STS, 24 de Enero de 2013

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 14 de diciembre de 2009 (recurso contencioso-administrativo 516/2007 ) en la que se declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Simón y D. Abelardo contra la Resolución del Comisario de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Júcar, dictada por delegación del Presidente de dicha Confederación, de fecha 11 de septiembre de 2006 por la que se otorgaba a los actores un plazo de quince días para que, si a sus intereses conviniere, formulasen la petición de concesión del aprovechamiento GI0021 en las condiciones que podrían ser compatibles con el Plan Hidrológico del Júcar que se reseñaban en la misma; sin hacer expresa imposición de las costas causadas en el proceso.

En el proceso de instancia la Administración del Estado solicitó que se declarase la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, al amparo de lo dispuesto en el artículo 69.c/ en relación con el artículo 25 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por considerar que el acto impugnado es un acto de puro trámite, no susceptible de impugnación jurisdiccional, pues se limita a informar a los recurrentes de las condiciones en que podría regularizarse el aprovechamiento de aguas nº GI0021 a efectos de que formulen la oportuna petición, sin que el acto contenga decisión alguna sobre la procedencia y los términos de la regularización, pues tal decisión se difiere a un momento y acto posterior que sería el acuerdo o resolución que diera respuesta a la mencionada petición.

La Sala de instancia acoge la excepción formulada y declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, razonándolo de la siguiente forma:

(...) SEGUNDO. Como tiene declarado la Sala 3ª del Tribunal Supremo (Sentencia, entre otras, de 25 de septiembre de 1.995 ) uno de los criterios de clasificación de los actos administrativos, especialmente trascendente, es el que distingue, por la función que desempeñan en el procedimiento, entre actos de trámite que preparan y hacen posible la decisión, dirigiéndose al mayor acierto de esta y las resoluciones que deciden las cuestiones planteadas; la diferenciación nace de la propia estructura del procedimiento, y conforme al principio de concentración procedimental, determina que los actos de trámite no sean impugnables separadamente, sino que es al recurrir la correspondiente resolución cuando pueden suscitarse las cuestiones relativas a su legalidad. Así resulta de manera expresa de lo establecido en los artículos 107.1 LRJAP y PAC y 25.1 LJCA con la excepción que suponen los actos de trámite que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o causan perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.

TERCERO. En el presente caso nos hallamos ante un acto de los llamados de puro trámite, no exceptuado, por tanto, de la regla general de la irrecurribilidad. Y así ha de concluirse por cuanto, frente a lo alegado por los recurrentes, el informe-propuesta contenido en la Resolución impugnada, si bien anuncia las condiciones en que presumiblemente podría producirse la regularización del aprovechamiento, no excluye la posibilidad de que la misma pudiera concederse con otras distintas como se infiere del hecho de que la citada Resolución se refiere a dichas condiciones como las "que podrían ser compatibles con el Plan Hidrológico de Júcar" y exprese que "las solicitudes presentadas finalizado el plazo otorgado o con características diferentes de las indicadas ... podrían no ser otorgadas". Y en este sentido, no puede considerarse, pues, que sea de los actos de trámite que impiden la continuación del procedimiento o causa indefensión.

A lo que cabe añadir que tampoco resuelve de forma directa o indirecta el fondo del asunto - la procedencia de la regularización del aprovechamiento en los términos interesados por los actores - ya que, como ha quedado expuesto, dicha decisión debería producirse en el Acuerdo o Resolución que eventualmente diese respuesta a la petición de éstos.

CUARTO. Por todo ello - que excusa el análisis del resto de las cuestiones planteadas en el proceso - debe declararse la inadmisibilidad del recurso en los términos interesados por el Abogado del Estado

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Notificada la sentencia a las partes, la representación de D. Simón y D. Abelardo preparó recurso de casación contra ella y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 23 de febrero de 2010, en el que formula un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , 25.1 en relación con el artículo 69.c/ de la Ley 20/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en relación con el artículo 107.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y de la jurisprudencia que cita.

