STS, 15 de Marzo de 2013

El Ayuntamiento de La Anteiglesia de Leioa (Vizcaya) interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del País Vasco el recurso contencioso-administrativo número 1106/2007 contra la resolución del Viceconsejero de Economía, Presupuestos y Control Económico del Gobierno Vasco de 30 de enero de 2007, confirmada en alzada por Orden de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de 28 de mayo de 2007, que declaró la pérdida del derecho de dicho Ayuntamiento a la percepción de una subvención pendiente de pago y la obligación de reintegro de parte de la ayuda inicialmente abonada.

Segundo.- En su escrito de demanda, de 21 de noviembre de 2007 el Ayuntamiento recurrente alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "en la que estimando en todas sus partes este recurso, se acuerde:

-Declarar no conforme a Derecho y en consecuencia anular la Orden de 28 de mayo de 2007, de la Consejera de Hacienda y Administración Pública del Gobierno Vasco, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 30 de enero de 2007, del Viceconsejero de Economía, Presupuestos y Control Económico, por la que se declara la pérdida de derecho del Ayuntamiento de Leioa a la percepción de la subvención pendiente de pago para actuaciones integrales de revitalización urbana, así como la obligación de reintegro de la ayuda inicialmente abonada.

-Declarar no conforme a Derecho y en consecuencia anular la resolución de 30 de enero de 2007, del Viceconsejero de Economía, Presupuestos y Control Económico, por la que se declara la pérdida del Ayuntamiento de Leioa a la percepción de la subvención pendiente de pago para actuaciones integrales de revitalización urbana, así como la obligación de reintegro de parte de la ayuda inicialmente abonada.

-Condenar a la Administración demandada a abonar al Ayuntamiento de Leioa la cantidad de 844.189,68 euros, por la subvención pendiente de pago para actuaciones integrales de revitalización urbana (35.000 euros) y por la cantidad reintegrada (809.189,68 euros) en ejecución de la resolución de 30 de enero de 2007.

-Condenar la Administración demandada a la indemnización de daños y perjuicios causados, cuya cuantía se determinará en periodo de ejecución de sentencia, y en cualquier caso al pago de los intereses legales que procedan hasta el momento del pago de la cantidad señalada.

Todo ello con imposición de las costas del proceso a la Administración que temerariamente se oponga a lo pedido en esta demanda".

Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero.- La Comunidad Autónoma del País Vasco contestó a la demanda por escrito de 17 de enero de 2008, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "en la que desestimando todos y cada uno de los pedimentos del recurso interpuesto, declare ajustada a Derecho la resolución administrativa impugnada".

Cuarto.- Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 25 de enero de 2008 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 25 de noviembre de 2009 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos desestimar como desestimamos el presente recurso nº 1106/2007, interpuesto por el Ayuntamiento de Leioa contra la resolución de 28 mayo 2007 del Departamento de Hacienda y Administración Pública del Gobierno Vasco, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 30 enero 2007 por la que se declaró la pérdida del derecho del citado ayuntamiento a la percepción de la subvención pendiente de pago y la obligación de reintegro de parte de la ayuda inicialmente abonada para actuaciones integrales de revitalización urbana, cuya conformidad a derecho declaramos. Sin imposición de costas."

Quinto.- Con fecha 18 de febrero de 2010 el Ayuntamiento de Anteiglesia de Leioa interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 182/2010 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos fundados en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional :

Primero: "Incorrecta interpretación, aplicación y consecuentemente infracción de los artículos 89.3 y 5 y 54.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

1. - Falta de la regla de derecho que autoriza la decisión que se adopta en la resolución de 30-01-07 y de cuya aplicación surge. [...]

2. - No se ha justificado de dónde resulta el importe de 809.189,68 euros que se obliga a reintegrar al Ayuntamiento de Leioa.

Segundo: "Infracción del artículo 9.3 de la Constitución ",

Tercero: "Incorrecta interpretación y aplicación y consecuentemente infracción del artículo 3.1 'in fine' de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ".

Sexto.- Por escrito de 22 de septiembre de 2010 el Gobierno Vasco se opuso al recurso y suplicó su desestimación con expresa imposición de las costas a la recurrente.

Séptimo.- Por providencia de la Sección Segunda de esta Sala de fecha 2 de noviembre de 2011 se remitieron las actuaciones a la Sección Tercera, de conformidad con las normas de reparto.

Octavo.- Por providencia de 18 de diciembre de 2012 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 12 de marzo de 2013, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del País Vasco con fecha 25 de noviembre de 2009 , desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Anteiglesia de Leioa (Vizcaya) contra la resolución de 28 mayo 2007 del Departamento de Hacienda y Administración Pública del Gobierno Vasco que confirmó en alzada otra, de 30 enero del mismo año, mediante la cual se había declarado la pérdida del derecho de la Corporación local a percibir la parte de una subvención aún pendiente de pago, así como impuesto la obligación de reintegrar otra parte de la ayuda inicialmente abonada.

