de 2 de abril.

Considera que es nulo el expediente expropiatorio por falta de la declaración de utilidad pública que deriva de la aprobación definitiva del Plan Especial de Infraestructuras "Senda de Toro", al haberse publicado dicho Plan después del inicio del expediente expropiatorio. El expediente expropiatorio se inició por resolución de la Alcaldía de 29 de mayo de 2000 en la que se formuló la relación de bienes y derechos afectados procediéndose posteriormente a someterlo a información pública mediante anuncio en el Boletín Oficial del Principado de Asturias de 10 de junio de 200o. Sin embargo, el Plan Especial de Infraestructuras "Senda Litoral de Toro", que fue aprobado definitivamente por acuerdo de 24 de enero de 2000, no se publicó íntegramente en el Boletín Oficial del Principado de Asturias hasta el 9 de septiembre de 2000, esto es, la publicación integra en el Boletín Oficial del Plan Especial que servía de cobertura al expediente expropiatorio se produjo en fecha muy posterior a la iniciación del procedimiento expropiatorio.

Argumenta la parte recurrente que la sentencia de instancia no entró a resolver su alegación referida a la nulidad del procedimiento expropiatorio por entender que excedía del acto recurrido, que se contraía a la valoración de los bienes expropiados, y que las actuaciones previas, tales como la aprobación del Plan Especial de Infraestructuras "Senda Litoral de Toro", el expediente expropiatorio por tasación conjunta, así como la relación definitiva de bienes y derechos, son actos firmes y consentidos por haber sido notificados a los particulares interesados y publicados en el BOPA, decisión que considera contraria a las garantías de tutela judicial efectiva del art. 24.1 CE , y a la última jurisprudencia del Tribunal Supremo en la que se sostiene la posibilidad impugnar el expediente expropiatorio con motivo del recurso interpuesto contra la resolución que fija el justiprecio.

Finalmente invoca la jurisprudencia que sostiene que los Planes urbanísticos han de ser publicados íntegramente, y la ausencia de publicación de sus normas conlleva su ineficacia y consiguientemente la nulidad de los actos posteriores dictados a su amparo.

El Ayuntamiento de Llanes se opone al recurso de casación argumentando que la causa de utilidad pública y la necesidad de ocupación vienen determinadas por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Llanes de fecha 11 de noviembre de 1998 por el que se aprobó el Proyecto de "Senda peatonal de Toro" y se acordó iniciar la expropiación de los bienes y derechos afectados por el procedimiento de tasación conjunta, pues la delimitación del área a expropiar se efectuó en este Proyecto de senda peatonal con la consecuente utilidad pública implícita prevista en el art. 10 de la LEF y la necesidad de ocupación de las fincas afectadas ( arts. 17 y 21 de dicha norma ). La ulterior modificación puntual de las entonces vigentes Normas Subsidiarias de Planeamiento del Concejo de Llanes y la aprobación del Planeamiento Especial tenía por objeto regularizar y homogeneizar la clasificación urbanística de los terrenos afectados por dicha senda, pero no dar cobertura al procedimiento expropiatorio en curso ni implicó la declaración de utilidad pública o necesidad de ocupación que ya había sido declarada anteriormente, desplegando su influencia, tan solo, respecto a la clasificación urbanística del suelo a los efectos de su valoración, cuestión esta que no es objeto de debate en este recurso y que fue estimada en la instancia.

La Corporación Local recurrida alega también que la recurrente fue notificada de todas actuaciones llevadas a cabo en el expediente expropiatorio, aportando documentación y presentando alegaciones. Y que consintió tanto la aprobación del Proyecto de Expropiación (resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Llanes de 24 de agosto de 2000) como el Acuerdo del Pleno de la Comisión de Urbanismo y ordenación del Territorio de Asturias por el que se acordó la aprobación definitiva del expediente de expropiación y el justiprecio fijado en vía administrativa (acuerdo de 27 de diciembre de 2000).

Así mismo entiende que el motivo casacional debe ser desestimado no solo porque el Planeamiento publicado el 9 de septiembre de 2007 no da cobertura al expediente expropiatorio, sino porque la parte recurrente no impugna el incumplimiento de ningún artículo de la LEF o de la Ley 6/1998 sin que, a su juicio, se incumpla el art. 70.2 de la Ley 7/1985 en cuanto se ha publicado íntegramente este planeamiento. En todo caso, entiende que aunque se considerase que la "causa expropiandi" venía determinada por la aprobación definitiva del Plan Especial de la Senda Litoral de Toro, su publicación tardía no determinaría la pretendida nulidad del procedimiento expropiatorio, pues la falta de la publicación previa e integra de las normas de dicho Plan solo determinaría su ineficacia no su invalidez y conforme a la STS de 4 de mayo de 1995 no es posible sostener la nulidad del procedimiento expropiatorio, y la existencia de una vía de hecho, cuando dicha publicación se produjo antes de procederse a la ocupación efectiva de los bienes y derechos expropiados.