En el planteamiento del motivo de casación la parte recurrente alega, en síntesis, que el acto administrativo impugnado no es un acto de mero trámite sino un acto resolutorio que decide directamente el fondo del asunto otorgando unos derechos concretos a usar las aguas en el volumen que indica el propio acto impugnado, de manera instantánea, hasta que se resuelva expresamente sobre la concesión. Así, el acto impugnado no sólo fija las condiciones en las que se otorgará la concesión, con advertencia de que no se otorgará si no se pide en esos términos, sino que esa propuesta fija la superficie que se tiene derecho a regar y el volumen de aguas subterráneas que se puede extraer, según resulta de los informes emitidos, a instancia de la parte recurrente, por la Confederación Hidrográfica del Júcar y la Junta Central de Regantes de la Mancha Oriental. Se trata de un acto cualificado que conlleva una autorización temporal al uso de aguas subterráneas y advierte en qué términos debe solicitarse la concesión.

Además, alega la parte recurrente que, según consta en el expediente, la concesión y su ampliación, se solicitó hace muchos años, no habiéndose dictado resolución expresa por la Administración, por lo que ha de entenderse denegada por silencio y frente a tal denegación cabe interponer recurso contencioso-administrativo.

Termina su escrito solicitando que estime el recurso de casación, se anule la sentencia recurrida y se resuelva en cuanto al fondo del asunto, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

El recurso de casación fue admitido a trámite por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 15 de abril de 2010 en la que asimismo se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 7 de mayo de 2010 se dio traslado a la Administración del Estado para que formalizase su oposición al recurso de casación, lo que llevó a cabo el Abogado del Estado mediante escrito presentado el 14 de junio de 2010 en el que, en primer lugar, plantea la inadmisión del recurso de casación porque éste no hace sino reproducir el debate del proceso de instancia. Para el caso de que no se declare inadmisible, postula la desestimación del recurso por considerar ajustada a derecho la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo por estar dirigido contra un acto de mero trámite por el que se otorgaba a los recurrentes un plazo de quince días para que, si a sus intereses conviniese, formulasen petición de concesión del aprovechamiento GI0021 en las condiciones que podrían ser compatibles con el Plan Hidrológico del Júcar que se reseñan en la misma. El acto se limita a informar sobre las condiciones en las que podría otorgarse la concesión del aprovechamiento, a efectos de que los interesados formulen la oportuna petición, sin contener decisión alguna de la procedencia y términos de la regularización, que se difiere a un momento posterior, que daría lugar al verdadero acto recurrible y sin excluir la posibilidad de que la regularización pudiera concederse en condiciones distintas.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 22 de enero de 2013, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación Nº 492/2010 lo dirige la representación de D. Simón y D. Abelardo contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 14 de diciembre de 2009 (recurso contencioso-administrativo 516/2007 ) que se declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los mencionados recurrentes contra la Resolución del Comisario de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Júcar, dictada por delegación del Presidente de dicha Confederación, de fecha 11 de septiembre de 2006 por la que se otorgaba a los actores un plazo de quince días para que, si a sus intereses conviniere, formulasen la petición de concesión del aprovechamiento GI0021 en las condiciones que podrían ser compatibles con el Plan Hidrológico del Júcar que se reseñaban en la misma.

En el antecedente segundo han quedado reseñadas las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar el único motivo de casación esgrimido por los recurrentes, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero. Pero antes debemos pronunciarnos sobre la causa de inadmisión del recurso planteada por la Administración del Estado en su escrito de oposición al recurso.

El Abogado del Estado plantea la inadmisión del recurso de casación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 93.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por considerar que con él se pretende una reproducción del debate entablado en el proceso de instancia en relación con la naturaleza del acto recurrido, resolutorio o de trámite.

La causa de inadmisión debe ser rechazada ya que el escrito de interposición del recurso de casación alberga una crítica de la fundamentación jurídica de la sentencia combatida en casación en relación con la causa de inadmisibilidad del recurso apreciada por la Sala de instancia; y esa crítica aparece expuesta en términos que requieren un análisis de las cuestiones planteadas en relación con la naturaleza del acto recurrido ante la Sala de instancia.

En el único motivo de casación formulado se alega, según hemos visto, la infracción de los artículos 25.1 y 69.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , en relación con el artículo 107.1 de la Ley 30/1992 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común y jurisprudencia que cita.