La subvención había sido otorgada (en el año 2001) para la realización de un programa de "revitalización urbana" en aquel municipio y venía condicionada, entre otros requisitos, a que el Ayuntamiento renunciara a los derechos municipales de aprovechamiento urbanístico en el concurso convocado para adjudicar a una empresa concesionaria la ejecución de las previsiones del Plan Especial de Reforma y Rehabiltación Interior de Lamiako-Txopoeta. El importe económico de esta renuncia se calculaba en aproximadamente 400 millones de pesetas (folio 99 del expediente administrativo).

Esta exigencia implicaba, en realidad, que el Ayuntamiento subvencionaba, por su parte, la operación urbanística mediante la referida renuncia a percibir el aprovechamiento urbanístico, con el fin de hacer más "atractiva" y "animar a que hubiera empresas interesadas" en la promoción inmobiliaria, y que éstas acudieran al concurso convocado para revitalizar los espacios urbanos. O, por emplear los términos que en el litigio se utilizaron, la renuncia municipal a exigir a las empresas urbanizadoras el diez por ciento del aprovechamiento urbanístico (esto es, la cifra habitual que la legislación del suelo atribuye a las Corporaciones locales) constituía la obligada "inversión" que el Ayuntamiento debía aportar si quería gozar de la subvención comprendida dentro del programa de apoyo Izartu II del Gobierno Vasco. Así lo admitió el Ayuntamiento de Leioa al mostrarse conforme con el otorgamiento de la subvención.

Cuando, años más tarde (2006), se presentó la documentación necesaria para comprobar si el Ayuntamiento de Leioa había cumplido las condiciones a que se había subordinado la entrega de la subvención, el Departamento de Hacienda y Administración Pública del Gobierno Vasco estimó que la referida renuncia, por parte del Ayuntamiento, no se había producido según los términos exigidos y, en consecuencia, ordenó tanto el reintegro de lo ya abonado como la pérdida del derecho a recibir lo que aún faltaba por abonar.

Segundo.- La Sala de instancia resumió en estos términos (fundamento jurídico segundo de la sentencia impugnada) la secuencia de hechos relevantes para el litigio:

"[...] Del examen del expediente administrativo se extraen los siguientes antecedentes relevantes para la resolución de las cuestiones planteadas por el ayuntamiento recurrente:

1) De conformidad con la Orden de la Consejera de Hacienda y Administración Pública de 9 de enero de 2001 por la que se hace pública la convocatoria de concesión de ayudas dentro del marco establecido por el Decreto 236/2000, de 28 de noviembre, por el que se establecen medidas de apoyo a actuaciones integrales de revitalización urbana en la Comunidad Autónoma del País Vasco, el Ayuntamiento de Leioa solicitó el 26 de febrero de 2001 las ayudas previstas en orden a la ejecución del Plan Especial de Reforma y Rehabilitación Interior (PERRI) de Lamiako-Txopoeta.

Entre otras inversiones subvencionables, el ayuntamiento alegaba su propósito de subvencionar la ejecución de dicho plan mediante la cesión en el concurso público para la gestión del PERRI de 400 millones de pesetas, cantidad resultante de la cesión del 10% del aprovechamiento urbanístico que en el ámbito le correspondía, y con otros 200 millones de pesetas equivalente a los impuestos y tasas municipales (folio 99 del expediente).

2) Por resolución de 13 junio 2001 del Viceconsejero de Economía, Presupuestos y Control Económico se concedió al Ayuntamiento de Leioa una subvención de carácter no reintegrable por importe de 2.219.334,25 euros para la realización de un Programa Integrado de Revitalización Urbana con una inversión prevista subvencionable de 4.438.668, 51 euros, que contemplaba entre otras actuaciones la 'renuncia de derechos municipales en el concurso de adjudicación a una empresa concesionaria para ejecutar las previsiones del Plan Especial de Reforma y Rehabilitación Interior (PERRI) de Lamiako- Txopoeta' valorada en 352.789.578 pesetas (folio 362 del expediente).

3) El Ayuntamiento de Leioa solicitó el 22 de octubre de 2004 una modificación del programa de inversiones, contemplando entre otras cosas un incremento en la actuación consistente en la Renuncia de derechos urbanísticos, ante lo cual el Director de Economía y Planificación, solicitó del Ayuntamiento que aportara documentación en la que se justificara rigurosamente la cuantificación exacta de la renuncia del derecho al aprovechamiento urbanístico en el ámbito del PERRI. En relación con la solicitud municipal de disminuir la actuación consistente en 'habilitación de locales en la zona de Pikueta', el Director citado comunica al Ayuntamiento que 'Conviene aclarar definitivamente el modo de ejecución de esta actuación puesto que si su realización se establece como un canon dentro del contrato para la ejecución del PERRI Lamiako-Txopoeta, esto implicaría que no existe un costo adicional para el Ayuntamiento de Leioa, sino que quedaría enmarcado dentro de la anterior actuación de 'Renuncia de derechos municipales en el concurso de adjudicación del Perri Lamiako-Txopoeta.'

4) El 16 de diciembre de 2004 el Ayuntamiento remitió a la Dirección de Economía y Planificación la documentación correspondiente a la reprogramación de las inversiones subvencionables, solicitando su modificación, proponiendo, en lo que aquí importa una nueva valoración de la inversión consistente en la cesión de derechos urbanísticos, que ahora se cifraba en 2.968.363,66 euros (folio 912), y el mantenimiento de la inversión consistente en la Habilitación de locales en la zona de Pikueta. En dicha documentación incluía el pliego de cláusulas económico-administrativas para el concurso público restringido para la selección del adjudicatario del contrato de concesión de la ejecución por el sistema de expropiación del PERRI, cuya cláusula octava es del siguiente tenor (folio 971):

El Ayuntamiento de Leioa no pretende en esta operación urbanística recaudar un máximo beneficio conforme a mercado, sino resolver de forma adecuada las deficiencias socio urbanísticas de esta área mediante una ejecución de cirugía urbana, impulsando su viabilidad.

Por otra parte, se trata de una operación muy ajustada económicamente y con el riesgo añadido de su extensión temporal que la hace depender de las oscilaciones del mercado, agravada con una carga suplementaria como es la permuta m2 a m2 de viviendas y locales a derribar por V.P.O. y locales a construir.

Es decir, el objetivo final es que se materialice la operación con unas garantías y calidades adecuadas, entendiendo que la exigencia de una fuerte contrapartida económica o la posibilidad de incrementar el número de viviendas protegidas, tasadas, etc., supone un considerable aumento de los riesgos empresariales que hace peligrar el resultado de la operación.

Por ello, el Ayuntamiento de Leioa renuncia a la cesión del 10% libre de cargas de urbanización a que tiene derecho esta Administración de acuerdo a la Ley Autonómica 11/98, de 20 de abril.

La única contrapartida que deberá abonar o entregar el concesionario, será un pago en especie consistente en lo siguiente:

- Entrega de 887 m2 construidos de local comercial, resultantes de disminuir la superficie total prevista a construir de este uso (2.366 m2c), los 1.479 m2c de locales a derribar, a cuyos titulares se les ofrecerá una permuta de m2c existente por m2c de nueva construcción. Como quiera que se trata de una cantidad aproximativa pendiente de una medición y comprobación posterior, esta obligación se materializará, en todo caso, mediante la entrega de la superficie de 800 m2c de locales, susceptible de incrementarse hasta 887 m2c, independientemente de los acuerdos que se alcancen con los titulares de los locales a derribar, o de las nuevas mediciones que se produzcan.

- Habilitación de 2 locales de propiedad municipal en el edificio del área de Pikueta que está promoviendo VISESA (Gobierno Vasco). Estos 2 locales destinados al uso de Hogar de Jubilados y Aula Multiuso, tienen la siguiente superficie:

* Local de 200 m2c.

* Local de 185 m2c.

- Habilitación de un local de 200 m2c en el Barrio de Txorierri, perteneciente al edificio que está promoviendo la empresa PROGEN, S.A., consistente en 76 V.P.O., destinado al uso de Hogar de Jubilados - A efectos contables, se evalúa el canon en la cantidad de 1.656.014,78 euros (275.537.674.- pesetas), con el siguiente desglose:

* 961.619,37 euros (160.000.000.- ptas.), en concepto de locales (800 m2c a 1.202,02 euros -200.000.- ptas.- m2c).

* 421.383,41 euros (70.112.300.- ptas), en concepto de obras de habilitación de espacios para los servicios de Aula Multiuso y Hogar del Jubilado, de acuerdo a valoración adjunta (ANEXO NUMERO I).

* 273.012,00 euros (45.425.374.- ptas.), en concepto de habilitación de local para los servicios de Hogar del Jubilado en Txorierri, de acuerdo a documentación adjunta (ANEXO NUMERO II).

5) Dicha propuesta fue informada favorablemente por el Director de Economía y Planificación que consideró que las modificaciones propuestas eran imprevisibles en el momento de la solicitud (folios 1364 y 1365), recayendo resolución de 30 de diciembre de 2004 del Viceconsejero de Economía, Presupuestos y Control Económico por la que se modifica la resolución de concesión (folio 1361) elevando el importe de la actuación consistente en la cesión de derechos al aprovechamiento urbanístico en la cantidad de 2.968.363,66 euros (folio 1363).

