STS, 20 de Marzo de 2013

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 551/2011 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó en fecha de 7 de diciembre de 2010, en su Recurso contencioso-administrativo 1521/2008 , por medio de la cual desestimó el formulado por la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS DE LA COLONIA DIRECCION000 contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la petición formulada ante la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL NORTE , mediante escrito de fecha 16 de marzo de 2008, en la que se solicitaba la no ubicación de la Estación Depuradora de las Aguas Residuales de Gijón, colindante con la Colonia de Viviendas El Pisón.

En ese recurso la demandante sostuvo que la resolución impugnada no era conforme a derecho por cuanto entendía que la ubicación de la EDAR Este de Gijón, a instalar en una zona colindante con la Colonia de viviendas El Pisón, suponía una infracción del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas o Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre (RAMIX), así como una elección arbitraria de su ubicación, solicitando en el suplico de su demanda Sentencia que "declare la no ubicación de la estación depuradora de aguas residuales de Gijón, en los terrenos aledaños a la Planta de Pretratamiento de las Aguas, colindante con la Comunidad de Propietarios de la Colonia DIRECCION000 ".

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso, en síntesis, y por lo que aquí importa, en base a las siguientes razones:

1. En el Fundamento de Derecho Tercero examina la pretensión de inadmisión suscitada por las partes, indicando en relación con la misma que " la Administración del Estado alega ausencia de actividad administrativa impugnable, motivo también articulado por el Ayuntamiento de Gijón, añadiendo la representación estatal la extemporaneidad en el ejercicio de la acción procesal y desviación procesal ", pretensión que es rechazada al entender la Sala de instancia que señala que "... lo impugnado, es la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud de los recurrentes de la no ubicación de la estación depuradora de aguas residuales de Gijón en los terrenos aledaños a la planta de pretratamiento de aguas colindante con la Colonia el Pisón, resolución presunta, que como tal, se fija como objeto del pleito en el escrito de interposición. A nuestro juicio, esta desestimación presunta es un acto plenamente impugnable y se puede constituir validamente la relación jurídico procesal teniendo como objeto del mismo una pretensión sobre esa actuación administrativa. Desde este punto de vista también procesal, no consideramos que sea un acto de trámite dictado como tal acto de trámite, ya que resuelve presuntamente una solicitud instada ante la Administración. Tampoco consideramos que sea extemporáneo el recurso, entre otras razones porque es sobradamente conocida la jurisprudencia que ante una falta de resolución expresa mantiene expedita la vía judicial sine die. Ciertamente podemos plantearnos el problema de la desviación procesal invocada, lo que haremos cuando analicemos el fondo del asunto ".

2. Y en el Fundamento de Derecho Cuarto examina la cuestión de fondo suscitada en el escrito de fecha 16 de marzo de 2008, escrito dirigido a la Confederación Hidrográfica del Norte (CHN) en el que solicitaba la no ubicación de la EDAR este de Gijón en la zona colindante con la Colonia de Viviendas El Pisón, escrito que no fue contestado expresamente y cuya desestimación presunta era objeto del recurso contencioso administrativo, que desestima al concluir que " existe un procedimiento en el que con todas las garantías y trámites precisos, el Organismo de Cuenca demandado estudia la ubicación de la instalación aquí litigiosa. Consta que dentro de ese procedimiento se sustanciaron los correspondientes trámites ambientales, con la correspondiente participación de todos los interesados a través del trámite de información publica, procedimiento que precisamente dio lugar a una resolución administrativa, la que aprobaba la ubicación de la EDAR en El Pisón, que no ha sido objeto de impugnación, al menos en lo que se refiere a este proceso. Por tanto, en la tramitación de ese procedimiento administrativo la parte pudo articular cuantas alegaciones tuvo por conveniente en vía administrativa y razonar y oponer frente a la misma, tanto en aquella instancia como en la judicial los argumentos y motivo de anulación que considera que concurrían. Sin embargo, insta una petición fuera de aquel procedimiento que fue desestimada presuntamente y cuya ilegalidad pretende relacionar precisamente con cuantas cuestiones medio-ambientales tuvieron tratamiento adecuado en el procedimiento administrativo al efecto tramitado y en el que nada alegó ni dijo. Así las cosas, entiende esta Sala que no hay motivo ni reproche de legalidad alguno que permita entender disconforme a derecho la denegación impugnada. La EDAR ha sido instalada en el lugar decidido a través de un procedimiento tramitado con todas las garantías procedimentales y medioambientales, y en su caso hubiera sido frente a esa resolución, donde habría que haber articulado las alegaciones y vicios de legalidad que se consideraran concurrentes. Insistimos por último en que la desestimación presunta impugnada no contiene, a nuestro juicio, vicio alguno como tal desestimación de una solicitud articulada fuera del procedimiento legalmente establecido ."

