STS, 6 de Noviembre de 2012

JurisdicciónEspaña
Fecha06 Noviembre 2012

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a seis de Noviembre de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados designados al margen, el recurso de casación número 5.829/2.011, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por DOÑA Irene , que actúa representada por el Procurador de los Tribunales Don Antonio Pujol Varela, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias el 28 de septiembre de 2011 en el recurso contencioso-administrativo número 1.828/2.009 .

Habiendo comparecido el Letrado del Principado de Asturias, en su representación institucional, como parte recurrida.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- La representación procesal de Doña Irene interpuso ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias recurso contencioso- administrativo contra el Decreto 119/2.009, de 16 de septiembre, de la Consejería de Cultura y Turismo del Principado de Asturias, por el que se delimitó el entorno de protección de la cueva de San Antonio, sita en San Antonio, concejo de Ribadesella, dictándose el día 28 de septiembre de 2.011 sentencia que desestimó el recurso interpuesto.

SEGUNDO.- Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por la representación procesal de la recurrente, interponiéndolo con base en los siguientes motivos:

Primero : al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA , por falta de motivación de la sentencia que se recurre, con infracción de los artículos 24 y 120 CE y 218 LEC .

Segundo : al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , por infracción de los artículos 54 de la Ley 30/1.992 y 33 y 106.1 de la Constitución .

TERCERO.- Por providencia de 10 de febrero de 2.012 la Sección Primera de esta Sala acordó admitir el recurso de casación interpuesto y remitir las actuaciones a esta Sección Cuarta conforme a las reglas de reparto de asuntos, donde se tuvieron por recibidas el 7 de marzo de 2.012, confiriéndose traslado a la parte recurrida para formular oposición.

CUARTO.- Despachando el traslado conferido, el Letrado del Principado de Asturias presentó escrito de oposición al recurso de casación en el que solicitó la desestimación del mismo con imposición de las costas a la parte recurrente.

QUINTO.- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso el día treinta de octubre de dos mil doce, fecha en que efectivamente han tenido lugar los referidos actos procesales

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión del Tribunal.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La controversia planteada en la instancia era la conformidad a Derecho del Decreto 119/2.009, de 16 de septiembre, de la Consejería de Cultura y Turismo del Principado de Asturias, por el que se delimitó el entorno de protección de la cueva de San Antonio, sita en San Antonio, concejo de Ribadesella.

La actora, titular de una finca incorporada al entorno de protección aprobado, achacaba al Decreto recurrido esencialmente tres vicios de ilegalidad, que eran, primero, la falta de motivación, con expresa invocación del artículo 54 de la Ley 30/1.992 ; segundo, la vulneración del artículo 33 de la CE , en la medida en que sus facultades dominicales quedarán "al arbitrio" del órgano encargado de resolver las autorizaciones"; y tercero, la falta de dotación presupuestaria del Decreto impugnado.

La sentencia, que desestimó el recurso interpuesto, comienza recordando que la declaración de Bien de Interés Cultural (BIC) de la cueva de San Antonio lo fue en virtud de la aplicación del artículo 40.2 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español , según el cual " Quedan declarados Bienes de Interés Cultural por ministerio de esta Ley las cuevas, abrigos y lugares que contengan manifestaciones de arte rupestre ". Declaración legal que, a su vez, trajo consigo la necesaria delimitación de un entorno de protección de conformidad con lo previsto en la Disposición Transitoria 2ª de la Ley 1/2001, de 6 de marzo, de Patrimonio Cultural del Principado de Asturias , que dice: " Entornos de protección.- Será obligatoria la delimitación de los entornos de protección de los bienes inmuebles declarados de Interés Cultural con anterioridad a 1985, o con expediente de declaración incoado y no resuelto con anterioridad a esa misma fecha ". Finalmente, reproduce en parte el artículo 18 de la citada Ley autonómica, que regula el contenido de la declaración de BIC, previendo que dicha declaración, en el caso de que se trate de inmuebles, " incluirá las siguientes especificaciones: (...) b) Delimitación motivada del entorno afectado por la declaración, considerando especialmente las relaciones con el área territorial a que pertenezca el bien ".