6) El 25 febrero 2006 el Ayuntamiento de Leioa remitió un informe de ejecución del Programa Izartu I correspondiente al año 2004 a efectos de su comprobación y pago de la subvención correspondiente (folios 1367 y siguientes), y, analizada por la Dirección de Economía y Planificación concluyó que la renuncia municipal al derecho de aprovechamiento no fue gratuita sino que tuvo como contrapartida diversas obras de interés social valoradas en 1.656.014,78 euros, incoándose por providencia de 16 octubre 2006 un expediente de reintegro de la subvención de conformidad con el art. 12 del Decreto 236/2000 y art. 5 del Decreto 698/1991 (folio 2127).

7) En dicho expediente recayó resolución de 30 enero 2007 del Viceconsejero de Economía, Presupuestos y Control Económico por la que se declaró la pérdida del derecho del Ayuntamiento de Leioa a la subvención pendiente de pago y la obligación de reintegro de 809.189,68 euros como parte de la cantidad anticipada.

8) Contra ella interpuso recurso de alzada que fue desestimado por la Orden de 28 mayo 2007."

Tercero.- Fijados así los hechos, en los sucesivos fundamentos jurídicos de la sentencia el tribunal de instancia rechazó los tres argumentos clave que en la demanda se habían aducido frente a la validez de los actos impugnados.

1. Sostuvo la Sala que la Administración demandada no había infringido el principio de confianza legítima, pues no hubo realmente en la resolución de 30 enero 2007 del Viceconsejero de Economía, Presupuestos y Control Económico un cambio de criterio respecto de las resoluciones precedentes y de los informes emitidos.

2. Afirmó, en segundo lugar, que los actos impugnados no carecían de motivación y en ellos se revelaba de modo suficiente cuáles eran las razones en cuya virtud la Administración demandada había exigido el reintegro de la subvención.

3. Y, en fin, rechazó que fuera "inexistente" la causa legal invocada para acordar la pérdida de la subvención, reputando por el contrario que se ajustaba a lo dispuesto en el artículo 53 del Decreto Legislativo 1/1997, de 11 noviembre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco.

   Cuarto.- En el primer motivo de casación el Ayuntamiento de Leioa reprocha a la Sala de instancia la "incorrecta interpretación, aplicación y consecuentemente infracción de los artículos 89.3 y 5 y 54.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ". El desarrollo argumental del motivo comprende dos epígrafes: en el primero la Corporación Local mantiene que "falta la regla de derecho que autoriza la decisión que se adopta en la resolución de 30-01-07 y de cuya aplicación surge"; y en el segundo afirma que "no se ha justificado de dónde resulta el importe de 809.189,68 euros que se obliga a reintegrar al Ayuntamiento de Leioa".

   Los artículos de la Ley 30/1992 que han sido invocados se refieren a la motivación de los actos. Y la censura sobre carencia de motivación de los recurridos en este litigio era claramente infundada, como bien apreció el tribunal de instancia. El primero de ellos (el de 30 de enero de 2007) venía motivado por remisión al informe suscrito por la Oficina de Control Económico, que a él se adjuntaba. Dicho informe (que, al ser invocado como fundamento, era obviamente asumido por el órgano decisor) incluía una serie de razonamientos jurídicos para justificar, en contra de lo alegado por el Ayuntamiento de Leioa durante el procedimiento de reintegro, cómo la renuncia municipal al aprovechamiento urbanístico -admitida en cuanto inversión subvencionable, pese a su carácter atípico- había sido onerosa y no gratuita, lo que determinaba la necesidad de ajustar la ayuda pública al importe "real" de la inversión del Ayuntamiento. Se trataba de respetar con ello el contenido de las condiciones originarias a tenor de las cuales se reputaba necesaria la gratuidad de la renuncia para ser computada como "inversión subvencionable" del Ayuntamiento.

   Hasta tal punto eran motivados los actos objeto de recurso que su lectura permitió al Ayuntamiento de Leioa impugnarlos, precisamente por disentir de la tesis del Gobierno Vasco recogida en ellos, exponiendo argumentos que, aun dotados de un cierto peso, fueron finalmente rechazados por el tribunal de instancia. Y es asimismo claro que tanto los actos recurridos como la sentencia de instancia dan cuenta suficiente, a efectos de la motivación, de cuál era la "regla de derecho" que en ellos se aplicaba: en uno y otro se alude al Decreto 698/1991, de 17 de diciembre, que regula el régimen general de garantías y reintegros de subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, así como al artículo 53.4 del Texto Refundido de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco , aprobado por el Decreto legislativo 1/1997. Y en la sentencia se concluye que la aplicación de este último precepto se había llevado a cabo correctamente en el caso de autos, frente a la alegación actora de que no concurría ninguna de las causas en él previstas.

   En fin, la estimación concreta de la cifra cuyo reintegro se impone al Ayuntamiento de Leioa podrá ser discutida en cuanto al fondo (la Corporación Local sostiene incluso que debe ser fruto de un error aritmético) pero no por ello está carente de motivación, al menos implícita, en la medida en que el Gobierno Vasco exige el reintegro en la parte correspondiente a las diferencias que él mismo ha apreciado. Por lo demás, en el apartado correspondiente de la demanda las consideraciones sobre la "falta de motivación de la resolución de 30 de enero de 2007" no se extendían a este extremo singular, limitándose la Sala de instancia -en congruencia con aquel escrito procesal- a rechazar la supuesta carencia de motivación tal como había sido alegada.

   Quinto.- Analizaremos de modo conjunto, dada su íntima conexión, los motivos casacionales segundo y tercero mediante los que el Ayuntamiento recurrente reprocha a la Sala de instancia.

1. La infracción "del artículo 9.3 de la Constitución , en cuanto que garantiza la seguridad jurídica". A su juicio, habría sido vulnerado porque la Sala no admite que la resolución recurrida sea "una verdadera revisión o revocación, por vía de hecho, de las resoluciones de 13 de junio de 2001 y de 30 de diciembre de 2004", revisión que se habría producido "sin someterse a los trámites y requisitos del capítulo primero del Título VII de la Ley 30/1992" y que "debe reputarse nula de pleno derecho, en aplicación del artículo 62.1 de la Ley 30/1992 ".

2. La infracción de los principios de buena fe y confianza legítima, reconocidos en el " artículo 3.1 'in fine' de la Ley 30/1992 ", que se habría producido -siempre según la Corporación recurrente- porque la Sala parte de la premisa errónea de que los actos impugnados no suponen un cambio de criterio respecto de las resoluciones precedentes (en concreto, la de 30 de diciembre de 2004).

   Antes de proceder a su examen hemos de destacar una circunstancia relevante y es que el Ayuntamiento de Leioa no ha llegado a identificar con precisión ante esta Sala -ni a invocar en los motivos de casación- qué norma ha sido vulnerada de entre las específicamente aplicadas al caso (esto es, las normas autonómicas reguladoras de las subvenciones objeto de litigio) o qué epígrafe o epígrafes de las disposiciones singulares reguladoras de la convocatoria del concurso publicado para acogerse a las ayudas públicas en pro de la rehabilitación urbana habrían sido mal interpretados o infringidos por la Sala.

   La subvención objeto de litigio trae causa del Decreto 236/2000, de 28 de noviembre, por el que el Gobierno Vasco fijó el "marco de ayudas de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco dirigidas a la revitalización integral de zonas urbanas degradadas". Se trataba con este decreto de promover la "regeneración socioeconómica" de dichas zonas mediante actuaciones de carácter integrado (programas de revitalización urbana) con el objetivo "de alcanzar su cohesión territorial, económica y social". A estos efectos los beneficiarios de las ayudas (los municipios de la Comunidad Autónoma) debían presentar sus propios programas, con unas condiciones determinadas, y el Decreto 236/2000 fijaba el régimen al que se acogerían aquéllas, su cuantía y las obligaciones de los municipios beneficiarios, entre otras disposiciones.

   Sin perjuicio de adelantar ya que la apelación a los meros principios generales (la buena fe y la confianza legítima) como única regla de solución del litigio resulta insuficiente en este caso, cuando lo que hay en él es sólo una discrepancia sobre la interpretación y aplicación de las normas reguladoras de la ayuda pública, diremos que estas normas, emanadas de los órganos de la Comunidad Autónoma, eran y son realmente las determinantes del fallo, y que el control de su interpretación y aplicación corresponde al Tribunal Superior de Justicia del País Vasco ( artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional ).

   En efecto, en desarrollo del ya citado Decreto 236/2000 del Gobierno Vasco se dictaron tanto la Orden de 9 de enero de 2001, de la Consejera de Hacienda y Administración Pública, por la que se hizo pública la convocatoria de concesión de ayudas dentro del marco establecido por el Decreto 236/2000, como la resolución de 13 de junio de 2001, del Viceconsejero de Economía, Presupuestos y Control Económico, que contiene la relación de beneficiarios de las ayudas convocadas por aquella Orden. Lo que late en el litigio es, repetimos, a partir de ellas, una discrepancia sobre la aplicación al caso de autos de las cláusulas incluidas en las correspondientes disposiciones o actos singulares, circunscrita a la interpretación del carácter gratuito u oneroso de una determinada renuncia (la del aprovechamiento urbanístico) y a resolver si tal renuncia dejaba de revestir carácter gratuito por el hecho de que el Ayuntamiento hubiera cobrado a las empresas adjudicatarias del plan rehabilitador una determinada cantidad.