TERCERO .- Contra esa sentencia la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS DE LA COLONIA DIRECCION000 ha interpuesto recurso de casación en el que esgrime dos motivos, siendo su enunciado el siguiente:

Motivo primero , al amparo del epígrafe d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1988, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, con conculcación del artículo 24.1 de la CE (tutela judicial efectiva) causante de indefensión, y al amparo del articulo 5.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ ), al incurrir la sentencia en incongruencia omisiva.

En el desarrollo del motivo alega que se infringe el derecho a la tutela judicial efectiva porque la sentencia, tras rechazar la causas de inadmisibilidad del recurso instadas por las partes recurridas, resuelve el fondo de la cuestión declarando conforme a derecho el acto impugnado sin efectuar referencia alguna, ni valorar, los dos dictámenes aportados y en los que se concluía la improcedencia de ubicar la EDAR en la Colonia El Pisón, lo que supone infracción de la STC 61/2009, de 9 de marzo .

Motivo segundo , por infracción de la Ley 34/2007, de 15 de Diciembre, de Calidad del Aire.

Alega ---de forma difícilmente compresible--- que la sentencia infringe, por inaplicación, el régimen de distancias previsto en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAMIX), ya que de haberse aplicado, no se hubiera admitido la instalación de la EDAR en zona tan próxima a las viviendas de El Pisón, alegando la vigencia del RAMIX por aplicación de la Disposición Derogatoria Única de la Ley 34/2007, de 15 de Diciembre, de Calidad del Aire, que mantenía su vigencia para las Comunidades Autónomas en tanto éstas no legislaran sobre esta materia, que era el caso de Asturias, pues, aunque la Ley de Acompañamiento a los Presupuestos Regionales dejó sin efecto en el Principado de Asturias los artículos 4 y 15 del RAMIX, esa previsión debe ceder a las disposiciones de la Ley de Calidad del Aire, por ser de fecha posterior y de superior rango a la reforma llevada a cabo en el Principado de Asturias.

CUARTO .- Con carácter previo debemos resolver la pretensión de inadmisión del motivo primero que suscita el Abogado del Estado en su escrito de oposición y que fundamenta en que el defecto de congruencia debió acogerse al motivo casacional previsto en la letra c) del artículo 88.1 de la LRJCA , que debemos rechazar toda vez que esa misma cuestión ya se suscitó ante esta Sala en el trámite procesal de admisión del recurso de casación, lo que impide plantear esta misma pretensión en el escrito de oposición, pues el artículo 94.1 de la LRJCA , al regular el contenido de tal escrito indica que podrán alegarse causas de inadmisión del recurso, salvo que hayan sido rechazadas por esta Sala en el trámite de admisión provisional del articulo 93, como así ocurrió, ya que el Auto de 29 de septiembre de 2001 rechazó la inadmisión del motivo primero.

Con tal punto de partida, el motivo primero no puede ser acogido, al no incurrir la sentencia en la incongruencia omisiva que se alega.

El artículo 33 de la LRJCA establece que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos o alegaciones deducidos para fundamentar el recurso y la oposición, lo que determina, para comprobar el ajuste de la sentencia al principio de concurrencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos.

En este sentido, la STS de esta Sala de fecha 5 de noviembre de 1992, ya señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y, que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. En consecuencia, se decía "argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso" . Desde la misma perspectiva el Tribunal Constitucional ha señalado que ( STC 8/2004, de 9 de febrero ) "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones" , sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada" , mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse".

En esta línea, el Tribunal Constitucional, desde su clásica STC 20/1982 , viene considerando que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más, menos, o cosa distinta de lo pedido, y que puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal.

En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo ( petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ( "petitum" ) como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ( "causa petendi" ). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan, pues, el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones: a) Que la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y b), Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos ( artículo 24.1 y 2 Constitución Española ), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa. Por ello ( STC 8/2004 de 9 de febrero ) se ha insistido en que es "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar ... si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva".

Finalmente, en cuanto al deber de motivación de las sentencias, cumple un doble propósito, de un lado, pone de manifiesto por qué se ha realizado una determinada interpretación y aplicación de la ley de suerte que se permite a los destinatarios conocer y comprender su contenido para su posible impugnación; y, de otro, hace posible comprobar que el razonamiento ---o la decisión sin más--- no es arbitraria, caprichosa o irrazonable, cuando sea revisada en vía de recurso ( artículo 120.3 de la Constitución , artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ).

Con este punto de partida, hemos podido comprobar y examinar las razones por las que la Sala de instancia desestima el recurso, razones con las que esta Sala está de acuerdo, por cuanto del contenido de los Autos se desprende, de forma cronológica, los siguientes hechos:

1) Que por resolución del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Norte (CHN) de 18 de febrero de 2008 (folios 31 y 32 del expediente) y tras la realización de estudios y consultas previas, se aprobó, a efectos de información pública, el Anteproyecto y Estudio de Impacto Ambiental de la E.D.A.R. Este de Gijón, publicándose en el BOE de 28 de Febrero de 2008 (folio 26 del expediente).

2) La recurrente presentó escrito con anterioridad, el 10 de octubre de 2007 (folio 59), personándose en el expediente en su condición de interesada y el 3 de marzo de 2008 se notifica a la Comunidad de Propietarios El Pisón su derecho a participar en el trámite de información pública, la puesta a su disposición del expediente a efecto de consulta y la posibilidad de presentar alegaciones en el plazo de 30 días (folio 22 del expediente).

3) Con fecha 18 de marzo de 2008, dentro, pues, del plazo de alegaciones, la recurrente, invocando el derecho de petición, presenta escrito (folios 7 bis y 8 del expediente) dirigido a la CHN en que solicita que la EDAR no se ubique en los terrenos aledaños a la planta de tratamiento de las aguas, colindante con la colonia El Pisón, localización que era una de las cuatro alternativas contempladas en el Estudio de Impacto Ambiental sometido a información pública.

4) Posteriormente, en concreto el 30 de abril de 2008, la recurrente presentó en la oficina de correos, otro escrito, que califica de alegaciones, oponiéndose a la instalación de la EDAR en las proximidades de la Colonia, errando la Sala de instancia en este punto, pues sí presentó alegaciones, como acreditó acompañando copia de tal escrito con su demanda.

5) Por resolución de 26 de junio de 2009 (BOE de 20 de julio de 2009), la Secretaria de Estado de Cambio Climático formula Declaración de Impacto Ambiental (DIA) favorable a la realización del Proyecto de EDAR este de Gijón, según la Alternativa C), denominada La Plantona ---que es la más próxima a la Colonia el Pisón---.

6) Por Resolución de la Dirección General del Agua de 16 de octubre de 2009 se aprueba el expediente de información pública del Anteproyecto y Estudio de Impacto Ambiental del la EDAR Este de Gijón.

La petición denegada por silencio por la Administración ---que constituye el objeto del presente recurso--- y que consistía en la denegación de que la EDAR se instalara en El Pisón, era una pretensión incardinable en el procedimiento que se tramitó para resolver la ubicación de la EDAR, por lo que tal petición debió efectuarse durante la tramitación del mismo, lo que hemos visto que hizo en otro escrito posterior de alegaciones y, en todo caso, esperar la resolución del procedimiento que aprobara la ubicación de la EDAR, incurriendo en desviación procesal al impugnar anticipada y autónomamente un acto presunto que, al insertarse en un proceso de Evaluación Ambiental, debió ser impugnado a la finalización del procedimiento, pues sólo en ese momento existía resolución administrativa definitiva sobre la ubicación de la EDAR, ya en el Estudio de Impacto Ambiental que se sometió a información pública.

Por otra parte, la comparación entre el suplico de la demanda y el fallo de la sentencia permite concluir que no ha habido incongruencia omisiva. La sentencia no deja imprejuzgada ninguna cuestión, sino que resuelve dentro de los términos en que aparece planteado el debate, uno de los cuales eran las objeciones que las partes recurridas suscitaron sobre la existencia de desviación procesal, que en el fondo es lo que asume y acepta la Sala. Existe pues, respuesta judicial, clara y motivada, lo que es independiente de que no satisfaga los intereses o expectativas de la parte recurrente, lo que es ajeno al motivo de casación que se examina.

Por ello, la circunstancia de que la sentencia no mencione ni valore los dos dictámenes periciales incorporados a los Autos no hace incurrir a la sentencia en incongruencia, pues aceptada y asumido por el Tribunal a quo la alegación de desviación procesal suscitada por las partes recurridas, la estimación de la petición silenciada pasaba, irremediablemente, por la anulación de un acto administrativo posterior, la Resolución de 16 de octubre de 2009 de la Dirección General del Agua que aprueba, ahora sí, y tras la tramitación del correspondiente procedimiento y con Declaración de Impacto Ambiental (DIA) favorable de 26 de junio de 2009, la ubicación concreta de la EDAR, acto que no había sido impugnado ---ni consta que la recurrente solicitara la ampliación de su recurso a ese acto---- por lo que la Sala de instancia no podía examinar la conformidad a derecho del acto administrativo expreso que aprobó tal localización, siendo correcta la falta de valoración de los referidos dictámenes periciales.