Tras sentar las bases legales del expediente que dio lugar al Decreto impugnado, la sentencia pasa a analizar el primero de los motivos de impugnación planteados en la demanda. Y en la medida en que la aludida falta de motivación de la decisión administrativa impugnada se vinculaba a la poca profundidad o calidad de los informes que determinaron la concreta zonificación aprobada, que se consideraban mejorables, la sentencia comienza analizando la regularidad formal de la instrucción del expediente, a la luz de los artículos 14 a 19 de la Ley autonómica de Patrimonio Cultural, que regulan su tramitación. Y concluye que no se ha omitido ningún trámite esencial ni el expediente adolece de irregularidad de ningún tipo. En concreto, valora la inclusión de los informes del Consejo del Patrimonio Cultural de Asturias, la Real Academia de la Historia, la Real Academia de Bellas Artes de San Fernando y la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias.

Pasa acto seguido al estudio de la motivación desde un punto de vista material o de fondo, esto es, desde la perspectiva de los criterios empleados por la Administración para delimitar esa concreta zona como entorno de protección. Y la sentencia rechaza que haya ausencia de motivación considerando que la Administración ha tenido en cuenta los criterios que responden a la práctica habitual en esta clase de procedimientos, según el informe aportado por la Administración con la contestación a la demanda, y siguiendo además las pautas que supletoriamente contempla la Ley de Patrimonio Histórico Español en sus artículos 17 y 18 . Y añade, en un párrafo que merece la pena reproducir:

"Tratándose el Decreto impugnado de una disposición de carácter general no resulta aplicable el artículo 54 de la Ley 30/1992 , que se dice vulnerado, y que únicamente se refiere a los actos. Ello no significa que las disposiciones de carácter general no hayan de contar con la debida motivación, pero de acuerdo con el procedimiento de elaboración que les es propio, será a través de los estudios e informes que son preceptivos y de aquellos que justifiquen su oportunidad y acierto donde se hallará la necesaria motivación".

Y concluye el examen de este primer motivo haciendo hincapié en que las alegaciones y pruebas aportadas por la parte no tienen entidad para desvirtuar los criterios de apreciación utilizados por la Administración "basados en informes emitidos por órganos especializados y que ponen de relieve la conveniencia de protección de todo el entorno de la cueva con el único fin de controlar las intervenciones que se realicen en el medio físico inmediato". En concreto, destaca que la opinión de la actora de que la delimitación de la zona de protección debe dejar fuera la finca de su propiedad, siendo "respetable", carece sin embargo "de fuerza probatoria para poder considerar que la declaración o delimitación efectuada no se adecua al artículo 18 de la citada Ley autonómica". Su propuesta, continúa la Sala sentenciadora, no obedece a criterios de índole arqueológica, histórica, ni de protección del patrimonio rupestre prehistórico, conclusión que alcanza basándose en lo que "señala el informe del Arqueólogo al servicio de la Administración antes referido".

Respecto a la segunda de las imputaciones dichas, relativa a la infracción del artículo 33 de la CE , la sentencia valora que entre los principios rectores de la política social y económica está el de la conservación del patrimonio cultural ( artículo 46 CE ) y que la Ley aplicada (Ley 1/2001, del Patrimonio Cultural de Asturias) cumple ese mandato, sin que ello suponga la privación de las facultades dominicales de la actora sobre el inmueble de su propiedad incluido en el entorno de protección aprobado por el Decreto impugnado.

Y por último, considera irrelevante la falta de dotación presupuestaria porque la aprobación del Decreto no genera gasto de ningún tipo para la Administración.

SEGUNDO .- La parte actora solicita en esta sede la anulación de la sentencia basándose en dos motivos de casación, uno del artículo 88.1.c) -falta de motivación de la sentencia- y otro del artículo 88.1.d) -infracción de normas aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate-.

Razones de lógica procesal hacen que debamos examinar primero el incumplimiento de la obligación de motivar, pues solo desde una sentencia motivada podrá existir una interpretación errónea de alguno de los preceptos aplicados para resolver el fondo del asunto.

TERCERO.- Se denuncia en el primer motivo del recurso la infracción de las normas reguladoras de la sentencia ( artículo 88.1.c de la LJCA ) por "falta de motivación", citando como preceptos que imponen la obligación de motivar los artículos 24 y 120.3 de la Constitución y 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . La parte recurrente denuncia en concreto que frente a la alegación efectuada en la instancia en relación con la falta de justificación de la concreta delimitación aprobada, la sentencia responde con "un razonamiento genérico que impide conocer las razones concretas de su decisión". Y acto seguido trae a esta sede de casación las alegaciones y pruebas efectuadas en la instancia sobre la insuficiencia o deficiencias que la parte aprecia en los informes incorporados al expediente -como el desconocimiento de la arquitectura kárstica o del desarrollo del hipogeo del karst- y se remite en bloque al informe pericial incorporado a su demanda.

