STS, 7 de Noviembre de 2012

PonenteENRIQUE LECUMBERRI MARTI
ECLIES:TS:2012:7481
Número de Recurso6540/2009
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución 7 de Noviembre de 2012
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Noviembre de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, el recurso de casación número 6540/2009, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por Unión General de Trabajadores de Andalucía (UGT-A), Confederación Sindical de Comisiones Obreras de Andalucía y Confederación de Empresarios de Andalucía, contra la sentencia de veintidós de septiembre dos mil nueve, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede en Sevilla, recaída en los autos número 587/2008 .

Habiendo comparecido, en calidad de parte recurrida, en este recurso de casación Central Sindical Independiente y de Funcionarios CSI-CSIF, representada por la Procuradora Dª. Beatriz Martínez Martínez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede en Sevilla, en los autos número 587/2008, dictó sentencia el día veintidós de septiembre de dos mil nueve, cuyo fallo era del siguiente tenor literal: " Que debemos estimar el recurso interpuesto por la Central Independiente y de Funcionarios (CSI-CSIF) representada por la Procuradora Sra. Viñals Álvarez y defendida por Letrado contra Orden de cuatro de agosto de 2008 de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía por ser contraria al Ordenamiento Jurídico. Se declara nulo el artículo 4 1 .a) y b) de la Orden en cuanto exigen a los solicitantes de las subvenciones que tengan el carácter de más representativas. No hacemos pronunciamiento sobre costas "

SEGUNDO

La representación procesal de los recurrentes preparó el recurso de casación y la Sala de instancia tuvo por preparado dicho recurso, acordando el emplazamiento de las partes.

Una vez recibidas las actuaciones en esta Sala, y formulados los escritos de interposición por la representación procesal de los recurrentes, la Sección Primera acordó por Providencia de veintiocho de marzo de dos mil doce la admisión del mismo y se acordó la remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta.

TERCERO

CSI-CISF presentó escrito de oposición en fecha 31 de mayo de 2012, instando la desestimación del recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.

CUARTO

Se acordó que las actuaciones quedaran pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se acordó para el día veintitrés de octubre de dos mil doce, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado los trámites establecidos por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Marti,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia objeto de impugnación estima el recurso en base al siguiente razonamiento:

El recurso se interpuso el día 15 de Octubre de 2008 contra Orden de cuatro de agosto de 2008 de la Consejería de Empleo de la Junta de Andalucía que aprueba la convocatoria de subvenciones públicas para la formación de oferta dirigida prioritariamente a trabadores ocupados dentro del ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Sostiene la parte demandante que la orden impugnada supone un paso más en el establecimiento de privilegios a favor de determinadas formaciones sindicales y empresariales. El acuerdo de concertación está en el origen de esta Orden.

... En conclusiones, la parte actora trae a colación la sentencia de este Tribunal recaída en el proceso 633/2005 , que estima resulta de aplicación al caso. Y, en efecto, vista la identidad de razones entre el objeto de aquél proceso y el actual, es cierto que la solución debe ser la misma que en el citado recurso. Decíamos entonces:

"CUARTO.- Sostiene el recurrente que el acuerdo de concertación pretende conseguir la "pax social" con exclusión de agentes sociales, pues se limita a suscribirlo con dos sindicatos y una patronal. Esa exclusión supone, en la práctica, la exclusión a la hora del otorgamiento de subvenciones a quienes no firmaron el referido acuerdo.

Digamos ya, en consonancia con cuanto llevamos expuesto, que no es contrario a la ley suscribir un acuerdo político con una o varias fuerzas sociales; en este caso, las más representativas. Lo que puede ser contrario a derecho es la exclusión de otros agentes sociales a la hora de la concesión de subvenciones en la medida en que de esta forma, directa o indirectamente, se puede vulnerar la libertad sindical. No cabe duda de que la acción formativa llevada a cabo mediante subvenciones favorece a unos sindicatos y perjudica a otros. Los excluidos se ven así condenados a una menor presencia entre los trabajadores, con lo que difícilmente podrán mejorar su condición representativa; se produce así una especie de círculo vicioso: no es más representativo y se le excluye de las subvenciones; Y al no obtener subvenciones no consigue aumentar su representatividad. Círculo en efecto vicioso, no tolerable desde una óptica de legalidad constitucional. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional: la limitación de subvenciones a unos sindicatos, los más representativos, incide en el orden competitivo entre ellos, con lo que se les sitúa en una posición superior a los demás para ofrecer mejores servicios a los trabajadores, con lo que se puede producir una inducción o presión indirecta para la afiliación de los trabajadores a determinados sindicatos, vulnerando así la libertad establecida en el artículo 28.1 de la C.E . ( STC 26/1985 ).

Y si lo anterior es así, en general, cuánto más puede decirse que lo es cuando las subvenciones están dirigidas a las acciones formativas: función bien específica de los sindicatos y vivero natural de afiliaciones nuevas en la medida en que el trabajador percibe las bondades de la entidad sindical que, eventualmente, imparte esas acciones formativas.

Y es que, en efecto, la mayor representatividad es criterio objetivo pero que no puede comportar la exclusión de los agentes que no lo sean, para que, proporcionalmente a su implantación y representatividad, puedan verse beneficiados de la acción de fomento de los poderes públicos en materia propia y genuina de los sindicatos, u organizaciones patronales en su caso.

QUINTO.- Opone la demandada que las subvenciones concedidas mediante los acuerdos de 19 de julio son independientes del acuerdo de concertación.

Basta la lectura de los acuerdos para comprobar que no es así. En efecto, todos ellos, con idéntica redacción, inician el -a modo de- preámbulo, con las siguientes palabras "El VI acuerdo de concertación social, suscrito por la Junta de Andalucía con la Confederación de Empresarios de Andalucía y las Organizaciones Sindicales, Comisiones Obreras de Andalucía y Unión General de Trabajadores de Andalucía, recoge en su eje un apartado sobre "cualificación de los recursos humanos" en el que se señala la necesidad de que la sociedad andaluza disponga de un capital humano formado adecuadamente.

Por ello, la formación para el empleo se configura como un importante instrumento para cualificar profesionalmente a la población activa andaluza, y por tanto para conseguir la inserción de la población demandante de empleo.

A fin de desarrollar las medidas de formación recogidas en el citado acuerdo de concertación social, la Junta de Andalucía subvencionará a diversas entidades entre las que se encuentra..." y aquí figura en cada acuerdo de subvención uno de los firmantes de la concertación.

Parece claro que sea mediante una interpretación gramatical, sea mediante una interpretación lógica, no es aventurado anudar la suerte y la propia existencia de estos acuerdos de otorgamiento de subvención al previo de concertación. Dicho en otros términos: se concede la subvención a aquellos que suscribieron la concertación y se excluyen por tanto a todos los demás; entre ellos, lógicamente a la recurrente. La mención del acuerdo de concertación en el mismo inicio del preámbulo de los acuerdos de 19 de julio o el fin confesado, tercer párrafo del preámbulo, de que se trata de desarrollar las medidas de formación contempladas en la concertación con las subvenciones que ahora se conceden, establecen una inequívoca relación de causa a efecto que nos permite llegar a una conclusión clara: solo se subvenciona a los firmantes de la concertación.

Opone la demandada que durante varios años, se ha subvencionado a la recurrente, y a multitud de entidades, en proporción a sus capacidades para emprender acciones formativas. Se ha practicado abundante prueba al respecto. Sin embargo, siendo cierto lo anterior, también lo es que, en ejecución del sexto acuerdo de concertación, impugnado en este proceso, lo único acreditado en autos es que a los que lo suscribieron sí se les subvenciona y a los demás no. Pese al esfuerzo dialéctico y probatorio desplegado por las partes demandada y codemandadas, lo que ha quedado acreditado es que en efecto, han existido subvenciones en las que ha participado la actora, como otras muchas entidades; pero esas acciones nada tenían que ver con el referido plan o acuerdo de concertación. Entre otras cosas, porque como muestran los documentos aportados, muchas de esas ayudas pertenecen a periodos temporales en los que la concertación referida no se había suscrito aún.

SEXTO.- En definitiva, podemos concluir que las entidades UGT, Comisiones Obreras y la Confederación Empresarial de Andalucía, han obtenido las subvenciones a que se refieren los tres acuerdos impugnados en razón de haber suscrito el plan de concertación. Y en la medida en que eso es así, es cierto que se está vulnerando la libertad sindical: Se excluye de las ayudas a quienes no suscribieron la concertación.

Es momento de volver al principio para recapitular. Y así, afirmamos que es legítimo que en el uso de su libertad política el Gobierno suscriba con quien considere necesario u oportuno los pactos que estime positivos. Ahora bien, al instrumentar las ayudas que el pacto contempla, no puede excluir a unos sindicatos por el solo hecho de que no suscribieron la concertación. Conforme con la doctrina expuesta del Tribunal Constitucional, deberá otorgar las ayudas en consideración a la presencia o representatividad de cada organización. En la medida en que no se ha hecho así, se vulnera la libertad sindical, favoreciendo objetivamente a unos y perjudicando a otros con las ayudas impugnadas, y por ello la demanda debe ser estimada y los tres acuerdos anulados. (R. 633/2005. S. 23/2/2009).

... También en el caso presente la demandada niega que la convocatoria traiga causa del acuerdo de concertación. Sin embargo, como en el caso referido, basta la lectura de la propia Orden para llegar a la conclusión contraria. En el preámbulo, la cita del VI Acuerdo de Concertación resulta central para el entendimiento de la medida de fomento que comporta la Orden impugnada. Dicho de otra manera, no parece que pueda entenderse la citada Orden sin el precedente lógico de aquél concierto. Y, en fin, lo más relevante es la restricción de posibles beneficiarios de las subvenciones a las entidades más representativas. (art. 4). Como vemos, el fondo de la cuestión es el mismo ya analizado en la sentencia arriba citada. El recurso, por todo ello, ha de ser estimado, con la limitación de que el fallo no puede extenderse a más de lo pedido. Para evitar el vacío normativo, y dado el sentido de las argumentaciones de la propia parte demandante, la nulidad se declara sólo de la expresión de "carácter más representativo"

.

SEGUNDO

Disconforme con la sentencia impugnada, se formulan los siguientes motivos de impugnación:

  1. Unión General de Trabajadores de Andalucía (UGT-A):

    1. - Art. 88.1.c) LRJCA . Incongruencia omisiva y falta de motivación. Se invoca infracción del art. 24.1 CE , art. 67.1 de la LRJCA y art. 218 LEC .

