STS, 28 de Septiembre de 2012

En el proceso contencioso-administrativo número 1523/2007, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 18 de mayo de 2009 , cuyo fallo dice literalmente:

PRIMERO.- ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo formulado por el AYUNTAMIENTO DE COX contra la resolución del Ministerio de Fomento, de fecha 30 de julio de 2007, a que las presentes actuaciones se contraen, que anulamos con el sentido y alcance razonados en el Fundamento Jurídico Sexto de la presente resolución.

SEGUNDO.- No formular expreso pronunciamiento sobre las costas producidas .

.

Contra la referida sentencia preparó el Abogado del Estado recurso de casación que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante providencia de fecha 24 de junio de 2009 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el Abogado del Estado con fecha 3 de septiembre de 2009, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, teniendo por presentado este escrito y sus copias, en unión de las actuaciones y expediente administrativo que se devuelve en este mismo trámite, se sirva admitirlo, tener al Abogado del Estado, en la representación que ostenta, por personado y parte en los autos y por interpuesto recurso de casación contra la sentencia referida, seguir el procedimiento por sus trámites y, en su día, dictar sentencia por la que SE ESTIME EL RECURSO, casando y anulando la sentencia recurrida para en su lugar resolver desestimando el recurso interpuesto contra la resolución del Ministerio de Fomento de 30 de julio de 2007, por el que se desestimó el requerimiento presentado por la Corporación recurrente en la instancia contra la resolución de 26 de julio de 2006, y declarando su conformidad a derecho.

.

La Sala, por Auto de 19 de noviembre de 2009, acordó declarar la admisión a trámite del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado.

Por providencia de 2 de febrero de 2010, se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (el AYUNTAMIENTO DE COX [ALICANTE]) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó la Procuradora Doña Cayetana Zulueta Luchsinger por escrito presentado el día 2 de marzo de 2010, en el que tras exponer los razonamientos que creyó oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y, en méritos del mismo, tenga por formulada oposición al recurso de Casación formulado por la representación de la parte recurrente, contra la Sentencia dictada por la Sección Octava de lo contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 18 de mayo de 2.009, recaída en el Recurso Contencioso- Administrativo núm. 1.523/2.007 , y, después de los trámites oportunos, dicte Sentencia por la que inadmita el recurso de casación por los motivos alegados, y subsidiariamente en el supuesto de admitir el mismo, desestime el Recurso de Casación interpuesto, por no concurrir ningún motivo de casación, y se declare conforme a derecho la Sentencia recurrida, imponiendo en todo caso, las costas a la recurrente.

.

Por providencia de fecha 2 de marzo de 2012, se designó Magistrado Ponente a la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 27 de marzo de 2012, suspendiéndose el mismo por providencia de 27 de marzo de 2012, por necesidades del servicio, y señalándose nuevamente para el día 8 de mayo de 2012. Por providencia de 7 de mayo de 2012, se suspende nuevamente por necesidades del servicio, y se señala para el día 25 de septiembre de 2012, fecha en que tuvo lugar el acto, y designándose ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación.

El presente recurso de casación que enjuiciamos se interpone por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de mayo de 2009 , que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo formulado por el AYUNTAMIENTO DE COX (ALICANTE) contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación del Ministerio de Fomento de 30 de julio de 2007, que resolvió desestimar el requerimiento presentado por la referida Corporación local contra la resolución de esa autoridad administrativa de 26 de julio de 2006, por la que se aprobó el expediente de información pública y definitivamente el «Estudio Informativo del Proyecto de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Castilla La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia. Tramo: Elche Murcia. Subtramo: Elche-Beniel».

La Sala de instancia fundamenta la decisión de estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, anulando la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación de 30 de julio de 2007, con base en la constatación de que se ha incumplido, en este supuesto, el preceptivo trámite de elevación del expediente al Consejo de Ministros para que decida si procede ejecutar el proyecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , que era exigible al haber manifestado el Ayuntamiento de Cox su disconformidad al trazado aprobado, por afectar al planeamiento local, en los siguientes términos:

[...] Sobre el motivo nuclear de impugnación -vulneración del planeamiento municipal e incumplimiento del trámite preceptivo ante el Consejo de Ministros- lo cierto y verdad es que la resolución impugnada nada expresa, limitándose a argumentar lo siguiente:

"PRIMERO.- Sobre el supuesto perjuicio sobre la vertebración territorial del municipio, la solución finalmente definida es resultado de un análisis multicriterio entre diferentes alternativas, en el que han tenido en cuenta aspectos medioambientales, económicos, funcionales, de afección territorial y urbanístico, etc. Además, el Estudio Informativo incluye la reposición de todos los caminos existentes, así como del resto de infraestructuras atravesadas por la traza. De esta manera se asegura al menos el mismo nivel de permeabilidad actual de territorio. Asimismo se estudian las posibles afecciones a la población por ruidos u otras molestias y se establecen las medidas oportunas para minimizarlas. Se incluyen asimismo en el Estudio de Impacto Ambiental las afecciones de la infraestructura, incluidas las paisajísticas, y las medidas a adoptar para minimizarlas.

SEGUNDO.- En lo relativo a la propuesta de cambio de trazado y de ubicación de la estación que viene analizada en el estudio técnico de alternativas, al que se da conformidad en el requerimiento, repetir que la solución finalmente adoptada para el trazado de la línea ferroviaria se ha decidido tras un análisis que tiene en cuenta los factores de funcionalidad, medio ambiente, técnico, económico, etc. En concreto la solución finalmente adoptada en la zona de Callosa de Segura es fruto de un acuerdo con la Comunidad Autónoma de Valencia. El cambio de trazado, con el descenso de cota solicitado, supondría importantes problemas de carácter técnico para la construcción de la línea y un notable incremente del coste previsto, incompatible con los criterios de racionalidad económica y optimización en la gestión de recursos que deben presidir cualquier inversión pública. Asimismo supondría un cambio de criterio y, por tanto, un trato desigual y de privilegio respecto a las líneas de alta velocidad existentes o que se están desarrollando hasta el momento a su paso por otros términos municipales.

No obstante, durante el desarrollo de los proyectos constructivos que se deriven del presente Estudio Informativo, se podrán realizar ajustes de trazado justificando la mejora que se produce respecto a lo previsto en este último."

Tales razonamientos, esencialmente de naturaleza técnica o fáctica, no abordan la cuestión jurídica ahora objeto de ponderación.

[...] Como bien significa la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 24 de octubre de 2007 (Fundamento Jurídico Cuarto), del tenor del artículo 10 de la Ley 25/1998 , reflejado en ordinal precedente, cuyo desarrollo normativo se dispone en el artículo 33 del Reglamento de Carreteras , en relación con lo dispuesto en el artículo 7 del mencionado cuerpo legal, y el artículo 25 del citado Reglamento, se desprende que el Estudio Informativo constituye una fase procedimental preliminar vinculada a la fase de proyección del trazado de la carretera, de carácter sustancial, que se incardina en el complejo iter procedimental que debe seguirse en la construcción de una carretera estatal, que integra las fases de planificación, proyección y construcción, y que se formalizan a través de la aprobación de forma consecutiva de distintos documentos -Estudio de planeamiento, Estudio previo, Estudio informativo, Anteproyecto, Proyecto de construcción y Proyecto de trazado-, cuyo objeto consiste en definir en líneas generales el trazado de la carretera, a efectos de que pueda dar base al expediente de información pública que se incoe, en su caso, y ser aprobado definitivamente por el Ministerio de Fomento a la vista de las observaciones y alegaciones formuladas, de donde se deduce, en una interpretación lógica, sistemática e integradora de las disposiciones analizadas, que no cabe insertar en esta fase procedimental un trámite complementario de remisión del expediente al Consejo de Ministros para que resuelva las eventuales discrepancias que se hayan podido suscitar por las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales afectadas en el trámite de información pública y de audiencia.