Por la representación del Principado de Asturias se recuerda la doctrina constitucional sobre la motivación de las resoluciones judiciales y se concluye que la sentencia de instancia resuelve justificadamente los motivos de impugnación. "Otra cosa", dice el representante de la Administración, "es que la motivación -suficiente y razonada de la sentencia- se apoye en los informes técnicos objetivos e independientes obrantes en el expediente y que dichos informes no sean compartidos por la recurrente, pero ello no es óbice ni cortapisa para tachar de inmotivada la sentencia".

Y en la respuesta a este motivo hemos de seguir la línea apuntada por la parte recurrida. Es jurisprudencia consolidada de este Tribunal (por todas, sentencia de esta misma Sala y Sección de 17 de abril de 2.012, recurso de casación 4.488/2.010 ), que "el derecho a la motivación se satisface cuando la resolución judicial de manera explícita o implícita contiene razones o elementos de juicio que permiten conocer los criterios que fundamentan la decisión; y se vulnera cuando el Tribunal deniega o acepta una petición y la parte afectada no sabe cual ha sido la razón de su estimación o denegación. Si esa fundamentación es o no acertada o si es o no suficiente, no afecta al derecho la tutela judicial siempre que se cumpla con la expresada finalidad del requisito de la sentencia que se debate".

Aplicando las anteriores consideraciones al caso de autos, la lectura de la sentencia de instancia revela al menos tres motivos por los que la Sala de Asturias acordó desestimar la impugnación relativa a la falta de justificación de la concreta delimitación aprobada, que son: 1) la inaplicación al caso del artículo 54 de la Ley 30/1.992 , expresamente invocado por la actora, porque aquel precepto se refiere a los actos administrativos singulares y no a las disposiciones generales; 2) pese a ello, la existencia de motivación en el Decreto impugnado, basado en informes de órganos técnicos y que toma en consideración los criterios previstos por el ordenamiento, tendentes a controlar las intervenciones en el entorno para proteger una cueva con manifestaciones de arte paleolítico; y 3) la falta de entidad de las alegaciones y pruebas aportadas en la instancia para desvirtuar esos criterios e informes de la Administración, y, más en concreto, la insuficiencia del deseo de la actora de dejar fuera del entorno de protección el inmueble de su propiedad afectado para convertir en arbitraria la decisión.

En consecuencia, no puede apreciarse falta o ausencia de motivación en la sentencia recurrida, por mucho que la parte recurrente no la comparta.

Y por tanto el primer motivo del recurso debe ser desestimado.

CUARTO.- El segundo motivo del recurso se formula por el cauce del artículo 88.1.d) de la LJCA -infracción de las normas o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate- citando como normas infringidas el artículo 54 de la Ley 30/1.992 y los artículos 33 y 106.1 CE .

Comienza el motivo insistiendo en los efectos que la inclusión de su propiedad en la zona de protección tendrá en sus facultades dominicales, de donde deriva la necesidad de que la Administración al delimitar la zona de protección ha de actuar con sujeción al principio de proporcionalidad y motivando su decisión. Se refiere nuevamente al artículo 54 de la Ley 30/1.992 exigiendo que la motivación ha de hacerse "con referencia a hechos y fundamentos de derecho". Considera que una adecuada motivación de la decisión administrativa supone que deben individualizarse las razones que justifican esa decisión, y que, por tanto, deben incorporarse informes técnicos emitidos por órganos especializados. Esto es lo que dota, a su juicio, a la decisión administrativa de una "presunción de certeza o razonabilidad". Pero considera que en este caso el informe obrante a los folios 33 a 66 del expediente no reúnen las notas necesarias para ser tomado como base de la decisión administrativa, como hace la sentencia. Y cita a continuación el principio de interdicción de la arbitrariedad como límite a la potestad reglamentaria.

Tras esta exposición general hace tres críticas concretas a la sentencia recurrida:

1) En primer lugar, considera que la inaplicación del artículo 54 de la Ley 30/1.992 infringe ese mismo precepto y los dos artículos de la Constitución citados en el encabezamiento del motivo ( artículos 33 y 106 CE ). Dice que en su opinión resultaba preceptivo, al menos, incorporar una completa documentación gráfica e informes detallados del estado de conservación del bien. Nuevamente critica las deficiencias que a su juicio muestran los informes unidos al expediente, apoyándose en las conclusiones alcanzadas por la prueba pericial de parte practicada en la instancia.