En el desarrollo del motivo la representación de los recurrentes alega que, en contra de lo indicado en la sentencia, el acto administrativo impugnado, no es un acto de mero trámite sino un acto resolutorio que decide directamente el fondo del asunto, otorgando unos derechos concretos a usar las aguas en el volumen que figura en el mismo, de manera instantánea, hasta que se resuelva expresamente sobre la concesión, por lo que la Sala de instancia debió analizar las pretensiones referidas a este aspecto de la controversia. Además, según consta en el expediente, la concesión y su ampliación se solicitó hace muchos años, no habiéndose dictado resolución expresa por la Administración, por lo que ha de entenderse denegada por silencio y frente a tal denegación cabe interponer recurso contencioso-administrativo.

El motivo de casación planteado en esos términos no puede ser acogido.

Según hemos visto, el objeto del recurso contencioso-administrativo, delimitado por la parte actora en sus escritos de interposición de recurso y de demanda, era la resolución de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 11 de septiembre de 2006 por la que se comunicaban las condiciones para la regularización administrativa del aprovechamiento de aguas subterráneas para usos de regadío en la finca " CASA000 " del término municipal de la Gineta (Albacete)

En el citado acuerdo se comunicaba a la recurrente que en relación al aprovechamiento de aguas subterráneas de referencia, finalizado el trámite de audiencia y visto el informe del Jefe de Servicio cuya copia se adjunta, en el que se concluye que las alegaciones presentadas por el titular deben ser desestimadas, la Confederación Hidrográfica del Júcar ha acordado otorgarle un plazo de quince días, para que, si a sus intereses conviene, formulen la petición de concesión del aprovechamiento GI0021 en las condiciones que podrían ser compatibles con el Plan Hidrológico del Júcar y que aparecen reflejadas en el acuerdo comunicado - volumen máximo anual: 184.300 m3, superficie regable: 46,07 ha. El acuerdo finaliza indicando que "...trascurrido este plazo sin que hubiese solicitado la concesión, se entenderá que desiste de su petición de regularización del aprovechamiento, advirtiéndole que las solicitudes presentadas finalizado el plazo otorgado o con características diferentes de las indicadas en el presente escrito, podrían no ser otorgadas" .

La sentencia de instancia considera que dicho acuerdo es un acto de trámite no exceptuado de la regla general de irrecurribilidad de esta clase de actos, pues si bien en el informe propuesta que la propia resolución incorpora se anuncian las condiciones en las que podría producirse la regularización, ello no excluye que la concesión pueda otorgarse con otras condiciones distintas, ni impide la continuación del procedimiento, ni ocasiona indefensión; y tampoco resuelve, de forma directa o indirecta, el fondo del asunto -esto es, procedencia de la regularización en los términos interesados por los actores- ya que tal decisión debe producirse en la resolución que da respuesta a la petición de concesión.

Esta Sala comparte la conclusión alcanzada por el Tribunal de instancia pues, en efecto, la resolución impugnada se limitaba a impulsar el procedimiento de regularización del aprovechamiento incoado por los interesados, dándoles traslado del informe elaborado por el Jefe de Servicio y comunicando a los solicitantes las condiciones que podrían ser compatibles con el Plan Hidrológico del Júcar, concediéndoles un plazo de quince días para que formulen su petición de concesión, sin excluir la posibilidad de que en la petición efectuada se formulen observaciones a las condiciones comunicadas y que el órgano competente para resolver sobre la petición de concesión pueda aceptar las observaciones formuladas, otorgando la concesión ( artículo 116 en conexión con el artículo 184.2 del Real Decreto 849/1986, de 11 de Abril , que aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico).