La intervención del Consejo de Ministros, a que alude el segundo inciso del artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , se requiere para articular la necesaria coordinación de la competencia estatal en materia de planificación y proyección de carreteras estatales con la competencia de las Comunidades Autónomas y de los Ayuntamientos en materia de planificación urbanística, y se produce una vez aprobado definitivamente el Estudio Informativo por el Ministerio de Fomento, teniendo como finalidad no la de alterar el trazado en la forma aprobada, sino la resolución de si procede ejecutar el proyecto y, en consecuencia, ordenar la modificación o revisión del planeamiento urbanístico del municipio afectado.

[...] Es evidente que el trámite que legisla el meritado artículo 10.1 ha sido omitido en el supuesto considerado, a pesar de lo que se dice en el Informe de contestación a las alegaciones del Ayuntamiento en cuestión sobre la vulneración de su planeamiento (folios 219 y siguientes, archivo 14 del DVD 2 obrante en el expediente administrativo):

"En septiembre de 2003 el arquitecto municipal confirmó que el planeamiento vigente en el municipio de Cox era el Plan General de Ordenación Municipal Urbana aprobado en junio de 1999, documentación utilizada en los estudios informativos anteriores.

En dicho P.G.O.U. no estaba recogido este Plan Parcial.

En cualquier caso, el trazado se ha situado en una franja muy próxima al límite de separación de los Términos Municipales de Cox y Callosa de Segura, fuera de los terrenos que ambos municipios tienen declarados como urbanizables de acuerdo con los datos de planeamiento disponibles.

Durante la redacción del correspondiente proyecto de construcción se mantendrán contactos con el ayuntamiento con objeto de ajustar el trazado de manera que permita la mejor integración posible de la línea ferroviaria, tratando de asegurar la máxima permeabilidad transversal y minimizando los impactos sobre la futura zona urbanizable."

Esas aseveraciones, traídas a colación con habilidad por el demandado en apoyo de su tesis, no abordan la cuestión esencial, sobre la que incluso alertó el Abogado del Estado del Ministerio de Fomento en fecha 17 de noviembre de 2005, tal como se desprende del expediente y significa la entidad actora. Lo cierto y verdad es que hay una motivada indicación en el expediente de una afectación al planeamiento local (en el CD: Primer archivo relativo al municipio de Cox, requerimiento con entrada en el Ministerio de Fomento el día 29 de enero de 2007, donde se pone de relieve la existencia de un anteproyecto de conurbación o unión urbanística; también un segundo archivo, adjunto al anterior, relativo a un estudio o documento complementario con alusiones a la afectación al planeamiento vigente en el municipio, en particular puntos 3 a 5), y no se ha dado cumplimiento a lo previsto en el artículo 10.1 de la Ley 25/1988 , que legisla un trámite de cumplimiento inexcusable, al margen de la naturaleza o vigencia del instrumento o norma de planeamiento aplicable en el municipio en cuestión, por lo que la Sala, sin necesidad de atender el resto del elenco impugnativo del Ayuntamiento afectado, por poder considerarse la omisión producida un "prius" respecto del resto de causas de impugnación y además, a la vista de la redacción del suplico de la demanda (nulidad de la resolución por ser contraria al planeamiento general del municipio de Cox y, en forma añadida, la solicitud de declaración expresa de viabilidad de la alternativa propuesta), es de criterio que procede estimar parcialmente el recurso jurisdiccional deducido, única y exclusivamente para que se dé cumplimiento al trámite previsto en el tan citado artículo 10.1 de la Ley 25/88 , esto es, a fin de que el expediente se eleve al Consejo de Ministros a los efectos en el precepto consignados .

.

El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado se articula en la formulación de dos motivos de casación.

En el primer motivo de casación, fundado al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, se aduce que la sentencia infringe los artículos 33.1 y 70 de la Ley de la jurisdicción , en cuanto que el pronunciamiento de la sentencia no se ajusta a las pretensiones deducidas en el proceso, ya que el Ayuntamiento de Cox lo único que ha pretendido es la modificación de la Línea de Alta Velocidad por ser contraria al planeamiento general del municipio, pero en ningún momento que resolviera el expediente el Consejo de Ministros.

En la exposición del segundo motivo de casación, fundado al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, se imputa a la sentencia la infracción del artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , pues resulta evidente que no se dan las condiciones para que opere el mecanismo de coordinación y el expediente se eleve al Consejo de Ministros, conforme a la doctrina del Tribunal Supremo expuesta en la sentencia de 1 de julio de 2008 (RC 6956/2005 ), que requiere que la disconformidad motivada de la Corporación local con el nuevo proyecto de trazado ponga de relieve la incompatibilidad de la nueva vía con el planeamiento urbanístico del municipio afectado discrepante.

SEGUNDO.- Sobre el primer motivo de casación: la alegación de infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

El primer motivo de casación, fundamentado en la infracción de los artículos 33.1 y 70 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no puede ser acogido, puesto que apreciamos que no existe desviación o desajuste entre las pretensiones deducidas por el Ayuntamiento de Cox, en el escrito de demanda formalizado en la instancia, y el contenido del fallo judicial, que sea relevante para determinar que la Sala de instancia ha concedido algo no pedido o se ha pronunciado sobre una pretensión que no fue debidamente deducida.

En efecto, cabe poner de relieve que la pretensión ejercitada por el Ayuntamiento de Cox en la instancia, consistente en que se anule y se deje sin efecto la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación del Ministerio de Fomento de 30 de julio de 2007, que desestimó el requerimiento formulado por dicha Corporación local contra la resolución de la mencionada autoridad administrativa de 26 de julio de 2006, por la que se aprueba el expediente de información pública y definitivamente el «Estudio Informativo del Proyecto de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Castilla La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia. Tramo: Elche Murcia. Subtramo: Elche-Beniel», se fundamentaba, entre otros motivos, en que no se ha seguido el procedimiento legalmente establecido, al obviar la ampliación del trámite de alegaciones para conocer si la Corporación local se opuso al trazado proyectado, lo que determinaría la elevación del expediente al Consejo de Ministros.

Y en este sentido, advertimos que el pronunciamiento anulatorio de la Sala de instancia es consecuencia de la apreciación de que se ha obviado el cumplimiento del trámite contemplado en el artículo 10.1 de la Ley de Carreteras ; y, por ello, se ordena que el expediente se eleve al Consejo de Ministros, de modo que consideramos que la Sala de instancia responde a los argumentos jurídicos de carácter sustancial planteados en que se articulaba la causa petendi, que concierne, como hemos expuesto, a que se declare la nulidad del estudio informativo por no seguir el procedimiento legalmente establecido, debido a la concurrencia de irregularidades formales.

Por ello, estimamos que la tesis casacional que postula el Abogado del Estado carece, en este extremo, de fundamento, en la medida en que realiza una reinterpretación del escrito de demanda formulado por el Ayuntamiento de Cox en la instancia, aduciendo que dicha Corporación local no ha pretendido en ningún momento que el expediente sea resuelto por el Consejo de Ministros, sino la modificación del trazado de la línea ferroviaria a su paso por el término municipal, lo que no se corresponde, como hemos resaltado, con las alegaciones expuestas para fundamentar la pretensión anulatoria de la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación de 30 de julio de 2007, que delimita el objeto del proceso.

A estos efectos, resulta oportuno recordar que el vicio de incongruencia, según afirma el Tribunal Constitucional en la sentencia 40/2006, de 13 de febrero , «entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes han formulado sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una efectiva denegación del derecho a la tutela judicial siempre y cuando la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en los que discurrió la controversia procesal. El juicio sobre la congruencia de la resolución judicial precisa de la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso delimitado por sus elementos subjetivos -partes- y objetivos -causa de pedir y petitum-. Ciñéndonos a estos últimos, la adecuación debe extenderse tanto al resultado que el litigante pretende obtener como a los hechos que sustentan la pretensión y al fundamento jurídico que la nutre, sin que las resoluciones judiciales puedan modificar la causa petendi, alterando de oficio la acción ejercitada, pues se habrían dictado sin oportunidad de debate, ni de defensa, sobre las nuevas posiciones en que el órgano judicial sitúa el thema decidendi.».