Posibilidad de impugnar el procedimiento expropiatorio cuando se impugna el justiprecio.

El adecuado análisis del recurso de casación exige abordar, con carácter previo, si la sentencia de instancia vulneró el derecho a obtener una tutela judicial efectiva y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, por haberse negado a conocer de su alegación referida a la nulidad del procedimiento expropiatorio con motivo de la impugnación del justiprecio fijado.

La sentencia de instancia respecto de este extremo afirma que " Con relación a los motivos de nulidad del procedimiento expropiatorio procede su desestimación con remisión a lo acertados razonamientos de la Administración expropiante codemandada, ya que exceden del acto recurrido que se contrae a la valoración de los bienes expropiados y que la aprobación del Plan Especial de Infraestructuras Senda Litoral de Toro y del expediente de expropiación por tasación conjunto, así como la relación definitiva de bienes y derechos, son actos firmes y consentidos habiendo sido notificados a los particulares interesados y publicados en el BOPPA ".

Esta respuesta entra en abierta contradicción con lo señalado en una reiterada jurisprudencia de este Tribunal, entre las más recientes en sentencias de 26 de octubre de 2010 ( rec. 1632/2007) de 18 de Mayo del 2011 ( rec. 2170/2007 ) en la que se ha señalado que al impugnar el Acuerdo del Jurado de Expropiación por el que se fija el justiprecio de los bienes, el expropiado puede invocar la ilegalidad de lo actuado anteriormente y, en particular, puede solicitar que se declare la nulidad de todo el procedimiento expropiatorio por ausencia o invalidez de la declaración de utilidad pública o de la declaración de necesidad de ocupación. La nulidad de la denominada "causa expropiandi" puede, así, ser esgrimida al recurrir la fijación del justiprecio por el acuerdo del Jurado, pues aquélla constituye la piedra angular de toda expropiación forzosa y, por consiguiente, ninguna fase del procedimiento expropiatorio puede sostenerse sin ella.

Al no haberlo reconocido así la sentencia impugnada ha de considerarse contraria a la jurisprudencia señalada por lo que ha de ser casada en este punto.

Se estima esta alegación que conlleva la estimación parcial del motivo de casación.

Ineficacia de la declaración de utilidad pública. Publicación tardía del articulado del Plan Especial del que trae causa la expropiación.

Es preciso analizar, por tanto, su alegación referida a la nulidad del procedimiento expropiatorio. La parte recurrente sostiene que el expediente expropiatorio, seguido por el procedimiento de tasación conjunta, tiene cobertura en el "Plan especial de Infraestructuras Senda Peatonal de Toro, Llanes", que si bien se había aprobado definitivamente por Acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (CUOTA) de 24 de enero de 2000 no fue publicado íntegramente en el Boletín Oficial del Principado de Asturias hasta el 9 de septiembre de 2000, de donde deduce que el procedimiento expropiatorio es nulo por falta de eficacia del Plan que daba cobertura a la actividad expropiatoria. Por el contrario, el Ayuntamiento de Llanes considera que la causa de utilidad pública y la necesidad de ocupación viene determinada por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Llanes de fecha 11 de noviembre de 1998 por el que se aprobó el Proyecto de "Senda peatonal de Toro" y se acordó inicial la expropiación de los bienes y derechos afectados por el procedimiento de tasación conjunta (folios 234 y 235 del expediente) y que, en todo caso, la posterior publicación de dicho Plan antes de la ocupación efectiva de las fincas expropiadas impediría declarar la nulidad del procedimiento seguido.

El expediente expropiatorio que nos ocupa tenía por objeto la ejecución de un proyecto denominado "Senda peatonal en Toro" sita en el término municipal de Llanes. Según se desprende de la documentación obrante en el expediente administrativo, por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Llanes de 23 de julio de 1998 se aprobó este proyecto, encomendándose el ejercicio de la potestad expropiatoria a la Mancomunidad de Consejos del Oriente de Asturias. Y el 11 de noviembre de 1998 se adoptó un nuevo Acuerdo del Pleno de dicho Ayuntamiento que acordó: Aprobar el Proyecto de "Senda peatonal de Toro" redactado por la Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente; Modificar el Acuerdo de 23 de julio de 1998 en cuanto al punto segundo y, en consecuencia iniciar el expediente expropiatorio por el procedimiento de tasación conjunta declarando como beneficiaria de la expropiación a la Mancomunidad de Concejos del Oriente de Asturias.

Fue posteriormente, por Acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (CUOTA) de 24 de enero de 2000, cuando se aprobó el Plan Especial de la Senda Litoral del Toro, cuyo articulado fue publicado en el Boletín Oficial del Principado de Asturias de 9 de septiembre de 2000. Y el 27 de diciembre de 2000 por Acuerdo del Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (CUOTA) se acordó la aprobación del expediente de expropiación forzosa por el sistema de tasación conjunta, que implicaba la declaración de urgencia en la ocupación de los bienes y derechos afectados.

En definitiva, el proyecto para la ejecución de esta obra pública se aprobó en el mes de junio de 1998 por sendos Acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Llanes lo que conlleva la declaración de utilidad pública del proyecto en cuestión, pues de conformidad con lo dispuesto en el art 10 de la LEF "La utilidad pública se entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio ", de modo que el posterior procedimiento expropiatorio no puede considerarse desprovisto de una previa declaración de utilidad pública.

Aun cuando se considerase que la expropiación de los bienes y derechos traía causa directa del Plan Especial de la Senda Litoral del Toro tampoco ello nos conduciría a la nulidad del procedimiento expropiatorio tal y como solicita la parte recurrente.

Es cierto que el art. 56 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril establece que los Planes para ser ejecutivos han de publicarse con sus normas. Y así mismo este Tribunal ha señalado en diversas sentencias, entre ellas la de 8 de octubre de 2010 (recurso de casación nº 4289/2006 ) que los planes de urbanismo al ser normas jurídicas de rango reglamentario han de ser publicadas en el boletín oficial correspondiente y que la publicación es un presupuesto de eficacia, no de validez, de manera que, como demandan los artículos 2.1 del Código Civil y el 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local , tales normas no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto, y del mismo modo el artículo 52.1 de la Ley 30/1992 dispone que para que produzcan efectos las disposiciones administrativas han de ser publicadas. No basta la publicación del acuerdo de aprobación definitiva del Plan sino que la indicada publicación ha de comprender las normas urbanísticas en su totalidad.

Ahora bien, los efectos invalidantes derivados de la inexistencia o nulidad del Plan sobre el posterior procedimiento expropiatorio, no pueden ser los mismos que las consecuencias de la iniciación del expediente de expropiación forzosa con arreglo a un Plan válidamente aprobado, aunque no fuera eficaz por no haber sido publicado íntegramente. La publicación constituye un requisito de eficacia, pero no de validez del instrumento normativo aprobado. Es por ello que, para determinar el alcance del posible efecto invalidante debe ponderarse la trascendencia de la infracción producida y las consecuencias que la misma tuvo para el afectado. De modo que en el momento en el que se produjo la publicación integra del Plan tan solo se había producido la publicación de la relación de bienes y derechos afectados y la apertura de un trámite de información pública para que se pudieran presentar reclamaciones o alegaciones, en particular a lo concerniente a la titularidad o valoración de los bienes y derechos afectados. Y fue después de haberse publicado el Plan, cuando este ya había adquirido plena eficacia, cuando se aprobó la necesidad de ocupación de los bienes - por acuerdo del Pleno de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias (CUOTA) de 27 de diciembre de 2000-, (la publicación integra del Plan Especial en el Boletín Oficial ya se había producido unos meses antes, el 9 de septiembre de 2000).

De modo que hasta el momento en el que el Plan adquirió plena eficacia, el procedimiento expropiatorio tan solo se había desarrollado en su vertiente formal de identificación de los titulares de bienes y derechos afectados y la constatación de su titularidad, sin haberse alterado aun la realidad física o jurídica, pues no se había declarado la necesidad de ocupación ni se había producido la ocupación efectiva de los bienes y derechos afectados. Por otra parte, el recurrente durante esta tramitación tuvo una plena participación, presentando incluso alegaciones, por lo que si bien pudo existir un motivo de anulabilidad por razones formales, esta no tuvo incidencia alguna en la defensa del recurrente. Solución ésta que ya fue adoptada en un supuesto similar al que nos ocupa en la STS, Sección Secta, de 15 de noviembre de 1996 (rec. 10548/1991 ).

Es por ello que si bien procede estimar el recurso de casación en cuanto la sentencia de instancia no es conforme con la jurisprudencia de este Tribunal al no haber entrado a conocer su pretensión de nulidad del procedimiento expropiatorio, debe desestimarse dicha pretensión sin que proceda declarar la nulidad de dicho procedimiento, confirmando la sentencia de instancia en los demás extremos, que no han sido objeto de este recurso de casación.

Costas.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 139 de Ley Jurisdiccional , no procede hacer un especial pronunciamiento sobre las costas de este recurso de casación, ni por las originadas en la instancia.

Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto por D. Fermín contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 24 de mayo de 2010 (rec. 707/2007 ) que se casa y anula en el particular referido a la respuesta dada a la petición de nulidad del procedimiento expropiatorio, en los términos expuestos en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia.

Que debemos desestimar su pretensión de nulidad del procedimiento expropiatorio, confirmando en los demás extremos la sentencia de instancia.

No hacemos expresa condena sobre las costas de este recurso de casación ni sobre las devengadas en la instancia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Octavio Juan Herrero Pina D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Carlos Lesmes Serrano D. Jose Maria del Riego Valledor D. Wenceslao Francisco Olea Godoy D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo D. Diego Cordoba Castroverde