QUINTO .- Por lo demás, no podemos pasar por alto que la parte recurrente en su escrito de 18 de marzo de 2008, invocó expresamente el ejercicio del derecho de petición, advirtiendo que "en caso de no recibir respuesta a la anterior solicitud en el plazo de tres meses, se interpondrá el oportuno Recurso Contencioso Administrativo" , lo que así hizo.

En estas condiciones y dado que ese escrito se presentó con posterioridad a que la Comunidad recurrente fuera notificada de la apertura del trámite de información pública del Anteproyecto y Estudio de Impacto Ambiental, en que también presentó alegaciones, no le era posible simultanear el ejercicio de ambas vías para la misma finalidad.

El Derecho de Petición está regulado en la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre y, según dispone el articulo 3, al delimitar el objeto de las peticiones, indica que " No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la presente Ley", lo que era el caso, dado que tal petición era incardinable en el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental para la instalación de la EDAR ya iniciado cuando se ejerció tal derecho, por lo que era admisible su ejercicio al margen ni anticipadamente del procedimiento ambiental, que era lo que en el fondo pretendía la parte ahora recurrente, como se refleja en los Fundamentos del escrito de demanda en que se alegó bajo el epígrafe 1º "Infracción de la normativa estatal, comunitaria y de la jurisprudencia" y, en el epígrafe 2º, "Arbitrariedad en la elección de la ubicación de la EDAR" , solicitando en ese mismo escrito la realización de prueba pericial para resolver acerca de;

1) "cuál de las cuatro alternativas propuestas en el Proyecto y Estudio de Impacto Ambiental ...supone un mayor impacto ambiental;

2) efectúe una valoración de los criterios empleados para la elección, entre las cuatro alternativas, en el Estudio de Impacto Ambiental, analizando caso por caso si los mismos son relevantes o, por el contrario son discriminatorios o irrelevantes;

3) efectúe una valoración del método empleado en el Estudio de Impacto Ambiental para establecer el orden de las alternativas existentes y si el mismose ha ajustado a la legalidad vigente".

Pues bien, todo ello queda al margen del ámbito del derecho de petición y deben ser consideradas como un alegación más al procedimiento ambiental, entonces simplemente iniciado y no resuelto, y que debía, por ello, sujetarse a los procedimientos que para tales impugnaciones se establecen en el ordenamiento jurídico.

Por último, debe recordarse que el derecho de petición a que se refiere el artículo 29 de la Constitución comprende peticiones graciables ---la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 4/2001 al delimitar su ámbito se refiere "a lo estrictamente discrecional o graciable" ---, como esta Sala ha declarado en sus Sentencias de 20 de marzo de 2007 (recurso ordinario 141/2004) y de 10 de diciembre de 2008 (recurso ordinario 77/2006), carácter graciable incompatible con los fines y tipo de potestades realizadas en los procedimientos de evaluación ambiental.

SEXTO .- Tampoco acogeremos el motivo segundo , al no apreciar que la Sala de instancia infringiera, por inaplicación, el RAMIX.

La existencia de desviación procesal, impedía a la Sala de instancia examinar la conformidad a derecho de la petición contenida en el escrito que presentó la comunidad recurrente, pues ello implicaba revisar la legalidad del acto expreso que aprobó tal ubicación, que no había sido impugnado, y al margen de los plazos para su impugnación, lo que tendría el indeseable efecto de modificar así la actuación administrativa impugnada, que ya no sería la denegación por silencio de una petición sino la conformidad a derecho de una acto expreso, distinto del anterior, por más que la petición y el acto estén estrechamente relacionados (el acto aprueba localizar la EDAR en el Pisón y la instancia de la comunidad recurrente solicita que no se instale allí).

Al no haberse impugnado el acto administrativo que aprueba la localización de la EDAR la Sala de instancia no podía, ni nosotros ahora, revisar la conformidad a derecho de tal localización y si es aplicable, o no, en el Principado de Asturias, el régimen sobre localización de este tipo de actividades previsto en el articulo 4 del RAMIX, pues tales cuestiones implicarían enjuiciar una actividad administrativa que no ha sido impugnada.

SEPTIMO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio , si bien y a la vista de las actuaciones procesales, con la limitación, en cuanto a la minuta del Letrado de la Administración del Principado de Asturias a la cantidad de 600 euros, a la minuta del Abogado del Estado de a la cantidad de 1.400 euros y a la minuta del Letrado del Ayuntamiento de Gijón a la cantidad de 2.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación que bajo el 551/2011 interpuesto por la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS DE LA COLONIA DIRECCION000 contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de fecha 7 de diciembre de 2010, en su Recurso contencioso administrativo 1521/2008 , la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.