      Señala la parte que la Sentencia de instancia ha omitido toda referencia al argumento empleado por la parte relativo a la falta de relación de la Orden impugnada en la instancia con el VI Acuerdo de concertación, siendo el origen y marco regulador, no el VI Acuerdo, sino el RD 395/2007. Se señaló asimismo que la Orden era mero acto reglado que daba cumplimiento al Decreto estatal y su Orden de desarrollo siendo evidente que los Agentes Sociales andaluces no han intervenido ni influido en forma alguna en el contenido del Decreto estatal. Frente a dichos argumentos, la Sentencia de instancia se ha limitado a hacer una somera referencia en sus fundamentos jurídicos que no cumplen con las exigencias que requiere la doctrina jurisprudencial.

      Tampoco se da respuesta a otro argumento utilizado por la parte relativo a la inexactitud de las consideraciones efectuadas por el recurrente en la instancia puesto que el Decreto estatal y la Orden autonómica conceden la posibilidad de obtener subvenciones para las distintas clases de planes a entes no sindicales y a sindicatos que no sean más representativos sino meramente representativos.

    2. ,- Art. 88.1.c) LRJCA . Infracción del artículo 24 CE , al incurrir la sentencia en error patente.

      Señala la recurrente que la Sentencia incurre en errores patentes en relación con su principal argumento jurídico. Para entender que una resolución judicial está razonada es preciso que el razonamiento que en ella se contiene no sea arbitrario ni irrazonable ni incurra en un error patente. La Sala a quo considera que se alcanza un Acuerdo de Concertación Social y se otorgan subvenciones vinculadas al citado Acuerdo únicamente a las entidades suscriptoras del mismo, cuando ello, además de ser erróneo, no guarda relación alguna con el objeto de la litis.

    3. - Art. 88.1.d) LRJCA . Infracción de los arts. 14 y 28.1 CE . Inexistencia de premisas de hecho en que se basa la alegada vulneración del derecho fundamental a la libertad sindical y/o igualdad.

      CSI-CSIF justificaba su pretensión de que se declarase la nulidad de los apartados a ) y b) del art. 4.1 de la Orden impugnada en que el criterio de mayor representatividad exigido para poder concurrir a las subvenciones genera un trato discriminatorio. Sin embargo, dicha Orden se limita a cumplir la norma estatal - art. 3.2 RD 395/2007 -, en cuanto a los requisitos que han de concurrir en una entidad para resultar beneficiaria de las subvenciones que se regulan en ella, sin que utilice de forma exclusiva ni excluyente el criterio de otorgarlas a los sindicatos más representativos.

      La Sentencia recurrida infringe los arts. 14 y 28.1 CE dado que toda entidad (sindical o empresarial) con cualquier grado de representatividad, aunque sea mínimo, puede acceder a las subvenciones para las actividades de formación de trabajadores ocupados, con la única condición de tener esa presencia, implantación o mínima representatividad en el ámbito sectorial donde pretenda desarrollar la actividad. Por tanto, CSI-CSIF podía y puede instar las subvenciones de las que la Sentencia recurrida declara que está excluido.

    4. - Art. 88.1.d) Aplicación indebida de los arts. 14 y 28.1 CE de acuerdo con la doctrina jurisprudencial y del TC sobre el contenido y alcance de los derechos invocados en relación con las subvenciones.

      La Sentencia de instancia no debió acoger la demanda del sindicato CSIF dado que la norma impugnada concede subvenciones a entidades no sindicales como las asociaciones empresariales, asociaciones de autónomos o los entes paritarios.

      La jurisprudencia ( SSTS de 12/03/1992 , 9/12/1992 , 30/09/1993 , 7/07/1995 y 19/02/2001 ) censuran las ayudas o subvenciones en ciertas condiciones, que aquí no concurren. Además, la Sentencia de instancia contradice la doctrina judicial que admite la existencia de diversidad de subvenciones con justificación objetiva y proporcionalidad, atendiendo a la mayor o menor carga organizativa necesaria para las actividades.

      Si la finalidad de prohibir las ayudas o subvenciones a ciertos sindicatos con exclusión de otros se funda en el deber del Estado de no injerencia en la libertad sindical ( SSTC 20/1985 , 26/1985 , 72/1985 , 147/2001 ) carece de sentido que la Sentencia recurrida acoja la queja de un sindicato cuando la Orden anulada es aplicación de normas que permiten el acceso a las subvenciones a entidades no sindicales. No hay, homogeneidad en los términos de comparación del juicio de igualdad que el recurrente realiza.

      La norma impugnada admite a cualquier sindicato con representación en el ámbito sectorial donde pretenda desarrollar la actividad de formación subvencionada. No se exige "mayor representatividad" sino "mera representatividad". La norma establece distintos niveles o tipos de subvenciones; en concreto, las de los planes intersectoriales se reservan a los sindicatos más representativos mientras que es en los sectoriales donde pueden concurrir éstos y los meramente representativos.

      La recurrente señala que el presente caso no constituye un supuesto similar al de la STC 26/1985 sino más bien se trataría de un caso análogo al de la STC 147/2001 , esto es, un supuesto de escala plural de subvenciones según ámbitos de presencia y grados de representación. A continuación, la parte invoca las SSTC 76/2001 , 188/1995 y 184/1987 . El TC establece que la desigualdad en materia sindical es perfectamente legítima si bien condiciona dicha legitimidad a que la desigualdad de trato sindical responda a una justificación objetiva y razonable, lo que concurre en el presente caso.

      Finalmente, la parte se detiene en la STC 147/2001, de 27 de junio , para señalar que en un caso similar al presente, al estudiar si una Orden de la Consejería de Trabajo de la Xunta de Galicia vulneraba los arts. 14 y 28.1 CE , se resolvió que es constitucional un caso de distribución desigual según representatividad cuando la mayor representatividad no sea el criterio exclusivo y excluyente, como sucede en este caso.

    5. - Art. 88.1.d) LRJCA . Infracción del RD 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo y la Orden TAS 718/2008, de 7 de marzo, que lo desarrolla.

      Se alega por la parte infracción de ambas normas en su totalidad pues la Sentencia ha silenciado cualquier referencia a las mismas, al considerar que el art. 4.1, apartados a ) y b), de la Orden impugnada exige a los solicitantes de las subvenciones que tengan el carácter de más representativos, aunque ello infringe concretamente los arts. 24.3 del RD 395/2007 y arts. 3.1 y 4 de la Orden TAS 718/2008. Tanto la norma estatal como la autonómica conceden la posibilidad de obtener subvenciones para las distintas clases de planes a entes no sindicales y a sindicatos que no sean más representativos sino meramente representativos, por lo que la Sentencia recurrida infringe los preceptos citados al no haberlo entendido así.

  2. Confederación Sindical de Comisiones Obreras de Andalucía:

    1. - Art. 88.1.c) LRJCA . Infracción del art. 67.1 LRJCA y art. 218 LEC . Tal infracción ha lesionado el art. 24 CE .

      Denuncia la parte que se ha producido una incongruencia omisiva al no motivarse en la Sentencia aquellos argumentos y pretensiones planteados:

      - En primer lugar, señala vulneración del art. 61.2 de la LO 2/79 , reguladora del Tribunal Constitucional, vulneración que fundamenta en que se solicitó la suspensión del procedimiento hasta que se resolviese por el TC el conflicto de competencia interpuesto en relación con el art. 24 RD 395/2007 y ello porque el apartado 2 del art. 4 de la Orden recurrida es desarrollo del precepto cuya constitucionalidad está cuestionada. Lo mismo ocurre respecto con el conflicto de competencia interpuesto en cuanto al art. 3 de la Orden TASS 718/2008, de 7 de marzo, que plantea también la inconstitucionalidad de la norma, que regula igualmente el criterio de la mayor representatividad a la hora de la firma de los contratos programa. La Sentencia recurrida en ningún momento hace mención a tal cuestión, incurriendo en incongruencia omisiva.

      - En segundo lugar, la Sentencia ha omitido pronunciarse sobre los argumentos planteados por la parte en cuanto a las principales alegaciones efectuadas. Así, se ha manifestado que también pueden suscribir planes de formación las organizaciones más representativas y la imposibilidad de relación alguna de la Orden con el VI Acuerdo de Concertación Social.

      - En tercer lugar, la Sentencia aplica una anterior de la misma Sala que nada tiene que ver con el presente caso incurriendo en error patente.

    2. - Art. 88.1.d) LRJCA . Infracción por aplicación incorrecta de los arts. 14 y 28.1 CE .

      El criterio de mayor representatividad ha sido considerado como criterio de justificación objetiva y razonable de diferencia de trato por el Tribunal Constitucional ( STC de 18 de diciembre de 1995 ). Partiendo de la doctrina del Tribunal Constitucional, la Sentencia recurrida debió desestimar el recurso de CSI-CSIF porque los requisitos exigidos a los sindicatos para ser beneficiarios de subvenciones por la norma autonómica, así como por la estatal de la que trae consecuencia, que regulan el subsistema de formación profesional para el empleo, RD 395/2007 y Orden TAS/718/2008, respetan escrupulosamente los criterios de objetividad y proporcionalidad exigidos por el TC.

      La Sentencia recurrida entiende que se viola el derecho de la recurrente por considerar que se reserva la subvención a las entidades más representativas como firmantes del VI Acuerdo de Concertación, pero omite precisamente que la normativa en materia de formación profesional para el empleo no la reserva a los sindicatos ni exige como requisito que se haya firmado ningún Acuerdo de concertación, ni que tengan que ser más representativos, sino que, al contrario, respetando la proporcionalidad y objetividad justificativas de la diferencia de trato, reconoce también legitimación para ejecutar planes de formación y recibir subvenciones también a los sindicatos representativos en el correspondiente sector, condición que tendría CSI-CSIF, pudiendo haber presentado planes de formación sectoriales y recibido la correspondiente subvención para su financiación. Por tanto, no es cierto que CSI-CSIF haya sido excluido de la actividad formativa.

      Señala la recurrente que el presente caso es idéntico al de la Orden de 18 de mayo de 1992 de la Xunta de Galicia, supuesto en el cual, el TC desestimó el recurso de amparo formulado por aquel sindicato en la STC 147/2001 .

      En definitiva, entiende la parte que la exigencia de ser sindicato más representativo para la ejecución de planes de formación intersectorial y solo representativo en los sectoriales y para recibir subvencionies para su financiación, es compatible con el art. 7 , 28 y 14 CE y con la doctrina del TC sobre el derecho a la libertad sindical e igualdad de trato entre los sindicatos.

    3. - Art. 88.1.d) LRJCA . Infracción por inaplicación de lo establecido en la normativa reguladora de la formación profesional para el empleo ( arts. 24 y concordantes RD 395/2007 y art. 3 Orden TAS/718/2008.

      La Orden impugnada es un desarrollo necesario del RD 395/2007 y de la Orden TASS 718/2008, que son las disposiciones que regulan la financiación de los planes de formación dirigidos a trabajadores ocupados. Al tratarse de normativa laboral, es competencia exclusiva del Estado y sólo al Estado corresponde regular. Por consiguiente, al tratarse de norma obligada en su contenido, su declaración de nulidad en base a considerarla consecuencia de un acuerdo de concertación social, infringe tales normas.

  3. Confederación de empresarios de Andalucía (CEA):

    1. - Art. 88.1.c) LRJCA . Vulneración del art. 24 CE . Incongruencia omisiva y falta de motivación.

      La recurrente denuncia infracción de los arts. 67.1 LRJCA y 218 LEC .

      Señala que la Sentencia habría incurrido en incongruencia omisiva por falta de motivación, al no pronunciarse sobre determinados argumentos empleados por la parte:

      - En primer lugar, se señaló que no era posible comprender cómo de una demanda de una organización sindical en la que se alegaba vulneración del derecho fundamental a la igualdad y a la libertad sindical, podía derivarse un fallo perjuidicial para los intereses de una organización tan distinta como es la CEA.

      - La Sentencia de instancia ha omitido toda referencia al argumento empleado por la parte relativo a la falta de relación de la Orden impugnada en la instancia con el VI Acuerdo de concertación, siendo el origen y marco regulador, no el VI Acuerdo, sino el RD 395/2007.

      - Tampoco se da respuesta a otro argumento utilizado por la parte relativo a la inexactitud de las consideraciones efectuadas por el recurrente en la instancia puesto que el Decreto estatal y la Orden autonómica conceden la posibilidad de obtener subvenciones para las distintas clases de planes a entes no sindicales y a sindicatos que no sean más representativos sino meramente representativos.

    2. - Art. 88.1.c) LRJCA . Infracción del artículo 24 CE , al incurrir la sentencia en error patente.

      Señala la recurrente que la Sentencia incurre en errores patentes en relación con su principal argumento jurídico.

      (El desarrollo argumental de este motivo de casación coincide sustancialmente con el segundo motivo del escrito de interposición de la recurrente UGT).

    3. - Art. 88.1.d) LRJCA . Infracción de los arts. 14 y 28.1 CE . Inexistencia de premisas de hecho en que se basa la alegada vulneración del derecho fundamental a la libertad sindical y/o igualdad.

      (El desarrollo argumental de este motivo de casación coincide sustancialmente con el tercer motivo del escrito de interposición de la recurrente UGT).

    4. - Art. 88.1.d) Aplicación indebida de los arts. 14 y 28.1 CE de acuerdo con la doctrina jurisprudencial y del TC sobre el contenido y alcance de los derechos invocados en relación con las subvenciones.

      (El desarrollo argumental de este motivo de casación coincide sustancialmente con el cuarto motivo del escrito de interposición de la recurrente UGT).

    5. - Art. 88.1.d) LRJCA . Infracción del art. 24.3 del RD 395/2007, de 23 de marzo , por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo y arts. 3.1 y 4 de la Orden TAS 718/2008, de 7 de marzo, que lo desarrolla.

      (El desarrollo argumental de este motivo de casación coincide sustancialmente con el quinto motivo del escrito de interposición de la recurrente UGT).

TERCERO

Debemos comenzar señalando que la Orden objeto de impugnación introduce en su Preámbulo la siguiente determinación: "Desde 1993, los agentes sociales, con la posterior incorporación de la Administración, sin menoscabo del protagonismo de los mismos, en un marco de permanente diálogo social, han contribuido poderosamente al diseño, gestión e implantación de un modelo de formación continua, que aunando los intereses de los trabajadores y las empresas persigue como último fin la creación y mantenimiento del empleo y el incremento de la productividad. Para ello el VI Acuerdo de Concertación Social entre la Junta de Andalucía y los sindicatos mayoritarios en nuestra Comunidad Autónoma; Unión General de Trabajadores de Andalucía y Comisiones Obreras de Andalucía, así como con la Confederación de Empresarios de Andalucía...".

En la Orden impugnada se establece, en su artículo 3.2, lo siguiente:

2. Se podrán suscribir los siguientes tipos de convenios:

A) Convenio para la ejecución de planes de formación sectoriales, dirigidos prioritariamente a la formación de trabajadores en competencias transversales y horizontales a varios sectores de la actividad económica. Asimismo podrán incluir acciones formativas destinadas a la capacitación de trabajadores para labores de representación y negociación en los ámbitos de la negociación colectiva.

B) Convenio para la ejecución de planes de formación de ámbito sectorial dirigidos a los sectores productivos que figuran en el Anexo V, con el fin de desarrollar acciones formativas de interés general para dichos sectores y satisfacer necesidades específicas de formación de los mismos. Este tipo de acciones también podrán estar dirigidas al reciclaje y recualificación de trabajadores procedentes de sectores en situación de crisis. Se entenderá por situación de crisis cuando la empresa para la que trabaje el alumno haya presentado o tenga aprobado judicialmente un Concurso de Acreedores, que se haya sometido a Expediente de regulación de Empleo o haya reducido su plantilla en al menos el 10% con un mínimo de cuatro bajas en los últimos doce meses. Esta situación habrá de acreditarse al momento de la solicitud.

C) Convenio para la ejecución de planes de formación que incorporen prioritariamente a trabajadores y socios trabajadores y de trabajo de dos o mas cooperativas, sociedades laborales y otras empresas y entidades de la economía social que, sin pertenecer a un mismo sector productivo, atiendan demandas formativas derivadas de la naturaleza jurídica de aquellas o de necesiades de carácter transversal.

D) Convenio para la ejecución de planes de formación dirigidos prioritariamente a trabajadores autónomos, con el fin de mejorar su capacitación en las competencias relacionadas con la actividad que desarrollen, bien de carácter sectorial o bien transversal u horizontal

.

Y, en su artículo 4, lo siguiente:

Entidades solicitantes. Requisitos y acreditación.

1. Podrán solicitar la concesión de subvenciones públicas para la suscripción de los distintos tipos de convenio señalados en el artículo 3.2 de la presente convocatoria, las siguientes entidades:

a) Las organizaciones empresariales y sindicales de ámbito andaluz de carácter intersectorial que, estando inscritas en el Registro de Asociaciones Empresariales y Sindicales del Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, tengan el carácter de más representativas, podrán solicitar los convenios para la ejecución de los planes de formación previstos en los apartados A, B y D del artículo 3.2 de esta Orden.

b) Las organizaciones empresariales y sindicales de ámbito andaluz de carácter sectorial que, estando inscritas en el Registro de Asociaciones Empresariales y Sindicales del Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, tengan el carácter de más representativas o representativas en los respectivos sectores, los convenios previstos en el apartado B del artículo 3.2 de esta Orden...

.

Y el artículo 4.5 de la Orden establece:

5. Una misma entidad no podrá solicitar, con cargo a esta convocatoria, la suscripción de más de un convenio para un mismo sector cuando se trate de ejecutar planes de formación sectoriales, o bien para el mismo tipo de convenio en el caso de los supuestos restantes

.

Podemos, en base a lo reflejado, sentar una premisa poco discutible: se otorga distinto trato a las organizaciones sindicales en función de su carácter de más representativas o de simplemente representativas en los respectivos sectores. A las primeras se les permite solicitar los planes de formación de los apartados A, B, y D del artículo 3.2 y a las segundas sólo las del apartado B.

Como punto de partida consideramos que nos encontramos en el ámbito de la actividad o acción sindical, y no en el de la representación institucional, como es evidente. Y en ese ámbito de la actividad o acción sindical acabamos de reflejar en nuestra muy reciente sentencia de fecha 15 de octubre de 2012 (recurso 4746/11 ), en la que hemos señalado:

Los motivos articulados contra la sentencia de instancia van a ser resueltos conjuntamente al ser el punto de controversia exclusivamente la cuestión de si el criterio de la "mayor representatividad" debe en el presente caso suponer la exclusión de aquellos Sindicatos en quienes no concurra para la obtención de subvenciones. Si esta diferenciación de trato en atención a la naturaleza de la subvención es constitucionalmente admisible según la Jurisprudencia del TC y de nuestra Sala.

La sentencia de instancia se ampara en la Jurisprudencia de nuestra Sala de reciente creación, de 15 de febrero de 2010 y de 14 de Julio de 2009 , así como en otras anteriores, para distinguir dos supuestos claros en los aplicar ese criterio o no. Pero es que además, en fecha de 15 de febrero de 2011, recurso de casación 3000/2009, como manifiesta el Abogado del Estado, nuestra Sala y Sección ha resuelto otro recurso de casación en la que la hoy recurrente sostenía el criterio contrario al hoy mantenido.

La casuística puede ser diversa pero ya existen reglas consolidadas por esta Sala y Sección, fundada también en la Jurisprudencia del TC (partiendo de la STC 147/2001 ) para analizar cada supuesto en concreto.

Así las cosas, conforme a la Orden de Convocatoria y la posterior Resolución de concesión materializa, las ayudas eran para financiar el mantenimiento de representantes sindicales con dedicación exclusiva en el ámbito de la enseñanza privada sostenida total o parcialmente con fondos públicos, siendo los beneficiarios las organizaciones sindicales que tuvieran la consideración de más representativas a nivel estatal en el ámbito de las empresas de enseñanza privada sostenidas total o parcialmente con fondos públicos.

Se trata de ver si conforme a la Jurisprudencia sentada por el propio TC y el TS en las sentencias indicadas, el criterio de la "mayor representatividad" como excluyente de los Sindicatos en quienes no concurra puede suponer vulneración del principio de libertad sindical e igualdad de trato, conforme lo establecido en el artículo 28.1 y 14 de la Constitución Española .

La sentencia de instancia reconoce que este supuesto concreto sí que vulnera el principio de igualdad de trato y libertad sindical exigir la mayor representatividad estatal ya que estamos ante "actividades dirigidas a la defensa de intereses que son propios de todos los Sindicatos" (pagina 8 de la Sentencia) y que "a sensu contrario" no nos encontramos ante representación institucional ante organismos administrativos. La propia sentencia impugnada manifiesta que se cambia el criterio sostenido con anterioridad por la misma (sostenido en su sentencia de 26 de marzo de 2010 ) y que lo hace teniendo en cuenta el reciente pronunciamiento de nuestra Sala de 15 de febrero de 2010 que no fue posible tenerlo en cuenta con anterioridad por razones temporales.

La sentencia de instancia justifica el cambio de criterio, por tanto, en la consideración de la actividad subvencionada - mantenimiento de representantes sindicales, con dedicación exclusiva a la funciones sindicales en el ámbito de la enseñanza privada sostenida total o parcialmente con fondos públicos durante el año 2009- como actividad consustancial a la acción sindical, la defensa de intereses que les son propios y para la que limitación que supone la "mayor representatividad" estatal supone una diferenciación de trato no justificada constitucionalmente por el artículo 14 y 28.1 de la Constitución y limitativa de la libertad sindical según lo previsto en los artículos 6 y 7 LOLS .

La parte recurrente pretende imponer la interpretación anterior que mantenía la Sala de instancia, por todas en su sentencia de 26 de marzo de 2010 , pero la hoy impugnada justifica porqué se cambia de criterio y que el mismo habrá de servir para aquellos casos -múltiples- en los que se aprecie que se está ante actividad sindical propia.