Y, más concretamente, la denominada incongruencia por exceso o extra petitum, se produce, según se refiere en la citada sentencia constitucional, «cuando el órgano judicial concede algo no pedido o se pronuncia sobre una pretensión que no fue oportunamente deducida por los litigantes, e implica un desajuste o inadecuación entre el fallo o la parte dispositiva de la resolución judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones. En este sentido ha de recordarse que el principio iura novit curia permite al Juez fundar el fallo en los preceptos legales o normas jurídicas que sean de pertinente aplicación al caso, aunque los litigantes no las hubieren invocado, y que el juzgador sólo está vinculado por la esencia y sustancia de lo pedido y discutido en el pleito, no por la literalidad de las concretas pretensiones ejercitadas, tal y como hayan sido formuladas por los litigantes, de forma que no existirá incongruencia extra petitum cuando el Juez o Tribunal decida o se pronuncie sobre una de ellas que, aun cuando no fuera formal y expresamente ejercitada, estuviera implícita o fuera consecuencia inescindible o necesaria de los pedimentos articulados o de la cuestión principal debatida en el proceso».

En la sentencia del Tribunal Constitucional 132/2007, de 4 de junio , se determina la noción del vicio procesal de incongruencia por exceso o extra petitum, en los siguientes términos:

[...] En este sentido, este Tribunal ha efectuado en numerosas ocasiones algunas consideraciones básicas sobre la incongruencia por exceso o extra petitum. Por un lado, ha señalado que este vicio se produce cuando el órgano judicial concede algo no pedido o se pronuncia sobre una pretensión que no fue oportunamente deducida por los litigantes, e implica un desajuste o inadecuación entre el fallo o la parte dispositiva de la resolución judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones. Lo que no comporta que el Juez deba quedar vinculado rígidamente por el tenor de los concretos pedimentos articulados por las partes en sus respectivos escritos forenses o por los razonamientos o alegaciones jurídicas esgrimidas en su apoyo, pues el órgano judicial sólo está vinculado por la esencia de lo pedido y discutido en el pleito, y no por la literalidad de las concretas pretensiones ejercitadas, tal y como hayan sido formalmente formuladas por los litigantes, de forma que no existirá la incongruencia extra petitum cuando el Juez o Tribunal decida o se pronuncie sobre una pretensión que, aun cuando no fue formal o expresamente ejercitada, estaba implícita o era consecuencia inescindible o necesaria de los pedimentos articulados o de la cuestión principal debatida en el proceso (por todas, SSTC 9/1998, de 13 de enero [ RTC 1998\9] , F. 2 ; 130/2004, de 19 de julio [ RTC 2004\130] , F. 3 , y 250/2004, de 20 de diciembre [ RTC 2004\250] , F. 3), ni cuando el pronunciamiento discutido del Tribunal se puede realizar de oficio ( SSTC 215/1999, de 29 de noviembre [ RTC 1999\215] , F. 5 , y 194/2005, de 18 de julio [ RTC 2005\194] , F. 2).

Por otro lado, este Tribunal ha indicado que para que la incongruencia por exceso o extra petitum adquiera relevancia constitucional se requiere que la desviación o desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes hayan formulado sus pretensiones suponga una modificación sustancial del objeto procesal, con la consiguiente indefensión y sustracción a las partes del verdadero debate contradictorio, produciéndose un fallo extraño a las respectivas pretensiones de las partes, de forma que la decisión judicial se haya pronunciado sobre temas o materias no debatidas oportunamente en el proceso y respecto de las cuales, por consiguiente, las partes no tuvieron la oportunidad de ejercitar adecuadamente su derecho de defensa, formulando o exponiendo las alegaciones que tuvieran por conveniente en apoyo de sus respectivas posiciones procesales ( SSTC 182/2000, de 10 de julio [ RTC 2000\182] , F. 3 ; 194/2005, de 18 de julio [ RTC 2005\194] , F. 2 ; 264/2005, de 24 de octubre [ RTC 2005\264] , F. 2 ; 40/2006, de 13 de febrero [ RTC 2006\40] , F. 2, entre otras) .

.

En la sentencia constitucional 24/2010, de 27 de abril, se reitera esta doctrina, poniendo de relieve que el órgano judicial no incurrirá en incongruencia extra petitum cuando quepa entender que la pretensión deducida sea una consecuencia inescindible o necesaria respecto de los pedimentos articulados, en los siguientes términos:

[...] Comenzando el análisis de fondo, y por lo que se refiere a la incongruencia extra petitum, este Tribunal ha reiterado que este tipo de incongruencia por exceso se produce cuando el órgano judicial concede algo no pedido o se pronuncia sobre una pretensión que no fue oportunamente deducida por los litigantes, y que implica un desajuste o inadecuación entre el fallo o la parte dispositiva de la resolución judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones (por todas, STC 50/2007, de 12 de marzo ).

Ahora bien, también se ha destacado que el órgano judicial sólo está vinculado por la esencia de lo pedido y discutido en el pleito, y no por la literalidad de las concretas pretensiones ejercitadas, tal y como hayan sido formalmente solicitadas por los litigantes, de forma que no existirá la incongruencia extra petitum cuando el Juez o Tribunal decida o se pronuncie sobre una pretensión que, aun cuando no fue formal o expresamente ejercitada, estaba implícita o era consecuencia inescindible o necesaria de los pedimentos articulados o de la cuestión principal debatida en el proceso, como ocurre en materia de intereses legales o de costas procesales (por todas, STC 278/2006, de 25 de septiembre , F. 3) .

.

En suma, sostenemos que la Sala de instancia, en el supuesto enjuiciado, no se ha pronunciado sobre algo no pedido por las partes ni sobre pretensiones o argumentos que no fueran oportunamente deducidos por los litigantes, ya que hemos constatado que el Ayuntamiento de Cox sostuvo en la instancia que procedía la declaración de nulidad de la resolución recurrida al haberse infringido el procedimiento legalmente establecido.

Sobre el segundo motivo de casación: la alegación de infracción del artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 19 de julio, de Carreteras , en relación con lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre , de medidas fiscales, administrativas y de orden social.

El segundo motivo de casación, basado en la infracción del artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 19 de julio, de Carreteras , debe ser acogido, pues consideramos que la Sala de instancia ha realizado una interpretación inadecuada de esta disposición legal - aplicable al procedimiento de construcción de infraestructuras ferroviarias, conforme a lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre , de medidas fiscales, administrativas y de orden social-, que estipula los supuestos y condiciones en que el expediente de estudio informativo del proyecto de construcción de una infraestructura viaria debe ser elevado al Consejo de Ministros, con el objeto de que, en ejercicio de las facultades de coordinación, en relación con los proyectos de obras públicas de interés general, decida si procede su ejecución, ordenando, en su caso, la revisión o modificación del planeamiento urbanístico, que no es acorde con la doctrina jurisdiccional de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

En efecto, sostenemos que en el supuesto enjuiciado, concerniente a la aprobación por el Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación del estudio informativo de la «Línea de Alta Velocidad Madrid - Castilla La Mancha - Comunidad Valenciana - Región de Murcia. Tramo: Elche-Murcia. Subtramo: Elche-Beniel», no resultaba procedente que la Sala de instancia declarase la nulidad de esta resolución por haberse obviado el trámite de elevación del expediente al Consejo de Ministros, conforme a lo dispuesto en el artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , puesto que la disconformidad con el trazado formulada por el Ayuntamiento de Cox se refería a la incompatibilidad con instrumentos de planeamiento urbanístico proyectados y, en consecuencia, que no estaban vigentes.