   La solución de tal discrepancia suponía tanto como resolver hasta qué punto los actos impugnados respetaban o vulneraban el ya citado Decreto 698/1991, de 17 de diciembre, del Gobierno Vasco, que regula el régimen general de garantías y reintegros de subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, y el artículo 53.4 del Texto Refundido de la Ley de Principios Ordenadores de la Hacienda General del País Vasco , aprobado por el Decreto legislativo 1/1997. Lo que el tribunal de instancia ha decidido era precisamente que aquellos actos se atenían a estas normas, legal y reglamentaria, base de las resoluciones objeto de litigio

   Sexto.- Partiendo de la premisa que acabamos de sentar, es oportuno que transcribamos ahora las razones en cuya virtud la Sala del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco consideró (tercer fundamento jurídico de la sentencia impugnada) que no se había producido la quiebra del principio de confianza legítima. Fueron las que siguen:

   "[...] Alega en primer lugar el Ayuntamiento de Leioa la infracción del principio de confianza legítima en los propios actos de la Administración, ya que, en realidad, ha operado un cambio de criterio respecto de las resolución de concesión de 13 de junio de 2001 y de modificación de 30 de diciembre de 2004.

   El art. 3.1 in fine de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común establece el principio de buena fe y confianza legítima que ha de respetar las administraciones en su actuación. Sobre la naturaleza y alcance del principio se ha pronunciado la doctrina jurisprudencial en los términos que recuerda la STS, Contencioso sección 5 del 20 de Mayo del 2009 ( Recurso: 2590/2005 ) [...] Asimismo la recuerda la STS 6 de octubre de 2009 Rec. 1221//2007 ): [...]

   A juicio de la Sala no asiste la razón al ayuntamiento recurrente a la luz de los antecedentes que hemos dejado consignados en el fundamento jurídico precedente.

   En efecto, en la solicitud de la ayuda, dentro del estudio de viabilidad de la promoción inmobiliaria del PERRI, se hacía constar que era probable que el adjudicatario de la concesión cediera gratuitamente locales para servicios de interés público, concretamente se decía lo siguiente:

   'En concreto si tenemos en cuenta que el Ayuntamiento puede subvencionar con el 10% de cesión que oscila en torno a los 400 millones de pesetas y con la fiscalidad municipal imputable a la construcción, la cual se evalúa aproximadamente en 200 millones de pesetas, el margen de la promoción se situaría en torno al 16% de las inversiones contables, consiguiendo que la promoción resulte suficientemente atractiva para que las empresas especializadas puedan acudir al concurso y ejecutar la remodelación de este barrio, con unas obras que dispongan de la suficiente calidad constructiva. En el mismo sentido, se considera factible que las ofertas propongan mejoras interesantes, como puede ser la cesión gratuita de locales para destinarlos a servicios de interés público, etc.'

   Pero lo cierto es que en dicho momento la eventualidad de que se produjera tal circunstancia no pasaba de ser una mera probabilidad, y además que no aparecía directamente ligada a la cesión del derecho al aprovechamiento urbanístico correspondiente al Ayuntamiento, por lo que la resolución de 13 de junio de 2001 de concesión de la subvención no pudo tener en cuenta la realidad de dicha aportación por parte de la concesionaria.

   Aun cuando, en el momento en que se dictó la resolución de 30 de diciembre de 2004 del Viceconsejero de Economía, Presupuestos y Control Económico ya se hallaban a disposición de dicha administración los pliegos reguladores del concurso público, y concretamente el canon previsto en la cláusula 8 del de Cláusulas Económico-administrativas, en la que se contemplaba la entrega de diversos locales que se valoraban en 1,656.014,78 euros, y pese a ello la resolución aprobó la modificación de la actuación relativa a la cesión de los derechos sobre el aprovechamiento urbanístico cifrándola ahora en 2,968.363,66 euros, con informe favorable del Director de Economía y Planificación, que no suscitó reparos acerca de la posible compensación de dicho capítulo de inversiones con la cesión de los locales por el adjudicatario de la concesión en los términos en que aparece valorada y cuantificada en la propia cláusula 8 , es lo cierto que, en dicho momento, la cesión de los locales no dejaba de ser una mera eventualidad, puesto que la redacción y aprobación municipal del pliego de cláusulas administrativas y económicas que habían de regir el concurso no entraña de suyo que algún contratista concurriera a la licitación, y asumiera el contenido de dicho pliego.

   Siendo ello así parece razonable aceptar que, como dice la resolución de 30 de enero de 2007 y el Informe de la Oficina de Control Económico (folios 2186 a 2189), la Administración autonómica hubiera llegado a conocimiento de dicha cesión de locales como directa contrapartida de la cesión por parte del Ayuntamiento de su derecho al aprovechamiento urbanístico como consecuencia del examen de la documentación remitida por el Ayuntamiento el 25 de enero de 2006 a efectos de comprobación y pago de lo ejecutado en el ejercicio 2004. Y ello porque como hemos dicho la Administración vasca conoció el pliego de cláusulas en el momento en que el Ayuntamiento aportó la documentación correspondiente a la reprogramación solicitada el 16 de diciembre de 2004, pero no llegó a la conclusión de que la cesión de locales se había materializado sino como consecuencia del examen de la documentación remitida a efectos de comprobación de las inversiones ejecutadas y pago de la subvención.

   A dicha conclusión no obsta el hecho de que el Director de Economía y Planificación remitiera al Ayuntamiento de Leioa el 3 de diciembre de 2004 (folios 902 y 903 del expediente) una comunicación en la que, en relación con la pretensión municipal de modificar el programa de inversiones subvencionable, hacía constar expresamente en relación con la cuestión relativa a la cesión de locales que: conviene aclarar definitivamente el modo de ejecución de esta actuación puesto que si su realización se establece como un canon dentro del contrato para la ejecución del PERRI Lamiako-Txopeta, esto implicaría que no existe un costo adicional para el Ayuntamiento de Leioa, sino que quedaría enmarcado dentro de la anterior actuación de 'renuncia derechos municipales en el concurso de adjudicación del PERRI Lamiako-Txopeta

   Antes al contrario, revela que dicho órgano expresaba la opinión de que la cesión de locales por parte del adjudicatario representaba en realidad una minoración de la cesión municipal, que es lo que finalmente se constató.

   Si la doctrina jurisprudencial establece en síntesis que 'el acto propio contra el que no puede ir válidamente aquel que lo realiza, es el llevado a efecto con ánimo de producir una consecuencia jurídica, pero han de ser `los trascendentales de los que no cabe regresar contradiciéndose por vincular a quien los realiza a un estado o situación jurídica que por su proyección más allá del ámbito unilateral es inalterable', la conclusión que se impone en el supuesto de autos de cuanto queda razonado es que la resolución recurrida no vulnera el principio de confianza legítima, ni opera un cambio de criterio respecto de la resolución de 30 de diciembre de 2004, sino que se limita a liquidar la subvención previa comprobación a través de la documentación remitida por el Ayuntamiento del verdadero importe de la inversión subvencionable, al constatar que la cesión del 10% del aprovechamiento, tuvo como contrapartida la cesión de locales por valor de 1,656.014,78 euros."

   Séptimo.- El análisis conjunto de los motivos de casación segundo y tercero conduce a su rechazo. Por su propia naturaleza, una decisión administrativa que considera incumplidas (con las reservas que acto seguido expondremos) las condiciones impuestas en otra previa, cuando esta última regula las exigibles para obtener una determinada subvención, no la "revisa ni revoca", lo que ocurriría tan sólo si se alterasen los términos iniciales bajo los cuales fue otorgada la ayuda. Cosa distinta es que, manteniéndose la decisión originaria (en este caso la resolución del Viceconsejero de Economía de 13 de junio de 2001, después modificada), exista discrepancia entre las partes sobre el cumplimiento ulterior o la interpretación de alguna o alguna de las exigencias en ellas contenida, que es lo que aquí ocurre.

   Tampoco puede aceptarse que los actos que ajustan el importe de la ayuda pública otorgada por el Gobierno Vasco al importe real de la "inversión subvencionable" a cargo del Ayuntamiento supongan, en términos estrictamente jurídicos, una "revocación" del acuerdo del Viceconsejero de Economía, Presupuestos y Control Económico de 30 de diciembre de 2004, en el que se accedió a modificar la primitiva resolución de concesión (folios 1361 a 1363 del expediente) elevando el importe de la renuncia a la cesión de derechos al aprovechamiento urbanístico a la cantidad de 2.968.363,66 euros. La resolución de 30 de diciembre de 2004 marca de nuevo una de las condiciones de la subvención pero no prejuzga ni puede prejuzgar si ulteriormente dicha condición, o las demás, se cumplieron o se dejaron de cumplir, y en qué términos monetarios debía cifrarse, tras las comprobaciones pertinentes, la renuncia municipal al aprovechamiento urbanístico, puesta en conexión con el cobro de una determinada cantidad a las empresas rehabilitadoras.

   Lo que ulteriormente decidió el Gobierno Vasco (y así se pone ya de relieve en la providencia de 16 de octubre de 2006, página 2127 del expediente, que inicia el procedimiento de reintegro), partiendo de las cantidades en las que se había evaluado la renuncia de los derechos municipales mediante la resolución de diciembre de 2004, era que dicha renuncia no había sido efectuada por el Ayuntamiento a título gratuito sino a cambio de una determinada contrapartida. Si ello era en realidad así o no -y sobre la inexistencia y el alcance de dicha "contrapartida", en relación con la cláusula octava del concurso de adjudicación del plan especial de rehabilitación urbana había basado precisamente sus alegaciones el Ayuntamiento en la vía administrativa y ulterior jurisdiccional- es algo que, insistimos, no puede calificarse en términos jurídicos de "revocación" del propio acto concesional o de sus modificaciones.

   En esta misma medida, tampoco existe quiebra de los principios de buena fe y de confianza legítima, pues ningún pronunciamiento previo hubo por parte del Gobierno Vasco que aceptara, con la claridad suficiente para que pudieran entrar en juego aquellos principios, como inversión subvencionable del Ayuntamiento la renuncia onerosa, y no gratuita, al aprovechamiento urbanístico.