No existe vulneración de la Jurisprudencia del TC ni de nuestra Sala, sino todo lo contrario. La sentencia de instancia asume el criterio ya consolidado respecto a lo que debe considerarse "representación institucional" ante organismos administrativos donde constitucionalmente estaría justificada la utilización de los criterios de la mayor representatividad para la diferenciación del trato entre Sindicatos concurrentes, y, lo que constituye actividad o acción sindical como defensa de los intereses que le son propios a los Sindicatos en los que constitucionalmente no cabe admitir esa diferenciación de trato entre Sindicatos so pena de cercenar el derecho fundamental a la libertad sindical y al ejercicio de la misma acorde a la Constitución y a la Ley.

Como bien conoce la recurrente, por serlo también en aquel, la sentencia dictada el 15 de Febrero de 2011 en el recurso de casación 3000/2009 , reitera el criterio sostenido en las citadas de 14 de Julio de 2009, 15 de Febrero de 2010 y otras anteriores y estima el recurso atendiendo a la valoración del contenido de la actividad sindical.

En nuestro caso, la Sala de instancia también ha valorado que la actividad fomentada por medios de estas ayudas es propia de la acción sindical y, por tanto, no es posible limitarla en aplicación de este criterio recogido en el apartado 3 de la Convocatoria y materializado en la Resolución de concesión de las ayudas

.

Y, en el presente caso, estamos ante la defensa de intereses que son propios de todos los sindicatos, cuál es participar en el ámbito de la formación de los trabajadores, lo que se incardina en el concepto de actividad o acción sindical que citamos en la referida sentencia. O, lo que es lo mismo, no nos encontramos ante representación institucional ante organismos administrativos. Y, expuesto lo anterior, la diferenciación que se hace en función del concepto de mayor representatividad supone una diferenciación de trato no justificada constitucionalmente ( arts. 14 y 28.1 CE ).

Además, en la sentencia que acabamos de transcribir en parte, hacíamos referencia a nuestras sentencias de fecha 15 de febrero de 2011 (recurso 3000/2009 ) y de 15 de febrero de 2010 , que sostienen la tesis aquí reflejada. Pues bien, en la sentencia de 15 de febrero de 2011 aludíamos a un supuesto muy similar al presente, pues se trataba de subvenciones para la formación, y afirmábamos:

Esta Sala ha abordado cuestiones similares como la que aquí se enjuicia en sentencias anteriores, siendo las más recientes las de 11 de octubre de 2004 (Rec. 7552/2000 ), 14 de julio de 2005 (Rec. 7517/1999 ), 28 de septiembre de 2005 (Rec. 4855/1999 ), 5 de julio de 2006 (Rec. 4050/2000 ) y 19 de diciembre de 2007 (Rec. 7746/2004 ).

En ellas se ha analizado la validez de las funciones y prerrogativas reconocidas a los sindicatos más representativos desde el patrón que significa la necesaria observancia del principio de libertad sindical e igualdad de trato de los sindicatos (derivado de los artículos 28.1 y 14 CE ), y a este respecto se ha distinguido entre, de una parte, las actividades de representación institucional y, de otra, el acceso a determinadas subvenciones.

En esa distinción se ha sostenido que, mientras sí es constitucionalmente válida la diferenciación que significa limitar o reconocer aquella representación institucional solamente a los sindicatos más representativos, no es lícito excluir del acceso a las subvenciones a los restantes sindicatos que no ostentan esa condición de mayor representatividad...

... Razones de coherencia y unidad de doctrina, impuestas por el principio de igualdad en la aplicación de la ley, hacen que en la actual casación deba seguirse el mismo criterio ya adoptado en esos anteriores pronunciamientos que se han venido mencionando y, a consecuencia de ello, deba considerarse acertado el pronunciamiento anulatorio de la sentencia recurrida que se combate en esta casación

.

CUARTO

Siendo ello así, entendemos que la desestimación de los distintos motivos de casación podría hacerse de forma conjunta, pues la vulneración de los preceptos constitucionales que acabamos de citar, nos resulta fuera de cuestión, por la ya dicho.

Coincidimos, pues, con la tesis de la sentencia de instancia en el sentido de que procedía la estimación del recurso, dejando sin efecto el concreto precepto que introduce la diferencia de trato entre las formaciones sindicales. En este caso, el artículo 4.1 apartados A y B, conforme hemos reflejado en fundamento anterior.

Por lo que se refiere a la falta de congruencia o motivación de la sentencia, en los motivos que hemos recogido en el fundamento anterior -motivos 1º y 2º de UGT, 1º de CCOO y 1º y 2º de CEA- y que debemos examinar en primer lugar, debe comenzarse diciendo que han de correr suerte desestimatoria, al no considerarse vulnerados los preceptos que se indican. Según la sentencia de once de octubre de dos mil cuatro (recurso de casación nº 4080/1999 ), que: "(...) desde la STS de 5 de noviembre de 1992 , esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia o incongruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

Asimismo, esta Sala tiene declarado que el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. El requisito de la congruencia no supone que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo (Cfr. SSTS de 20 de diciembre de 1996 y 11 de julio de 1997 , entre otras muchas). Basta con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas ( sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991 , 3 de julio de 1991 , 27 de septiembre de 1991 , 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000 , entre otras muchas). Y se han de ponderar, además, las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna pretensión ejercitada debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla ( sentencias del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1993 y 5 de febrero de 1994 )"

Atendida tal doctrina, que acabamos de reflejar en nuestra sentencia de fecha 24 de mayo de 2012, recurso 4892/2010 , y desde las premisas que impone, se debe rechazar que la sentencia recurrida incurra en la incongruencia omisiva o falta de motivación que se le imputa, o en contradictoria argumentación, en los referidos motivos pues, como ya hemos recogido anteriormente, una cosa es compartir los criterios de la Sala para llegar a la conclusión desestimatoria y otra, bien distinta, es que la Sala no haya resuelto cumplidamente la cuestión debatida.