Por ello, cabe señalar que carece de apoyo legal el pronunciamiento de la Sala de instancia, que impone al Ministerio de Fomento la obligación de remitir la propuesta de Estudio Informativo al Consejo de Ministros, antes de su aprobación definitiva, cuando no consta que en el expediente el Ayuntamiento de Cox hubiera manifestado de forma motivada su oposición al trazado previsto por ser incompatible con las prescripciones del Plan General de Ordenación Urbanística definitivamente aprobado.

Cabe poner de relieve que la remisión del expediente al Consejo de Ministros tiene por objeto resolver las discrepancias entre la Administración estatal y la Administración local respecto de la construcción de un proyecto de infraestructura viaria de interés general, conforme a la regulación establecida en el artículo 10 de la Ley 25/1988, de 17 de julio, de Carreteras , que regula el procedimiento de aprobación del estudio informativo de carreteras, en los siguientes términos:

1. Cuando se trate de construir carreteras o variantes no incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten, el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo deberá remitir el estudio informativo correspondiente a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales afectadas, al objeto de que durante el plazo de un mes examinen si el trazado propuesto es el más adecuado para el interés general y para los intereses de las localidades, provincias y Comunidades Autónomas a que afecte la nueva carretera o variante. Transcurrido dicho plazo y un mes más sin que dichas Administraciones Públicas informen al respecto, se entenderá que están conformes con la propuesta formulada.

En caso de disconformidad, que necesariamente habrá de ser motivada, el expediente será elevado al Consejo de Ministros, que decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso ordenará la modificación o revisión del planeamiento urbanístico afectado, que deberá acomodarse a las determinaciones del proyecto en el plazo de un año desde su aprobación.

2. Acordada la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, el órgano competente para otorgar su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, para que emita, en el plazo de un mes, y con carácter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime conveniente.

Si transcurrido dicho plazo y un mes más no se hubiera evacuado el informe citado por el referido Departamento, se entenderá su conformidad con el mismo.

3. En los Municipios que carecieran de planeamiento urbanístico aprobado, la aprobación definitiva de los estudios indicados en el apartado uno de este artículo comportará la inclusión de la nueva carretera o variante en los instrumentos de planeamiento que se elaboren con posterioridad.

4. Con independencia de la información oficial a que se refieren los apartados anteriores, se llevará a cabo, en la forma prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, un trámite de información pública durante un período de treinta días hábiles. Las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado.

La aprobación del expediente de información pública corresponde al Ministro de Obras Públicas y Urbanismo

.

Conforme hemos sostenido en la sentencia de esta Sala jurisdiccional del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2007 (RC 8663/2003 ), del contenido del artículo 10 de la Ley 25/1988, de 17 de julio, de Carreteras , que hemos transcrito, cuyo desarrollo normativo se dispone en el artículo 33 del Reglamento de Carreteras , en relación con lo dispuesto en el artículo 7 del mencionado cuerpo legal, y el artículo 25 del citado Reglamento, se desprende que el Estudio Informativo constituye una fase procedimental preliminar vinculada a la fase de proyección del trazado de la carretera, de carácter sustancial, que se incardina en el complejo iter procedimental que debe seguirse en la construcción de una carretera estatal, que integra las fases de planificación, proyección y construcción, y que se formalizan a través de la aprobación de forma consecutiva de distintos documentos -Estudio de planeamiento, Estudio previo, Estudio informativo, Anteproyecto, Proyecto de construcción y Proyecto de trazado-, cuyo objeto consiste en definir en líneas generales el trazado de la carretera, a efectos de que pueda dar base al expediente de información pública que se incoe, en su caso, y ser aprobado definitivamente por el Ministerio de Fomento a la vista de las observaciones y alegaciones formuladas, de donde se deduce, en una interpretación lógica, sistemática e integradora de las disposiciones analizadas, que no cabe insertar en esta fase procedimental un trámite complementario de remisión del expediente al Consejo de Ministros para que resuelva las eventuales discrepancias que se hayan podido suscitar por las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales afectadas en el trámite de información pública y de audiencia.

La intervención del Consejo de Ministros, a que alude el segundo inciso del artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , se requiere para articular la necesaria coordinación de la competencia estatal en materia de planificación y proyección de carreteras estatales con la competencia de las Comunidades Autónomas y de los Ayuntamientos en materia de planificación urbanística, y se produce una vez aprobado definitivamente el Estudio Informativo por el Ministerio de Fomento, teniendo como finalidad no la de alterar el trazado en la forma aprobada, sino la resolución de si procede ejecutar el proyecto y, en consecuencia, ordenar la modificación o revisión del planeamiento urbanístico del municipio afectado.

La doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 151/2003, de 17 de julio , como aduce el Abogado del Estado en su escrito de interposición del recurso de casación, no avala el pronunciamiento de la Sala de instancia, porque no se confunde ni se equipara la expresión «ejecutar el proyecto» a que alude el artículo 10.1, en su inciso segundo, de la Ley de Carreteras , con la aprobación provisional del Estudio Informativo, ya que en esta sentencia constitucional se revela el alcance y el significado de los mecanismos de coordinación interadministrativa articulados en el texto legal con la finalidad de solventar las eventuales discordancias derivadas del ejercicio de las correspondientes funciones públicas de planificación y proyección de infraestructuras viarias y ferroviarias estatales y de planeamiento urbanístico, que necesariamente exige que se haya determinado el trazado definitivo de la carretera, lo que acontece tras la aprobación por el Ministerio de Fomento del Estudio Informativo:

a) Cuando el Estado trate de construir nuevas carreteras o variantes y exista previamente un plan de ordenación urbanística que no las incluya, se abre un período de información o consulta entre los órganos de la Administración estatal y las Administraciones públicas urbanísticas concernidas, es decir, Comunidades Autónomas y corporaciones locales, en orden a la conformidad o no de éstas con el trazado propuesto, respecto de la adecuación de éste al interés general y a los intereses autonómicos y locales en presencia. En caso de disconformidad, expresa y motivada, se impone el interés general prevalente del Estado mediante la decisión del Consejo de Ministros sobre la procedencia de ejecutar el proyecto de carretera, con la consiguiente orden de modificar o revisar el planeamiento urbanístico afectado en el plazo de un año. Así, el plan urbanístico preexistente ha de acomodarse al proyecto de nueva carretera estatal o variante, al efecto de incorporar la infraestructura viaria proyectada al contenido ordenador y a las concretas determinaciones del instrumento de planeamiento urbanístico ( art. 10.1 LCarr y art. 33.1 RGC )

.

Procede, consecuentemente, al estimarse el segundo motivo de casación articulado, declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de mayo de 2009 , que casamos.

Y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede examinar los motivos de impugnación suscitados en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE COX (ALICANTE) contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación de 30 de julio de 2007, que resolvió desestimar el requerimiento presentado por la referida Corporación local contra la resolución de esa autoridad administrativa de 26 de julio de 2006, por la que se aprobó el expediente de información pública y definitivamente la «Línea de Alta Velocidad Madrid - Castilla La Mancha - Comunidad Valenciana - Región de Murcia. Tramo: Elche-Murcia. Subtramo: Elche-Beniel».

Sobre los motivos de impugnación de la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación del Ministerio de Fomento de 30 de julio de 2007.

El recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE COX (ALICANTE) contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación del Ministerio de Fomento de 30 de julio de 2007, debe ser desestimado en base a las siguientes razones jurídicas:

1. - Conforme a las consideraciones jurídicas expuestas en el precedente fundamento jurídico de esta sentencia, cabe rechazar la denunciada infracción del artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , que se fundaba por el Letrado de la Administración local recurrente, en la alegación de que se había prescindido por el Ministerio de Fomento del procedimiento legalmente establecido para la aprobación del Estudio Informativo, al obviar la ampliación del informe de alegaciones que permitiera conocer la oposición al trazado proyectado y que determinaría la elevación del expediente al Consejo de Ministros, en cuanto que no se ha acreditado que la oposición del Ayuntamiento de Cox al proyecto de la línea de alta velocidad cuestionada se fundara en la incompatibilidad con el planeamiento urbanístico vigente en dicho municipio, al solo demostrarse que afectaría a desarrollos urbanísticos previstos en documentos preparatorios de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana.

   Es por ello que la propuesta de ampliación del informe de alegaciones con el fin de conocer si las Corporaciones Locales y las Comunidades Autónomas se oponen al trazado propuesto, para posteriormente elevar el expediente al Consejo de Ministros en caso de que se constatase una fundada contradicción o incompatibilidad con el planeamiento urbanístico vigente, como se pretendía por la demandante, con fundamento en que se ha hecho caso omiso a la posición de las Corporaciones Locales y de los particulares afectados, pese a haber presentado 13.825 alegaciones para el Corredor Centro, no produce la nulidad radical de la aprobación definitiva del Estudio Informativo aprobado, a tenor del artículo 62 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , toda vez que los Ayuntamientos de Cox, Callosa de Segura y Granja de Rocamora pudieron realizar las alegaciones que consideraron oportunas y manifestar sus objeciones dentro del plazo conferido para ello, dentro del trámite de información pública al que se vio sometido tanto el Estudio informativo del Proyecto, como el Documento Complementario al mismo.

   Efectivamente, en el curso de dicho procedimiento, y conforme a las prescripciones de la citada Ley 25/1998, de Carreteras, y del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, que la desarrolla, los trámites exigibles desde la aprobación provisional a la aprobación definitiva de los "estudios informativos" como el presente tienen su propia regulación. En el seno de ellos se abre el expediente, incoado de oficio, a la información pública u oficial para que los afectados, particulares o Corporaciones, puedan alegar lo que estimen más conveniente a sus intereses, incluyendo entre sus alegaciones las propuestas de soluciones (de trazados, de accesos, de medidas complementarias, etcétera) que consideren oportunas.

   De hecho, la Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación, de fecha 26 de julio de 2.006, por la que se aprueba el expediente de información pública y definitivamente el «Estudio Informativo del Proyecto de la Línea de Alta Velocidad Madrid- Castilla-La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia. Tramo: Elche-Murcia. Subtramo; Elche-Beniel», pone de manifiesto que «una vez analizadas las alegaciones presentadas a los dos últimos procesos de información Pública y Oficial (los correspondientes a las soluciones Sur, Sudeste y Corredor Centro), se elaboró el informe de alegaciones que, junto con el expediente de información pública y los propios Estudios Informativos, se remitieron con fecha 7 de noviembre de 2005 al Ministerio de Medio Ambiente solicitando la Declaración de Impacto Ambiental de la solución Corredor Centro, ya que, tras los contactos mantenidos con las Comunidades Autónomas de Valencia y Murcia se alcanzó finalmente un acuerdo para el desarrollo de esta solución, una vez se desarrollaron ajustes de trazado localizados en Beniel y Callosa de Segura para mejorar las características geométricas de la línea».

   El artículo 10 de la Ley 25/1988 establece un procedimiento administrativo reglado para la construcción de carreteras, en el seno del cual las Administraciones Públicas afectadas -en concreto, las Corporaciones Locales- pueden exponer cuanto tengan por conveniente bien sobre el trazado propuesto (a los efectos de evaluar si es el más adecuado para su localidad) bien sobre cualquier otro aspecto del proyecto sujeto a estudio, incluidos el señalamiento de sus deficiencias o errores o las sugerencias de mejora. En algunos casos dichas alegaciones podrán determinar cambios sobre la propuesta inicial que se plasmarán en la aprobación definitiva del estudio informativo, pues conllevará una modificación de los términos de la aprobación provisional ( artículo 32.4 del Reglamento de la Ley ). En otros supuestos, por el contrario, si aquellas alegaciones afectan tan sólo a extremos más detallados que formarán parte del ulterior proyecto constructivo, deberán ser examinadas y resueltas en el seno de los trámites de aprobación del proyecto de ejecución, lo que explica que el Estudio Informativo ha tratado determinados aspectos -como los relativos a las zonas de ubicación de canteras, vertederos, medidas correctoras y protectoras, o la correspondiente afección hidrológica y de drenaje, reposición de caminos o los servicios afectados- en términos más generales a la par que de forma más breve.

   El hecho de que el artículo 10 de la Ley 25/1998, de 29 de julio , y el artículo 34.1 de su Reglamento de desarrollo dispongan que las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado, es congruente con la naturaleza misma de los estudios informativos provisionalmente aprobados, en los que se contienen diversas alternativas globales de trazado y se propone la opción por alguna de ellas. La aprobación definitiva de este último podrá, por su parte, aceptarlas o no y recoger o rechazar las sugerencias correspondientes o deferir a la fase de ejecución, si preciso fuera, las obras cuya realización se inste para subsanar las supuestas deficiencias, y así lo hemos expresado en multitud de ocasiones.

2. - Cabe, asimismo rechazar el motivo de impugnación basado en la falta de motivación de la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación de 30 de julio de 2007, que desestimó el requerimiento formulado por el Ayuntamiento de Cox contra la resolución de la autoridad administrativa de 26 de julio de 2006, por la que se aprueba el expediente de información pública y definitivamente el «Estudio Informativo del proyecto de Línea de Alta Velocidad Madrid - Castilla La Manca - Comunidad Valenciana - Región de Murcia. Tramo: Elche-Murcia. Subtramo: Elche-Beniel», en cuanto que no apreciamos que el Ministerio de Fomento haya incurrido en infracción del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , determinante de vulnerar el principio de seguridad jurídica y el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

   Aunque constatamos que dicha resolución administrativa no analiza expresamente el efecto barrera que el trazado proyectado produce a su paso por el término municipal de Cox, como consecuencia de la elevación de las vías de ferrocarril en más de ocho metros sobre el nivel rasante del suelo, si observamos que en dicha resolución se exponen, de forma concreta y pormenorizada, las razones por las que procede rechazar la modificación del trazado, que fue acordado con la Comunidad Autónoma de Valencia, valorándose los aspectos técnicos, medioambientales, de ordenación de territorio, de racionalidad económica y de optimización en la gestión de recursos,

   En este sentido, cabe significar que no pueden prevalecer los intereses aducidos por el Ayuntamiento de Cox, relativos a los perjuicios que produce la ejecución de la línea en la vertebración territorial del municipio, sobre la ponderación de los intereses públicos concurrentes efectuada por el Ministerio de Fomento, que no consideramos ni irrazonable ni arbitraria.

   Al respecto, cabe poner de relieve que el deber de motivación de los actos administrativos, que establece el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que se enmarca en el deber de la Administración de servir con objetividad los intereses generales y de actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que impone el artículo 103 de la Constitución , se traduce en la exigencia de que los actos administrativos contengan una referencia precisa y concreta de los hechos y de los fundamentos de derecho que para el órgano administrativo que dicta la resolución han sido relevantes, que permita conocer al administrado la razón fáctica y jurídica de la decisión administrativa, posibilitando su control por la tribunales de lo contencioso-administrativo.

   El deber de la Administración de motivar sus decisiones es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de las arbitrariedad de los poderes públicos que se garantizan en el artículo 9.3 de la Constitución ; y puede considerarse como una exigencia constitucional que se deriva del artículo 103 al consagrar el principio de legalidad de la actuación administrativa, según se subraya en la sentencia de esta Sala de 30 de noviembre de 2004 (RC 3456/2002 ).

   El deber de motivación de las Administraciones Públicas debe enmarcarse en el derecho de los ciudadanos a una buena Administración, que es consustancial a las tradiciones constitucionales comunes a los Estados Miembros de la Unión Europea, que ha logrado su refrendo normativo como derecho fundamental en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada por el Consejo de Niza de 8/10 de diciembre de 2000, al enunciar que este derecho incluye en particular la obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones, que se ha incorporado al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa en su artículo II , 101.2 c ).

3. - Procede también rechazar el motivo de impugnación basado en que el trazado aprobado de la línea de Alta Velocidad Madrid - Castilla La Manca - Comunidad Valenciana - Región de Murcia. Tramo: Elche-Murcia. Subtramo: Elche-Beniel, a su paso por el término municipal de Cox, incide negativamente en el proceso de conurbanización emprendido entre los Ayuntamientos de Cox y Callosa de Segura, y en el desarrollo local, incidiendo en la localización de un centro educativo y de áreas comerciales, provocando la fragmentación del territorio, porque no se ha acreditado que la alternativa del trazado definitivamente aprobada sea irrazonable o arbitraria.

   Al respecto, hemos de indicar que el Estudio contempla que la nueva vía cruce el término de Cox en dirección básicamente Este-Oeste junto a los lindes ente Cox y Callosa de Segura, alcanzando la Sierra que es atravesada por la traza en túnel. El tramo entre el paso de la Circunvalación de la conurbación Granja de Rocamora Cox-Callosa de Segura (actual CV-900) y la CV- 900 antigua que une los tres municipios se proyecta en terraplén de altura aproximada sobre el terreno actual de 10 a 12 rn. En esta zona, junto a la citada circunvalación, se incluye la futura estación de Cox Callosa de Segura (actual CV-900) y con la CV- 900 antigua se prevé mediante paso superior del ferrocarril sobre las carreteras.

   Frente a dicho estudio, la parte actora proponía lo que consideraba una solución óptima del trazado del AVE, esto es, la depresión de las vías en el entorno de la conurbación, es decir entre la circunvalación de Granja de Rocamora de Segura y la antigua CV-900. Dicha solución, a su entender, evitaría el efecto barrera de las vías, así como el negativo impacto paisajístico, de ruidos y medioambiental, y supondría una menor afección de superficie al eliminar el terraplenado, con el consiguiente menor coste de las expropiaciones.

   Dicha propuesta mantiene que la barrera que produce la construcción en superficie de la línea de alta velocidad, imposibilitaría el proceso de conurbación, y consecuentemente la libre movilidad entre los núcleos, lo que obligarla a rediseñar urbanísticamente las áreas colindantes de ambos municipios, notificando el modelo territorial que los municipios tienen establecido en su planeamiento general, afectando gravemente a la calidad de vida de los ciudadanos. Sostiene que con el soterramiento de las vías se mitigarían de forma evidente los ruidos y vibraciones producto de la nueva infraestructura viaria, toda vez que la línea de Alta velocidad en su actual tratamiento superficial crearía una alteración paisajística permanente, de muy difícil corrección, induciendo al abandono del suelo, a causa de la fragmentación que se generaría, además de las graves variaciones en el régimen hídrico local, que repercutirán en el ya alto potencial riesgo por inundaciones en la zona, acompañado de una previsible modificación de los flujos hídricos, con alteración de los sistemas de riego y drenaje, dificultando la recarga de los acuíferos (pozos).

   Concretamente, el informe de contestación a las alegaciones del ayuntamiento, se expresaba en los siguientes términos:

   [...] En septiembre de 2003 el arquitecto municipal confirmó que el planeamiento vigente en el municipio de Cox era el Plan General de Ordenación Municipal Urbana aprobado en junio de 1999, documentación utilizada en los estudios informativos anteriores. [...].

   Durante la redacción del correspondiente proyecto de construcción se mantendrán contactos con el ayuntamiento con objeto de ajustar el trazado de manera que permita la mejor integración posible de la línea ferroviaria, tratando de asegurar la máxima permeabilidad transversal y minimizando los impactos sobre la futura zona urbanizable.

   .

   En el análisis relativo a la incidencia del trazado del proyecto ferroviario de alta velocidad en la conservación de los montes forestales, parajes naturales y microrreservas vegetales enclavados en la zona de continua referencia, no podemos prescindir de la Declaración de Impacto Ambiental adoptada por resolución de la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático de 8 de junio de 2006, que ha evaluado adecuadamente las repercusiones del proyecto de infraestructura ferroviaria controvertido que afectan de forma apreciable a las zonas protegidas en ese lugar. En dicha resolución se concluye que «el trazado definido por el Corredor Centro es viable ambientalmente, al no observarse impactos adversos significativos con el diseño finalmente presentado a declaración de impacto ambiental, con los controles y medidas correctoras propuestas por el promotor y las medidas aceptadas por éste, que dan respuesta a lo planteado en el periodo de consultas previas y de información pública».

   El Plan de Vigilancia Ambiental que afecta al proyecto de construcción posibilita un seguimiento puntual que permite las adaptaciones necesarias en la ejecución de la obra en las tareas de revegetación y adaptación paisajística, adopción de medidas protectoras y correctoras para la fauna, medidas de corrección hidrológica propias de una zona de huerta y otras que se detallan en el Estudio, que no puede ser calificado de arbitrario o carente de fundamento o contrario al desarrollo urbanístico en la localidad, no quedando acreditado un enfrentamiento con la normativa urbanística local.

   Así mismo, la contestación a las alegaciones que efectúa la parte recurrente al estudio informativo comparativo, son básicamente las mismas que obran y que fueron respondidas en el precedente trámite de alegaciones, en los siguientes términos:

   [...]El efecto barrera queda minimizado con la reposición de los viarios y caminos afectados por la infraestructura. Durante la fase de proyecto, construcción y explotación de la nueva infraestructura se asegurará, mediante la aplicación de las medidas oportunas, el nivel actual de permeabilidad transversal del territorio. [...].

   3. En el Estudio Informativo se encuentra un anejo completo dedicado a la climatología, hidrología y drenaje dónde se estudian con la profundidad adecuada a esta fase de trabajo, la red hidrográfica afectada. Dicha red, siempre teniendo en consideración las recomendaciones y normativa que marquen las confederaciones correspondientes, se analizará con el fin de que sea compatible con el riesgo de avenidas que presenta la zona y definirá con mayor detalle en fases posteriores, estudiando más exhaustivamente la definición de los distintos viaductos y obras de drenaje en longitud y posición, de modo que se mantengan los niveles actuales de escorrentía.

   4. En el Documento IV Estudio de Impacto Ambiental, se prevé y valora de manera completa y pormenorizada, las posibles alteraciones que sobre el Medio Físico Biológico, Socioeconómico y Cultural, ejercerán las acciones del estudio del tramo de Ferrocarril Elche-Beniel, así como su posibilidad de corrección, mejora y adecuación a las características del entorno.

   5. El soterramiento solicitado supondría importantes problemas de carácter técnico para la construcción de la línea y un notable incremento del coste previsto, incompatible con los criterios de racionalidad económica y optimización en la gestión de recursos, que deben presidir cualquier inversión pública. Asimismo supondría un cambio de criterio y, por tanto, un trato desigual y de privilegio, respecto a las líneas de alta velocidad existentes o que se están desarrollando hasta el momento.

   Por otra parte, en el PEIT se recoge que la integración del ferrocarril en las ciudades, y en particular los soterramientos, constituyen actuaciones con carácter eminentemente urbanístico que deben acometerse conjuntamente con las Administraciones con competencias en esta materia, es decir, Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, participando cada una de las Administraciones en la financiación de las mismas mediante la suscripción del correspondiente Convenio.

   .

   Obra en el expediente administrativo (DVD 2, archivo 14, tomo 4, páginas 20 y siguientes), un "Estudio Comparativo" de las diversas soluciones propuestas para el trazado del tramo Elche-Beniel. Como puede comprobarse, las opciones elegidas tanto en relación con el corredor centro es la que obtiene, con diferencia, mejor puntuación en todos los apartados, en lo que a afecciones se refiere (calidad del aire, paisaje, fauna, ruidos, usos del suelo) la alternativa centro obtiene 22 puntos, siendo superada claramente por las otras dos (como es lógico, la puntuación mejor es la menor, pues lo que se mide son las afecciones), tras la evaluación y clasificación de los impactos.

   Del resultado de este largo proceso resulta que el Ministerio de Fomento, lejos de actuar de una manera unilateral, ha resuelto de forma concertada con algunas de las Administraciones Públicas afectadas, considerando como alternativa más recomendable la aprobada. Efectivamente, en el Informe de Alegaciones y en el "Estudio Comparativo" se realiza una comparativa entre las tres alternativas (Sur/Sudeste/Corredor Centro), resultando claramente superior en términos de comparación en los diferentes ámbitos globalmente considerados la finalmente elegida.

   En cada opción, sus ventajas e inconvenientes, se toman como referentes las necesidades a satisfacer, los factores a considerar, los datos geológicos, topográficos, geotécnicos así como socioeconómicos y medioambientales, extremos todos que deben documentarse en el expediente y, más en concreto, razonarse en la Memoria; debe además destacarse que en ese juicio sobre la opción más recomendable, el coste medioambiental que conlleve la obra incide en el juicio sobre su conveniencia.

   Existe, por tanto, una amplia justificación y motivación en la resolución recurrida, no desvirtuada por prueba técnica aportada de contrario, dado que la resolución impugnada se refiere no solo a los aspectos medioambientales, que no constituyen la única faceta a contemplar, pues no debemos olvidar que la solución elegida trasciende del espacio físico ocupado por la vía en proyección total que comprende la incidencia sobre la Vega Baja del Segura.

   No obstante, las alegaciones que realiza la parte recurrente al estudio informativo son básicamente las mismas que obran y que fueron respondidas en el correspondiente trámite de alegaciones, en ellas no se menciona ni se rebate la presunción de acierto de la resolución administrativa. Se limita a manifestar diferencias de opinión en cuanto al trazado que considera correcto, aportando razones por las que las opciones por ella defendidas deben considerarse mejores que las aprobadas por el Ministerio de Fomento. Sin embargo la mera divergencia de opinión, y la sustitución de un criterio personal y subjetivo a los intereses del municipio, por el objetivamente más imparcial, pues atiende a intereses generales, no constituye base suficiente y acreditada de la concurrencia en la resolución administrativa de razones que inciden en la arbitrariedad o que caigan de lleno en una técnica ilógica.

   La existencia de una cierta discrecionalidad en función de "interés público" aconsejable, no supone más que una facultad al servicio de un "interés común" prevalente cuya valoración se atribuye a la Administración, con una "discrecionalidad" racional, en cuanto ha de tener expresión a través de "interés público que lo aconseje".

   Llegados a este punto, al respecto, cabe indicar que la sentencia de esta Sala jurisdiccional del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2006 (RC 3878/2004 ), refería: " No debe olvidarse que la expresión "opción más recomendable" que usa el artículo 25 del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre , por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras, atiende a los diferentes aspectos que se ven concernidos, como se deduce de su apartado 1.d), cuando señala que comprenderá "el análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y su repercusión en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, teniendo en cuenta en los costes, el de los terrenos, servicios y derechos afectados en cada caso, así como los costes ambientales y de siniestralidad ". Esto quiere decir que las diferentes circunstancias se valorarán razonadamente, ponderándose las unas con las otras, y eligiéndose la más conveniente, siempre claro está respetando en cuanto sea posible, los valores que cada aspecto representa, para cuya valoración la Administración posee una discrecionalidad que solo puede ser controlada, como señala la sentencia recurrida, en casos de arbitrariedad o irracionalidad, que no se aprecian en este caso.

   Esta Sala estima que, ya se tratase de un concepto jurídico indeterminado o de una facultad discrecional de la Administración, los términos que usa el art. 25.1.e) del Reglamento de la Ley de Carreteras de "opción más recomendable" en la elección de las varias posibles para el Estudio Informativo, dotan a su decisión de una cierta presunción en favor de su juicio, que debemos entender realizado, en principio, desde una posición formalmente objetiva y en virtud de medios técnicos y de criterios políticos, de modo que únicamente podrán ser considerados contrarios al ordenamiento jurídico cuando se demostrare que han incurrido en error o la arbitrariedad.

   Las alegaciones que realiza la parte recurrente al estudio informativo son básicamente las mismas que obran y que fueron respondidas en el correspondiente trámite de alegaciones, en ellas no se menciona ni se rebate la presunción de acierto de la resolución administrativa. Se limita a manifestar diferencias de opinión en cuanto al trazado que considera correcto, aportando razones por las que las opciones por ella defendidas deben considerarse mejores que las aprobadas por el Ministerio de Fomento. Sin embargo la mera divergencia de opinión, y la sustitución de un criterio personal y subjetivo a los intereses del municipio, por el objetivamente más imparcial, pues atiende a intereses generales, no constituye base suficiente y acreditada de la concurrencia en la resolución administrativa de razones que inciden en la arbitrariedad o que caigan de lleno en una técnica ilógica.

   También en la Sentencia de esta misma Sala, de 20 de abril de 2011 (RC 5192/08 ), en este mismo orden de consideraciones, decíamos:

   [...] La objetividad en el servicio a los intereses generales y el respeto de los principios aplicables a las relaciones interadministrativas no implican que la Administración competente para definir el trazado de la línea de alta velocidad (en este supuesto el Ministerio de Fomento) tengan que atenerse a las propuestas -eventualmente incompatibles entre si- de los muy numerosos Ayuntamientos afectados por aquella infraestructura. La garantía de la audiencia de éstos -reforzada, en su caso, a través de un mecanismo de solución de discrepancias que compete al Consejo de Ministros- no puede confundirse con la aceptación de sus propuestas singulares .

   .

   En el caso de autos, la resolución administrativa que se ha fundado en los correspondientes informes técnicos, no puede ser tachada de arbitraria, por cuanto ninguna conculcación palmaria o evidente de la legalidad se advierte en ella, mas al contrario, a fin de dar una respuesta a las alegaciones formuladas, se remite básicamente, en lo que al impacto medioambiental se refiere, a la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) de referencia y demás medidas correctoras suplementarias, dejando al margen el aspecto referente al planeamiento urbanístico, que como ya expusimos anteriormente, la brevedad de su tratamiento halla su fundamento en la inexistencia de un impacto concreto y real en aquél.

   No puede entrarse en el estudio de las alegaciones manifestadas de contrario sobre el trazado sin llamar la atención a la Sala sobre la cuidada motivación que determinó la elección de la alternativa centro tal como figura en la resolución de 26 de julio de 2006. Así, se razonaba:

   [...] La inexistencia de espacio suficiente en Callosa para ubicar una estación que cumpliera los parámetros mínimos habitualmente empleados en una línea de alta velocidad. Concretamente, se decía, el encaje de la estación en superficie obliga a disponer en el trazado un radio inferior a 550 m.

   En el entorno del paso a nivel ubicado dentro del casco urbano, a unos 200 m, al norte de la actual estación, no existe espacio suficiente para el desdoblamiento de la vía en superficie sin afectar seriamente a los edificios colindantes o a la red viaria urbana circundante.

   No resulta factible la resolución del paso a nivel existente dentro del casco urbano mediante la construcción de pasos superiores o inferiores viarios, nuevamente, ante la falta de espacio para ubicar las rampas.

   .

   Debe recordarse que, conforme a una consolidada doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 20 de abril de 2005 (RC 6650/2002 ), la potestad de planificación de carreteras e infraestructuras de ferrocarril que corresponde a las Administraciones Públicas se caracteriza de poder discrecional, porque las autoridades públicas conservan un margen de apreciación en el ejercicio de esta competencia, en orden a definir las características de los esquemas viarios para poder concretizar el trazado de las infraestructuras proyectadas, que se desarrolla a través de un iter procedimental complejo. La Administración tiene la capacidad de seleccionar aquellas opciones viarias que considere más razonables desde la perspectiva de armonizar equilibradamente los intereses públicos concurrentes.

