STS, 4 de Octubre de 2012

PRIMERO. - Se impugna en el presente Recurso de Casación la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó en fecha de 20 de mayo de 2011, en su Recurso Contencioso- administrativo 1075/09 , por medio de la cual desestimó el recurso interpuesto por la "ASOCIACION NACIONAL DE EMPRESARIOS FABRICANTES DE ARIDOS (ANEFA)" contra el Decreto 9/2009, de 5 de febrero, de aprobación del Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) del Parque Regional en torno a los Ejes de los Cursos Bajos de los Ríos Manzanares y Jarama.

SEGUNDO .- En ese recuso, la parte demandante, pretendió la anulación de los artículos 3.2.3.1; 3.2.3.c); 3.2.3.d); 3.2.3.f); 3.2.3.j); 3.2.6); 3.2.3 g) 1 y 2; y 3.2.3.i.2) del PRUG, para lo cual alegó cuestiones procedimentales y sustantivos, que fueron desestimados, en síntesis, por las siguientes razones,

1. Desde el punto de vista procedimental alegó la falta de un estudio técnico ambiental que justifique lo que consideró importantes limitaciones y restricciones que se imponen a las actividades extractivas, que es rechazado por las razones que la Sala de instancia indica en el Fundamento de Derecho Cuarto, al entender que "(...) la Ley 6/1994, de 28 de junio, de creación del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama, que regula el procedimiento de elaboración del PRUG, no contempla ese trámite específico. Como se indica correctamente en la memoria justificativa del proyecto del decreto por el que se aprobó el presente PRUG , " de conformidad con lo establecido en el artículo 24.1.B de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , el proyecto de Decreto de referencia carece de impacto por razón de género, por cuanto su contenido está integrado exclusivamente por normativa de protección y regulación de usos y aprovechamientos y por criterios y acciones generales de gestión ".

2. Desde el punto de vista sustantivo, alegó que el Decreto impugnado vulnera el principio de jerarquía normativa al imponer a las explotaciones mineras una serie limitaciones o prohibiciones más restrictivas en los apartados 3.2.3.c), 3.2.3.d), 3.2.3.f), 3.2.3.j),3.2.6), 3.2.3 g) 1 y 2, y 3.2.3.i.2) del PRUG que las previstas en la Ley 6/1994 de creación del Parque Regional, que las permite ---con una serie de requisitos y limitaciones--- en las zonas D y F, por lo que las mayores restricciones del PRUG deben ser anulados por vulneración del principio de jerarquía normativa, invocando en apoyo de su posición el informe del Consejo de Estado emitido respecto al Decreto que aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de este Parque, siendo rechazada esta cuestión por las razones contenidas en el Fundamento de Derecho Quinto, al considerar la Sala de instancia, "(...) que el dictamen del Consejo de Estado, de 2 de abril de 1998, se refiere al Decreto 27/1999, de 11 de febrero, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama . Pues bien, en nuestra sentencia de 18 de abril de 2006 (recurso 791/1999) ya señalábamos que este Tribunal no compartía el punto de vista de ese alto órgano consultivo del Estado, al no contemplar en su examen la imbricación de la legislación medioambiental y, específicamente, de la ordenación medioambiental, haciendo clave su razonamiento en el principio de jerarquía normativa que esta sala no considera aplicable ", añadiendo más adelante que contra el Decreto aprobatorio del PORN se interpuso recurso contencioso administrativo 1442/1999 que acabó con sentencia de esta Sección de 18 de abril de 2006 desestimatoria de la pretensión anulatoria, sentencia que fue confirmada por la del Tribunal Supremo, Sala 3ª, sec. 5ª, de 5 de abril de 2006, rec. 373/2003 , al no apreciar inconstitucionalidad en la Ley de la Comunidad de Madrid que declaró Parque Regional los terrenos delimitados, puesto que, expresamente, prevé indemnizaciones en los casos en los que las limitaciones y prohibiciones de aprovechamiento de recursos naturales impongan vínculos incompatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios.

   Con el punto de partida de estos antecedentes y considerando la Sala de instancia la naturaleza jurídica de los PRUG ---que no son reglamentos ejecutivos---- y que la planificación de los parques está concebida básicamente a través de dos instrumentos, el PORN y el PRUG, siendo el PORN (por lo que hace a la ordenación) una suerte de plan general que zonifica los espacios en función de las características de los terrenos y que el Tribunal Supremo, en sus sentencias de 15 de mayo , 26 de noviembre y dos y diez de diciembre de 2003 , ha establecido que los PORN son instrumentos de planificación de los recurso naturales, cuyos objetivos y contenidos, definidos en el artículo 4 de la Ley 4/1989 (sustituida por la ley del Patrimonio y de la Biodiversidad de 13 de diciembre de 2007) no ejecutan propiamente la Ley, en el sentido de precisar, desarrollar o completar sus previsiones normativas, sino que se limitan, más bien al estudio de un concreto ámbito territorial con la finalidad de adecuar la gestión de sus recurso naturales a los principios inspiradores de dicha Ley, mientras que el PRUG, subordinado al PORN, opera como un plan de desarrollo, al que corresponde fijar las normas de uso y gestión (establecerá las normas de utilización del Parque Regional y de sus diferentes zonificaciones internas), considera que siendo "(...) el PORN, en primer lugar, el que ha de prever, dentro de su contenido mínimo, la determinación de las limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los componentes del patrimonio natural y la biodiversidad ( art. 19 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad ), pero el PRUG concreta las normas de protección incorporando las limitaciones, prohibiciones, régimen de aprovechamientos, etc. En el referido recurso núm. 791/99, resuelto por sentencia de 18 de abril de 2006, esta misma Sala estableció que los PORN no son, en la concepción de la ordenación medioambiental, desarrollo de la legislación de declaración del parque, sino que la regla general es que preceden a la declaración, y las limitaciones generales y específicas de usos y actividades son cometidos propios de los PORN ( art. 4 de la Ley 4/89 y actualmente art. 19 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad ). Y lo mismo ha de predicarse respecto de los PRUG, aunque éstos han de estar subordinados al PORN. Por todo lo razonado, se ha de concluir que no cabe tener en cuenta el juicio "ultra vires", que es en definitiva la tesis de la parte actora, ni tampoco alegar la vulneración del principio de jerarquía normativa, que habría en todo caso de ser articulado en contraste del PRUG con el PORN, desde cuya perspectiva resulta que algunas de las normas cuestionadas ya estaban recogidas en el PORN: vid.art. 11.2.3.1. J) 11.2.3.2.1, 11.2.3.3.5 y 11.2.3.3)" .

   Más en concreto, y ya referido a los preceptos particularmente impugnados, la sentencia declara que,

   1) " Efectivamente, las limitaciones del apartado 3.2.3.c) del PRUG tienen su marco en la propia Ley 6/1994, en cuya exposición de motivos indica que "La previsión de las figuras del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y del Plan Rector de Uso y Gestión, que recojan el tipo, cantidad, calidad y condiciones de explotación de los recursos naturales. Ambos planes recogerán, en programas anuales o plurianuales, la acción conjunta de las distintas entidades y organismos públicos y de los particulares, así como la disposición de los recursos económicos para una protección activa, para lo que resulta imprescindible la atención y mejora de las condiciones de explotación en el sector primario". Igualmente, añade que "la aplicación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales y del Plan Rector de Uso y Gestión , en el territorio afectado por la presente Ley, se prevé atendiendo a los objetivos fijados para la misma. En este sentido, las actividades mineras que por su localización, naturaleza o impacto ambiental supongan una limitación o pongan en peligro la consecución de los citados objetivos, se contemplan como objeto de las reformas necesarias, incluso en su emplazamiento, con el fin de adecuar el conjunto de las actividades a las necesidades del Parque". En consecuencia, la limitación de la superficie prevista en el apartado 3. 2.3.c) del Decreto impugnado, tiene amparo en esa Ley del parque" .

   2) " Asimismo, el apartado 3.2.3.d) del PRUG impugnado, referido a la imposibilidad por la autoridad competente de aprobar el primer Plan de Labores de nuevas autorizaciones de explotación o ampliaciones de las existentes si los interesados no hubieran finalizado correctamente los trabajos de restauración, tiene su previsión expresa en el art.11.2.3.2.5º del PORN ".

   3) " La necesidad de preservar una franja de protección de 50 metros del apartado 3.2.3.f) del PRUG se ajusta a lo señalado en el artículo 11.2.3.1.J del PORN".

   4) "Las limitaciones del apartado 3.2.3.j) del PRUG tienen su habilitación legal tanto en la Ley, de acuerdo con lo arriba expuesto, como en el PORN. La redacción de dicho apartado se hizo teniendo en cuenta las alegaciones de la hoy recurrente, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 30.4 de la ley 6/1994 ( "En las zonas D que limiten directamente con zonas A y/o zonas B, se establece una franja de protección donde no podrán en ningún caso realizarse actividades de extracción de áridos. Dicha franja tendrá una anchura de 100 metros en el contacto con zonas A, y de 50 metros en el contacto con zonas B ").

   5) " Finalmente, la obligación del establecimiento de realizar toda explotación por encima del nivel freático y contar con piezómetros (apartado 3.2.3,g) tiene su amparo en el art. 11.2.3.2.1 del PORN. El establecimiento de decantadores (apartados 3.2.3. i) 2), responde a la necesidad de evitar el vertido de líquidos y sólidos a los ríos procedentes del tratamiento para el lavado de áridos, lo cual se enmarca en el objetivo de la ley de creación del parque".

3. Por último, respecto de las medidas compensatorias previstas en el apartado 3.2.6.c) del PRUG, en cuya virtud "Los titulares de explotaciones obligados a la ejecución de las medidas compensatorias que, en su caso, se impongan, deberán adquirir los terrenos precisos para su desarrollo o, alternativamente, llegar a acuerdos con los propietarios de los terrenos afectados que les permitan la ejecución de las mismas" , en que la parte recurrente sostuvo que sobrepasa manifiestamente las obligaciones de la explotación concedida y no tiene cobertura legal alguna e infringe el artículo 33.1 de la Constitución Española , es rechazado por la Sala de instancia por las razones que expresa en el Fundamento de Derecho Sexto al entender, remitiéndose a su anterior sentencia de 11 de junio de 2010 , en que también se impugnaba el mismo PRUG, que "(...) el establecimiento de compensaciones o indemnizaciones contenido en el mencionado artículo 16.4 se subordina a que el PRUG establezca restricciones que no resulten compatibles con la utilización ordenada del territorio. Es función de la entidad recurrente, que pretende la anulación de una disposición general, concretar de forma pormenorizada el supuesto de hecho previsto en la norma para que hubieran de ser establecidas compensaciones o indemnizaciones, pues éstas solo deberían ser previstas bajo la condición que el propio precepto refiere. Sin embargo, dicha parte no ha probado ese supuesto de hecho. Por ello, y por todo lo razonado anteriormente, el recurso se ha de desestimar" .

   TERCERO. - Contra esa sentencia la "ASOCIACION NACIONAL DE EMPRESARIOS FABRICANTES DE ARIDOS (ANEFA)" ha interpuesto recurso de casación en que desarrolla un solo motivo, al amparo del epígrafe d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), siendo su enunciado el siguiente:

   Infracción de los artículos 2.1 de la Ley de Minas vigente de 22 de julio de 1973 ; y, 128 , 132.1 y 149.3 de la Constitución Española en cuanto a la competencia básica del Estado sobre legislación minera y la prevalencia de la misma sobre cualquier norma autonómica, así como la reserva de Ley sobre el dominio público estatal, en el demanio minero.

   En su desarrollo alega que el PRUG restringe, limita y excluye la actividad minera, sin cobertura en norma con rango de Ley e infringiendo el principio de reserva de Ley y que la posibilidad de explotación, mediante concesión, de los recursos de la clase C) está amparara y prevista en la Ley de Minas, por lo que únicamente por otra de igual rango es posible suprimirla o limitarla.

   Según se expresa, la sentencia recurrida confunde el principio de jerarquía normativa con el de reserva de Ley para las actividades mineras, que era el motivo esencial por el que se sostenía la ilegalidad de los preceptos impugnados, reserva avalada por el Dictamen del Consejo de Estado 1002/1998, de 2 de abril, sobre el PORN de este Parque Regional y por la STS de 3 de noviembre de 2010 en la que se indica la infracción de tal principio por normas medioambientales o urbanísticas que infrinjan el articulo 2.1 de la Ley de Minas , de forma tal que la Sala de instancia ha admitido la habilitación ilimitada por normas reglamentarias, el PRUG, sin cobertura en normas legales, para establecer limitaciones a la actividad minera, incurriendo en error en la interpretación del articulo 16.4 de la Ley 6/1994 , pues la recurrente no invocó tal precepto para sostener que las limitaciones de usos y actividades previstas en el PRUG debían ser objeto de compensación-indemnización, sino que alegó que las compensaciones previstas como obligación de los titulares de explotaciones mineras carecían de todo tipo de cobertura en la Ley 6/1994, implicando con ello una carga en una materia reservada a la Ley carente de cobertura formal.