2) También considera que es contrario a los artículos 54 de la Ley 30/1.992 y 33 y 106 de la Constitución la apreciación de la sentencia recurrida de que se ha seguido correctamente el procedimiento establecido en los artículos 14 a 19 de la Ley de Patrimonio Cultural de Asturias . Insiste nuevamente en que el informe obrante a los folios 33 a 66 no es apto para justificar la decisión adoptada, por una serie de defectos que señala.

3) Y por último, también reputa contraria a los artículos 54 de la Ley 30/1.992 y 33 y 106 CE la apreciación de la sentencia recurrida de que la Administración tuvo en cuenta los parámetros seguidos habitualmente y en particular en los artículos 17 y 18 de la Ley del Patrimonio Histórico Español .

La Administración autonómica contesta remitiéndose a la fundamentación de la sentencia recurrida -de la que reproduce pasajes concretos- para oponerse a la estimación del motivo.

Comenzando por la infracción de los dos preceptos de superior rango, lo cierto es que la parte se limita a mostrar, bajo el cobijo que le proporciona esa rúbrica, su desacuerdo con las conclusiones alcanzadas por la sentencia de instancia. Pero no explica cómo, por qué o en qué medida esas conclusiones infringen unos artículos de tan elevado rango. Y la Sala, en esas condiciones, tampoco aprecia la infracción de ninguna de esas normas.

Por una parte no se expone cuál es la concreta infracción del artículo 106.1 CE en que habría incurrido la sentencia impugnada. Salvo que se considere que el simple desacuerdo con las conclusiones de la sentencia constituye una infracción de tan esencial precepto; lo cual no puede admitirse porque de ser así bastaría con invocar ese artículo para poder reabrir en esta sede de casación todo el debate suscitado en la primera instancia, desnaturalizando este recurso.

Recordemos que el recurso de casación no es una segunda instancia en la que puedan reproducirse sin limitación alguna la totalidad de los aspectos fácticos y jurídicos planteados ante el órgano judicial "a quo". Es más, precisamente, un recurso extraordinario o especial -según terminologías- cuya finalidad específica es la defensa de la norma y de su correcta interpretación, así como la unificación de los criterios interpretativos y de aplicación del ordenamiento, corrigiendo los errores "in iudicando" o "in procedendo" en que hubiera podido incurrir la sentencia de instancia (función nomofiláctica), hasta el punto de resultar en él prevalente la fijación del sentido de la norma (ius constitutionis) sobre la resolución del caso concreto controvertido dilucidado en la instancia (ius litigatoris), que solo de una forma indirecta encontraría así respuesta ( sentencia de 15 de marzo de 2.004, recurso de casación 11.511/1.998 ).

En consecuencia, denunciándose como infringido el artículo 106.1 CE , la única misión de esta Sala es comprobar si la sentencia recurrida ha infringido de algún modo este precepto. Y a falta de explicaciones de la parte sobre cómo se habría podido producir esta infracción, este Tribunal no aprecia que la sentencia haya hecho dejación de su deber de controlar la legalidad de la actuación administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican, impuesta por aquel precepto. Sin que pueda entenderse, evidentemente, que por la simple desestimación de un recurso los Tribunales hayan dejado de controlar a la Administración.

Por tanto no se aprecia ninguna infracción del artículo 106.1 de la Constitución .

El segundo de los preceptos constitucionales invocado en el recurso es el artículo 33 CE . Pero la simple referencia a las limitaciones que puede sufrir su derecho de propiedad al verse incluida una finca suya en el entorno de protección aprobado no justifica la infracción de la garantía constitucional del derecho de propiedad. Subyace en ese razonamiento una concepción antiquísima del derecho de propiedad como dominio absoluto, cuando hoy es imperante la concepción estatutaria que, con amparo en la función social de este derecho reconocida al máximo nivel por el artículo 33.2 CE , implica que el contenido normal del derecho de propiedad será el que derive de la legislación vigente en cada momento (por todas, sentencia de 7 de noviembre de 1.988 ). De manera que, como dice la fundamental sentencia del Tribunal Constitucional 37/1.987, de 26 de marzo (fundamento jurídico segundo), "debe ser rechazada la idea de que la previsión legal de restricciones a las otrora tendencialmente ilimitadas facultades de uso, disfrute, consumo y disposición o la imposición de deberes positivos al propietario hagan irreconocible el derecho de propiedad como perteneciente al tipo constitucionalmente descrito".