   Acogiendo la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo, expresada en la sentencia de 30 de marzo de 2004 (RC 159/2000 ), cabe rechazar la infracción de los límites del ejercicio de la potestad discrecional, porque "la definición de las líneas generales", "el análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de las opciones y su repercusión" y "la selección de la opción más recomendable" , que debe contener un Estudio informativo tiene un carácter eminentemente técnico, que se corresponde con el poder de decisión inherente al ejercicio de la potestad discrecional en este ámbito proyectivo de las infraestructuras viarias, sin que, en consecuencia, el AYUNTAMIENTO DE COX tenga la facultad de imponer unilateralmente un determinado trazado de la autopista proyectada en contra de las decisiones concurrentes de la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

   Por ello, apreciamos que la resolución impugnada no ha desconocido o eludido la jurisprudencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo concerniente al alcance y los perfiles delimitadores del carácter discrecional del ejercicio de las potestades públicas de ordenación del trazado de las redes de comunicación, que se contemplan en la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, en razón de la pluralidad de intereses públicos y privados concurrentes de naturaleza medioambiental y conectados a la ordenación del territorio, y del carácter técnico que asume la ejecución de los diferentes proyectos de trazado, al no haberse desvirtuado con la prueba practicada en sede del proceso judicial, que el trazado proyectado por el Ministerio de Fomento sea irracional o afecte a valores medioambientales de carácter relevante, que promueva la determinación de otro trazado viario menos gravoso a estos intereses públicos, o haya sido adoptado incurriendo en desviación de poder.

   En estos términos, la alternativa propuesta por el Ayuntamiento de Cox para evitar estos daños al desarrollo local, consistente, esencialmente, en la depresión de las vías y el desplazamiento de la ubicación de la estación, no puede ser acogida, puesto que no cabe eludir lo establecido en el artículo 10.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , al que se remite el artículo 74.1 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre , no se ha demostrado la irrazonabilidad del trazado aprobado en líneas generales en el Estudio Informativo, que se ha realizado tras el análisis ponderado de las ventajas e inconvenientes, desde la perspectiva de su repercusión en los ámbitos social, medioambiental, ordenación del territorio, técnico y económico, de las distintas opciones presentadas.

   El análisis del Informe elaborado por el Departamento de Urbanismo de la Universidad Politécnica de Valencia de 20 de enero de 2004, que acredita que la ejecución de la línea de alta velocidad impediría el desarrollo urbanístico de determinadas áreas de expansión del municipio no es determinante para declarar la resolución aprobatoria del Estudio Informativo.

   En este sentido, la referencia que se formula en el desarrollo de este motivo de impugnación a que el trazado seleccionado es contrario al planeamiento general municipal, no puede ser aceptado, como causa de invalidez del Estudio Informativo, porque se alude a que el nuevo trazado se revelaría incompatible con intervenciones previstas en materia de equipamientos comerciales y culturales, en la revisión del Plan General de Cox, y, en consecuencia, como advierte el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, la afectación no supone alteración del planeamiento vigente en el mencionado municipio.

   Cabe significar, en último término, que en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 3 de octubre de 2011 (RC 146/2009 ), ya rechazamos el recurso de casación promovido contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de octubre de 2008 , que había declarado ajustada a Derecho la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación del Ministerio de Fomento de 26 de julio de 2006, combatida en este recurso de casación, con los siguientes razonamientos jurídicos:

   [...] Finalmente, es verdad que la Sentencia impugnada comienza hablando sobre la existencia de una única solución adecuada para aplicar el concepto jurídico indeterminado de cuál pudiera ser la opción más recomendable y acaba por justificar la legalidad de la decisión administrativa impugnada en su carácter motivado, razonable y no arbitrario. Sin embargo, no por eso comete la Sala de instancia ninguna infracción de legalidad. En efecto, como hemos dicho ya en varias ocasiones, es difícil circunscribir un concepto jurídico indeterminado de manera taxativa a una única solución adecuada, por mucho que así se haya sostenido en resoluciones judiciales previas de la Sala de instancia o, también, en la literatura académica. Cuando la Administración ha de adoptar una resolución en la que debe tener en cuenta una multiplicidad de factores de gran complejidad, como es el caso, resulta imposible concebir que se pueda determinar una única solución. En el caso de autos, en el que se trata de una decisión sobre un trayecto ferroviario en el que se involucran factores económicos de distinto orden, poblacionales, medioambientales y otros, la Administración puede llegar legítimamente a diversas soluciones posibles entre las que habrá de decidir de manera razonable y justificada, pero con una inevitable discrecionalidad. Pues no de otra manera puede calificarse la necesidad de adoptar una decisión entre varias posibles y todas ellas económica y técnicamente razonables y defendibles, para lo que la Administración habrá de ponderar qué aspecto es más conveniente tomar más en consideración en el caso concreto, aspecto que puede variar según el momento en que se adopte. Así, en un momento de crisis económica podrá tener más en cuenta la escasez de recursos y en otro momento podrá ser la mayor rapidez del trayecto a escoger. Son decisiones complejas en las que resulta inviable afirmar que sólo existe una única solución, cuando la decisión comienza por convenir qué elementos se toman en consideración y en qué medida cada uno, y cuando cada una de tales fases de la decisión es discutible y sobre ellas puede haber posiciones técnicas, económicas y políticas divergentes, todas ellas defendibles.

   Pues bien, siendo esta una de tales decisiones, esta Sala entiende, tal y como hemos decidido en otras ocasiones, que acierta la Sala de instancia cuando a pesar de sostener la doctrina de que como concepto jurídico indeterminado la "opción más recomendable" requiere una única solución, resuelve en los términos en que lo hace, constatando que la resolución impugnada es razonable y está suficientemente motivada. Frente a dicha decisión de la Sala juzgadora la Administración recurrente se esfuerza en razonar porque se debía haber adoptado una distinta solución en varios aspectos. Pero en ningún caso acredita la Comunidad de Murcia que las soluciones adoptadas por la Administración del Estado sean arbitrarias, irrazonables o manifiestamente equivocadas desde un punto de vista técnico o económico, sino que sus propuestas constituyen divergencias técnicas que no pueden conducir a la declaración de ilegalidad de la decisión administrativa discutida en la instancia. Debe pues desestimarse también en este aspecto el motivo .

   .

4. - El motivo de impugnación de la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación de 30 de julio de 2007, fundamentado en el grave impacto acústico que produciría la circulación del tren de alta velocidad a su paso por el municipio de Cox, que afectaría al derecho a la intimidad personal y familiar de la población residente -según se aduce-, en áreas próximas el trazado de la vía general proyectado, y a los profesores y alumnos del nuevo Instituto de Enseñanza, no puede ser acogido, puesto que no se ha demostrado de forma convincente la posible afectación al derecho a la integridad física y moral de los habitantes reseñados, en términos tales que la intensidad del ruido ponga en grave peligro la salud de las personas, conforme a la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos expuesta en la sentencia de 16 de noviembre de 2004 .

5. - El motivo de impugnación de la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación recurrida, basado en el impacto paisajístico, no puede ser estimado, al limitarse a invocar la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, poniendo en cuestión la altura del terraplén previsto por la ejecución del proyecto de construcción de la vía férrea, pero sin acreditar que se ponga en grave peligro espacios naturales de especial protección de flora y fauna salvaje.

   Procede, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE COX (ALICANTE), contra la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Planificación del Ministerio de Fomento de 30 de julio de 2007.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa , no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en primera instancia, ni las originadas en el presente recurso de casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 18 de mayo de 2009, en el recurso contencioso-administrativo número 1523/2007 , que casamos.

Segundo.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE COX (ALICANTE) contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación de 30 de julio de 2007, que resolvió desestimar el requerimiento presentado por la referida Corporación local contra la resolución de esa autoridad administrativa de 26 de julio de 2006, por la que se aprobó el expediente de información pública y definitivamente el «Estudio Informativo del Proyecto de la Línea de Alta Velocidad Madrid-Castilla La Mancha-Comunidad Valenciana-Región de Murcia. Tramo: Elche Murcia. Subtramo: Elche-Beniel», por ser conforme a Derecho.

Tercero.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en primera instancia ni de las originadas en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Aurelia Lorente Lamarca.- Firmado.