   CUARTO .- No es necesario, sin embargo, que nos pronunciemos sobre la viabilidad del expresado motivo de casación, porque, con carácter previo al examen del motivo de casación esgrimido por la parte recurrente, hemos de analizar en primer lugar los efectos que proyectan sobre el caso examinado la firmeza de las Sentencias de esta Sala y Sección de 20 de septiembre de 2012 (Recursos de casación 5349 y 7089 de 2010 ) que han decretado la nulidad del Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) del Parque Regional en torno a los Ejes de los Cursos Bajos de los Ríos Manzanares y Jarama, aprobado por Decreto 9/2009, de 5 de febrero, que igualmente constituía el objeto del recurso contencioso-administrativo tramitado en la instancia.

   Esta circunstancia comporta la expulsión del ordenamiento jurídico del citado Decreto, aprobatorio del PRUG.

   Así las cosas, carece de sentido que, por la vía de enjuiciar el contenido de la sentencia aquí impugnada en casación, entremos a pronunciarnos sobre la legalidad de una determinación de un instrumento de planeamiento ---esto es, una disposición de carácter general--- que ya ha sido declarado nulo por sentencia firme y que, por tanto, ha quedado expulsado del ordenamiento jurídico.

   A tal efecto debe recordarse que, como hemos señalado en nuestras SSTS (dos) de 11 de junio de 2010 (recursos de casación 1086/2006 y 1139/2006 ), las sentencias firmes, al margen de las exigencias de la cosa juzgada, cuando anulan una disposición general tienen efectos generales ( artículo 72.2 de la LRJCA ), de manera que carece de interés abundar o insistir en una nulidad ya declarada; y, desde luego, resultaría nocivo para la seguridad jurídica contradecir o alterar lo ya declarado por sentencia firme.

   En esa misma línea, la STS de esta Sala de 16 de noviembre de 2010 (recurso de casación 5707/08) deja reseña de una jurisprudencia reiterada ---de la que son exponente, entre otras, las sentencias de esta Sala de 25 de noviembre de 2008 (recurso de casación 7405/2004 ), 29 de mayo de 2009 (recurso de casación 151/2005 ), 11 de junio de 2010 (dos sentencias con esa fecha dictadas en recursos de casación 1086/06 y 1139/06 ), 5 de julio de 2010 (recurso de casación 3044/06 ), 21 de julio de 2010 (recurso de casación 1615/06 ) y 14 de septiembre de 2010 (recurso de casación 2188/06)--- en la que se declara que la anulación de una disposición de carácter general por sentencia firme hace desaparecer el objeto de los procesos ulteriores promovidos contra la misma disposición, porque priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real. Además, el respeto a los principios de seguridad jurídica e igualdad ( artículos 9.3 y 14 de la Constitución ) conduce a evitar el riesgo de que un nuevo fallo venga a contradecir una sentencia anterior ya firme, dictada sobre el mismo objeto y con la misma causa de pedir. En definitiva, se insiste, carece de interés abundar o insistir en una nulidad ya declarada; y, desde luego, resultaría nocivo para la seguridad jurídica contradecir o alterar lo ya declarado por sentencia firme.

   Sin ánimo de exahustividad, cabe señalar que pronunciamientos similares pueden verse en SSTS de 17 , 19 , 20 y 22 de septiembre de 2003 ( recursos de casación 4453 , 6838 y 3790 de 2001 , 5365 y 7468 de 2000 ), 7 y 13 de julio de 2004 ( recursos de casación 858/2002 y 1978/2002 ), 6 de abril de 2005 (recursos de casación 3530/2002 , 3243/2002 , 791/2002 , 1245/2002 , 1257/2002 , 1742/2002 y 1973/2002 ), 9 de septiembre de 2005 (recurso de casación 1255/2002 ), 31 de enero de 2006 ( recurso de casación 8019/2002), de 7 de febrero de 2006 ( recurso de casación 6390/2002 ) y de 17 de enero de 2011 (recurso de casación 4749/2006 ).

   QUINTO .- De conformidad con lo establecido en el artículo 139.2, segundo párrafo, de la Ley de la Jurisdicción , no procede la imposición de costas al no resultar necesario resolver sobre el fondo del asunto, dadas las circunstancias expuestas.

   VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. - DECLARAMOS LA PÉRDIDA SOBREVENIDA DE OBJETO del recurso de casación 4159/2011 interpuesto por la entidad "ASOCIACION NACIONAL DE EMPRESARIOS FABRICANTES DE ARIDOS (ANEFA)", contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Primera, de fecha 20 de mayo de 2011, en su Recurso Contencioso-administrativo 1075/2009 , sobre aprobación del Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) del Parque Regional en torno a los Ejes de los Cursos Bajos de los Ríos Manzanares y Jarama, producido por Decreto 9/2009, de 5 de febrero.

2. - No imponemos las costas procesales causadas en casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.