   Sí hubo, como ya hemos reiterado, una diferencia -fundada, sin duda, y con sólidos argumentos de ambas partes- entre las posiciones defendidas por el Ayuntamiento y por la Comunidad Autónoma en torno al cómputo de las cantidades exigidas a las empresas urbanizadoras y su debatido carácter de contraprestación onerosa a la renuncia del cobro del aprovechamiento. Pero el tratamiento jurídico de este problema, que la Sala territorial abordó de modo riguroso y detallado en el fundamento jurídico quinto de su sentencia, no puede ser reconducido a la mera aplicación de los principios generales de buena y fe y confianza legítima que, invocables en otro orden de cuestiones, nada concluyente aportan para resolverlo.

   En efecto, la aplicación de dichos principios no es suficiente para decidir, en un sentido o en otro, si la cláusula octava del pliego de cláusulas económico-administrativas permitía concluir que la cesión de locales valorada en 1.656.014,78 euros por parte del adjudicatario de la concesión era directa contraprestación de la renuncia por parte del Ayuntamiento a su derecho al ingresar el 10% del aprovechamiento urbanístico del ámbito, sino contrapartida de las mayores obligaciones impuestas al adjudicatario especialmente en materia de realojo.

   La solución a esa cuestión implicaba, como bien hizo la Sala de instancia, analizar el marco de ejecución del planeamiento por el sistema de expropiación previsto por los artículos 211 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística ; el examen del referido pliego de cláusulas económico-administrativas y los pactos y condiciones que asumían las partes en el contrato; y, en fin, la interpretación del canon concesional y de la tan repetida cláusula 8 del pliego de autos, extremos todos ellos de los que el tribunal de instancia dedujo lo siguiente:

   "[...] La renuncia al derecho al aprovechamiento urbanístico ha sido tenida en cuenta por la resolución inicial y la de modificación como inversión municipal subvencionable. Lo que sucede es que la inversión se ve compensada por la previsión del canon, al contemplar la entrega por el concesionario de los locales destinados a servicios públicos valorados en 1.656.014,78 euros.

   La cláusula se introduce mediante la locución 'la única contrapartida que deberá abonar o entregar el concesionario-', que en la medida en que va a renglón seguido del pasaje en el que el Ayuntamiento se compromete a renuncia a la cesión de aprovechamiento urbanístico libres de cargas, la Administración vincula directamente a tal renuncia, lo que es razonable.

   El Ayuntamiento recurrente alega que dicha interpretación no resulta ajustada a derecho, toda vez que el canon es legalmente la contrapartida a la concesión en sí, con la totalidad de pactos y condiciones definidoras de los derechos y obligaciones que asumen las partes en el contrato, entre las que lógicamente está la renuncia del Ayuntamiento al aprovechamiento urbanístico, pero en modo alguno se vincula directamente a ella, sino a la totalidad de las condiciones de la concesión.

   Aun cuando se admita que el canon es la contraprestación a la totalidad de las condiciones de la concesión, lo relevante a los efectos de lo que aquí importa es que, dicho canon revela que el Ayuntamiento no ha realizado las inversiones subvencionables inicialmente previstas ante una operación urbanística con escaso margen de rentabilidad, toda vez que ha recibido del concesionario unos locales valorados en 1,656.014,78 euros, lo que ha sido comprobado fehacientemente en el momento de comprobación de la documentación aportada, lo que obliga a efectuar la liquidación que hace la resolución impugnada.

   Siendo ello así no se está ante una orden de reintegro por incumplimiento, ni por sobrefinanciación, sino ante una ajuste de la subvención concedida en atención a la verdadera dimensión de la inversión subvencionable inicialmente prevista, que se ha visto reducida en el importe del canon, lo que conduce a la desestimación del recurso."

   Pues bien, la impugnación de estas consideraciones singulares -que, por lo demás, están íntimamente vinculadas, como en ellas se refleja, a la interpretación de cláusulas de naturaleza semicontractual, respecto de la cual es en principio soberano el tribunal de instancia y debe ser aceptada en casación- no se ha formulado ante esta Sala determinando con precisión qué norma o normas del ordenamiento jurídico, de las específicamente aplicadas a lo que fue objeto del debate, habrían sido materialmente vulneradas por la Sala de instancia, sin que esta carencia pueda ser suplida con la mera invocación de los principios invocados en los motivos casacionales segundo y tercero, que por ello han de ser rechazados.

   Octavo.- Procede, por todo lo expuesto, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional . A tenor del apartado tercero de este artículo, la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar hasta una cifra máxima de tres mil euros la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , la condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte contraria.

   Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Desestimar el recurso de casación 182/2010 interpuesto por el Ayuntamiento de La Anteiglesia de Leioa (Vizcaya) contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco con fecha 25 de noviembre de 2009 en el recurso número 1106 de 2007 .

Segundo.- Imponemos a la parte recurrente las costas de su recurso en los términos precisados en el último de los fundamentos de la sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.