Partiendo de este carácter estatutario del derecho de propiedad, y por lo que se refiere a las concretas limitaciones de las facultades dominicales aquí discutidas que son las impuestas por la legislación estatal y autonómica por razón del patrimonio histórico, éstas encuentran amparo expreso en el artículo 46 CE , como bien razona la sentencia recurrida, por lo que no puede existir ninguna duda en cuanto a la legitimidad constitucional de su imposición o previsión.

En consecuencia, tampoco apreciamos infracción alguna del artículo 33 CE .

Y por último, en cuanto a la denuncia de infracción del artículo 54 de la Ley 30/1.992 , la parte en realidad insiste en la obligación de motivar y en la, a su juicio, insuficiente o deficiente motivación del Decreto impugnado, considerando que se deberían haber incorporado por la Administración más o mejores informes.

Sin embargo, la naturaleza extraordinaria y formal del recurso de casación antes apuntada hace que deba partirse de la valoración de la prueba realizada por el Tribunal de instancia. En un asunto similar al presente ( sentencia de 29 de noviembre de 2.011, recurso de casación 6.879/2.009 , sobre la declaración de Bien de Interés Cultural del Hotel Arocena en Guipúzcoa) reiterábamos nuestra doctrina de que la interpretación de la voluntad manifestada en los dictámenes, en los informes y en los documentos obrantes en las actuaciones judiciales y en el expediente administrativo es una labor que corresponde a la Sala de instancia, y que la revisión que de esa previa valoración de la prueba haya efectuado la Sala de instancia no tiene cabida objetiva en esta sede de casación, lo que impide que prospere un motivo cuando se parte de conclusiones fácticas contrarias o distintas a las allí alcanzadas, ya que la Sala de casación ha de atenerse a la resultancia probatoria apreciada por el Tribunal de instancia.

En este caso, la sentencia recurrida considera que la delimitación del perímetro de protección de la cueva de San Antonio se realizó de conformidad con los informes técnicos realizados por los órganos competentes de la Administración, y con el visto bueno de órganos de la misma Administración, como el Consejo de Patrimonio Cultural, y también de organismos independientes, como la Real Academia de la Historia y la Real Academia de Bellas Artes de San Fernando. Sin que las alegaciones y pruebas practicadas por la parte en la instancia puedan desvirtuar las razones aportadas por la Administración para aprobar esa concreta delimitación.

Estos son hechos, repetimos, aceptados por el Tribunal de instancia y que, por eso, hacen jurídicamente correcta la conclusión a la que aquél ha llegado, que no puede entenderse contraria al deber de motivar o liberadora de la inexcusable obligación de la Administración de explicar y justificar sus actuaciones.

Es cierto que esa consolidada doctrina sobre la imposibilidad de revisar en casación la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia admite el caso excepcional de haberse producido la misma de forma ilógica o arbitraria. Pero en este caso el examen del expediente administrativo excluye cualquier tacha en este sentido. Así, consta efectivamente en el expediente (folios 33 a 66) un extenso informe propuesta sobre el área que debe ser delimitada y en el que se justifica su extensión -por la fragilidad de las pinturas rupestres-, los concretos lindes escogidos -siguiendo accidentes geográficos o hitos artificiales como carreteras o líneas de ferrocarril- y la necesidad de incluir en ese entorno de protección el área que está prevista en el planeamiento urbanístico como "futuro ensanche de Ribadesella". Y todo ello parece bastante coherente con la finalidad de proteger los accidentes geográficos y parajes naturales que conforman el entorno del bien protegido, prevista en los artículos 17 y 18 de la LPHE, aplicados por la sentencia recurrida.

En consecuencia tampoco es posible apreciar un defecto de motivación en la actuación administrativa impugnada en la instancia. Ni, consiguientemente, una infracción del artículo 54 de la Ley 30/1.992 en la sentencia aquí recurrida.

Y al no apreciarse la infracción de ninguna de las normas denunciadas en este segundo motivo del recurso, el mismo debe ser también desestimado.

CUARTO.- La desestimación del recurso hace que deban imponerse las costas causadas a la parte recurrente, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , si bien la Sala haciendo uso de la facultad que establece el apartado 3 del citado artículo, acuerda fijar el importe máximo de estas costas por los honorarios devengados por el letrado de la parte recurrida en tres mil euros.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA POTESTAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación núm. 5.829/2.011 interpuesto por la representación procesal de Doña Irene contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad Autónoma del Principado de Asturias el 28 de septiembre de 2.011 en el recurso contencioso administrativo número 1.828/2.009 ; con expresa condena en las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, dentro de los límites señalados en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, la Secretaria, doy fe.

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