La lectura de la sentencia objeto de impugnación y lo que hemos afirmado en el fundamento anterior, nos permite sostener que no se infringe el artículo 24 CE , 67.1 LRJCA y 218 LEC , pues la relación con el VI acuerdo de concertación deviene indiferente para la resolución de la cuestión de fondo, que nos parece meridiana. Tampoco puede tener virtualidad alguna que la Orden impugnada se limite a dar cumplimiento a un Decreto estatal, pues: por un lado no es estricto cumplimiento de aquél; y, por otro lado, aunque lo fuera, no puede ser conforme a derecho si vulnera, como lo hace, derechos constitucionales.

La afirmación de que la Orden impugnada concede la posibilidad de obtener subvenciones a sindicatos que no sean más representativos, tampoco se sostiene si consideramos que dicha posibilidad lo es en menor medida que éstos, es decir, se permite que los más representativos puedan acceder a los planes de formación de los apartados A, B y D, mientras que los representativos sólo pueden acceder a los del apartado B.

Por otra parte, como ya hemos indicado, no podemos apreciar error en la sentencia de instancia por apreciar vinculación entre el VI acuerdo y la Orden impugnada. Por un lado, por cuanto dicho acuerdo aparece expresamente mencionado en el Preámbulo de la Orden, como ya hemos reflejado; y, por otro, por cuanto dicha vinculación, a efectos jurídicos de la tesis de fondo de la sentencia, nos resulta no relevante.

Por lo demás, no apreciamos incongruencia omisiva respecto de la suspensión solicitada por la existencia de un conflicto de competencia, facultad del Tribunal y de dudosa relevancia para la cuestión de fondo que aquí resolvemos. Lo que podemos trasladar respecto del conflicto referido a la Orden TASS que se cita.

Por último, debemos resaltar que el hecho de que las organizaciones representativas puedan también suscribir planes de formación, no significa que la Orden sea conforme a derecho, como ya hemos señalado repetidamente en lo expuesto anteriormente. Ni podemos apreciar virtualidad alguna al motivo de impugnación por la referencia que se hace, en la sentencia de instancia, a otra anterior de la misma Sala pues, aunque fuera errónea dicha referencia no varía la tesis de fondo que aquí sostenemos.

QUINTO

Lo ya afirmado hasta ahora nos permite desestimar, sin necesidad de mayor argumentación, el motivo tercero de UGT y CEA y segundo de CCOO, en los que se alega, fundamentalmente, infracción de los artículos 14 y 28 CE , al considerar que no existe vulneración de los mismos por el diferente trato. Pero hemos afirmado, insistimos una vez más, que la Orden impugnada vulnera dichos preceptos por el distinto trato que se otorga y que, entendemos, no encuentra justificación constitucional ni legal.

En cuanto al motivo cuarto de UGT y CEA, debemos resaltar que, en el presente caso, lo que estamos sosteniendo es que la diferencia de trato entre organizaciones sindicales no tiene justificación objetiva y razonable, por lo que la cita que se hace de distintas resoluciones del Tribunal Constitucional no puede tener virtualidad alguna.

Respecto del quinto motivo de UGT y CEA tampoco podemos acoger los mismos, pues se afirma que la normativa estatal y autonómica permiten la posibilidad de obtener subvenciones a entes no sindicales y a sindicatos que no sean más representativos, por lo que infringirían dichas normas por la sentencia recurrida. Se olvida, con ello, que la Orden impugnada otorga un distinto nivel de subvenciones en función del carácter de más representativo o no de la organización sindical. Y ese distinto nivel de la posibilidad de obtener subvenciones, y ya lo hemos resaltado de forma insistente, infringe las normas constitucionales de constante referencia y la doctrina de esta Sala y del Tribunal Constitucional.

Por último, tampoco podemos acoger el motivo tercero de CCOO, que insiste en la infracción de la normativa estatal de los motivos anteriores, pues la Orden, sea o no desarrollo necesario del Real Decreto que se cita, que no lo es en esos términos, vulnera los preceptos constitucionales que hemos señalado.

La desestimación de todos los motivos de impugnación conlleva la del presente recurso.

SEXTO

De conformidad con lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo procede imponer las costas de este recurso de casación a las partes recurrentes, si bien la Sala de acuerdo con lo establecido en el apartado tercero del citado precepto limita el importe máximo a percibir por los honorarios del Letrado de la parte recurrida a la cantidad de tres mil euros (3.000 €), que satisfarán los recurrentes de forma conjunta.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por Unión General de Trabajadores de Andalucía (UGT-A), Confederación Sindical de Comisiones Obreras de Andalucía y Confederación de Empresarios de Andalucía, contra la sentencia de veintidós de septiembre dos mil nueve, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede en Sevilla, recaída en los autos número 587/2008 , con expresa condena a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación dentro de los límites señalados en el fundamento jurídico sexto de ésta, nuestra sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Enrique Lecumberri Marti, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, la Secretaria, doy fe.

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