De lo anterior se desprende que el acuerdo de la Confederación Hidrográfica no resolvía el fondo del asunto, pues dicha resolución se produce con el otorgamiento o denegación de la concesión; ni impedía continuar el procedimiento sino que lo impulsa, dando traslado del informe elaborado y comunicando las condiciones que podrían ser compatibles con el Plan Hidrológico del Júcar; ni produce indefensión, pues permite a los solicitantes formular su petición haciendo las observaciones que estime oportunas, que podrán o no ser aceptadas en la resolución que ponga fin al procedimiento de concesión. En consecuencia, procedía declarar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por tratarse de un acto de trámite no cualificado y no susceptible de impugnación autónoma ( artículo 25.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Como hemos visto, en el motivo de casación los recurrentes alegan también, que, según quedó acreditado en las actuaciones de instancia, el acto recurrido no incorpora una mera propuesta de regularización del aprovechamiento de aguas subterráneas sino que supone una autorización, siquiera temporal, al uso de las aguas conforme a lo indicado en el mismo, por lo que genera de forma inmediata unos derechos y obligaciones, por lo que el recurso contencioso-administrativo debió ser admitido por la Sala de instancia. En apoyo de este planteamiento se citan sentencias de este Tribunal Supremo de 23 de abril de 1992 , 18 de febrero de 2003 , 23 de diciembre de 2003 (casación 872/2000 ) y 22 de septiembre de 2000 (casación 2921/1997 ), relativas a acuerdos o actos administrativos de trámite que producen efectos materiales o modificaciones sustantivas en el régimen jurídico de situaciones anteriores y que, por ello, pueden ser objeto de impugnación.

Pues bien, ese alegato relativo a los posibles efectos materiales del acto recurrido no fue formulado por la parte recurrente en el proceso de instancia. Pero, en todo caso, debemos recordar que, desde el momento en que las aguas superficiales y subterráneas renovables se transforman ex lege en aguas de dominio público, su uso privativo requiere que se haya otorgado la oportuna concesión administrativa ( artículo 59 de la Ley 1/2001, de 20 de julio, de Aguas ); y el acto impugnado en el proceso de instancia no contiene ninguna autorización temporal de uso de las aguas. Cosa distinta es que la Administración autorice, para una concreta campaña de riego, el uso del agua correspondiente al volumen comunicado por la Confederación Hidrográfica del Júcar de forma individualizada en el trámite de regularización administrativa, pero dicha autorización constituye un acto administrativo autónomo y distinto del que era objeto de recurso contencioso-administrativo, por lo que no cabe atribuir a éste los efectos de aquél.

En el motivo de casación se aduce que procedería, en todo caso, analizar las pretensiones relativas a la solicitud de concesión por haberse desestimado por silencio la solicitud de concesión efectuada hace años por el entonces titular de la finca. Ahora bien, esta cuestión tampoco fue alegada por los recurrentes en su escrito de demanda sino introducida en el escrito de conclusiones, y no fue examinada en la sentencia, por lo que no procede que la abordemos ahora en casación.

Por lo demás, el propio escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo impedía que esta pretensión pudiera prosperar, pues ese escrito de interposición es el que delimita el objeto del proceso ( artículo 45.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ) y en él únicamente se hacía mención al acuerdo de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 11 de septiembre de 2006 por el que se comunicaban las condiciones definitivas para la regularización administrativa del aprovechamiento de aguas subterráneas para usos de regadío en la finca " CASA000 " del término municipal de la Gineta (Albacete). La jurisprudencia de este Tribunal es unánime al señalar que este acto procesal inicial determina el objeto al que debe ceñirse luego el enjuiciamiento, sin el objeto del litigio pueda alterarse posteriormente como no sea mediante la ampliación prevista en el artículo 36 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Para finalizar, la parte recurrente alega que, según se desprende del expediente, la propia Administración consideraba que la propuesta que contiene el acuerdo impugnado en la instancia es recurrible.

Tal alegación carece de consistencia pues no consta en el expediente que la Administración indicase la posibilidad de interponer recurso administrativo o jurisdiccional; y tampoco la parte recurrente hace el más mínimo esfuerzo argumentativo para justificar la realidad de esa afirmación que hace en el motivo de casación. En fin, un análisis del expediente pone de manifiesto que en los casos en que la Administración informa sobre la posibilidad de interponer recurso de reposición o contencioso-administrativo administrativo se trata de acuerdos que no sólo contienen una comunicación de las condiciones para la regularización de aprovechamiento sino que también resuelven sobre la inclusión en el Catálogo de Aguas Privadas; y únicamente en relación con este pronunciamiento relativo a la inclusión en el Catálogo cabe la impugnación.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Ello comporta la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ; si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso, la cuantía de la condena en costas debe quedar limitada a la cifra de dos mil euros (2.000 €) por los conceptos de honorarios de representación y defensa de la Administración del Estado.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .