STS, 17 de Septiembre de 2012

JurisdicciónEspaña
Fecha17 Septiembre 2012
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Septiembre de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, el recurso de casación número 2838/2011, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Ayuntamiento de San Roque (Cádiz), representado por sus servicios jurídicos, contra la sentencia de dieciséis de marzo de dos mil once, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, recaída en los autos número 368/2007 .

Habiendo comparecido en calidad de parte recurrida en este recurso de casación D. Baldomero , concejal de dicho Ayuntamiento y representante del Partido Independiente de Valle del Guadiano, a través de la Procuradora Dª Carmen Pardillo Landeta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en los autos número 368/2007, dictó sentencia de fecha dieciséis de marzo de 2011 , cuyo fallo dice: " Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por el Sr. Procurador DON FRANCISCO MARIANO OSTOS MATEOS- CAÑERO, actuando en nombre y representación de DON Baldomero , Concekjal en el Ilustre Ayuntamiento de San Roque (Cádiz), representante del "Partido Independiente de Valle de Guadiaro (PIVG), frente al acuerdo adoptado el 12 de marzo de 2007, por el que se desestimaron las alegaciones a la aprobación del Proyecto de Presupuesto del Ilustre Ayuntamiento de San Roque (Cádiz), publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de 16 de febrero de 2007; que anulamos. Sin costas "

SEGUNDO

El Ayuntamiento de San Roque preparo el recurso de casación y la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso formulado, acordando el emplazamiento de las partes.

Una vez recibidas las actuaciones en esta Sala, y formulado escrito de interposición por la representación procesal del recurrente, la Sección Primera acordó, por Auto de diecinueve de enero de dos mil doce, la admisión de los motivos segundo y tercero y la inadmisión del motivo primero, y se acordó la remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta, que otorgó plazo de treinta días para la formalización del escrito de oposición.

TERCERO

La representación procesal de D. Baldomero presentó escrito de oposición el 24 de abril de dos mil doce, solicitando la desestimación el recurso y confirmación de la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

CUARTO

Se acordó que las actuaciones quedaran pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se acordó para el día once de septiembre de dos mil doce, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado los trámites establecidos por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Marti,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia objeto de impugnación estima la demanda en base, sustancialmente, al siguiente razonamiento:

... Desde una perspectiva formal, se hace preciso ya estimar el primero de los argumentos de la demanda, a través del que afirma la recurrente que no se acompañan a los presupuestos los documentos recogidos en el apartado b) del artículo 166.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales; en concreto, se sostiene que faltan los programas de actuación, inversiones y financiación de las sociedades mercantiles municipales; y, en el mismo sentido, tampoco obraría la información que se recoge en la letra c) del mismo precepto, esto es, el estado de consolidación del presupuesto de la propia entidad con el de todos los presupuestos y estados de previsión de sus organismos autónomos y sociedades mercantiles.

Pues bien, se hace preciso estar a los razonamientos que al respecto se incorporan en el informe de intervención incorporado a los folios 22-24 del expediente administrativo, en los que ya se reconoce la existencia de irregularidades documentales vinculadas a la aprobación de los presupuestos impugnados; así, se afirma, en relación con el avance de liquidación 2006, que no se adjunta por ser poco o nada representativa de la imagen fiel de la contabilidad presupuestaria a la fecha, ya que debido a las mejoras contables que se están llevando a cabo a nivel de aplicación informática y que permitirán la integración definitiva de la contabilidad presupuestaria y la de gestión tributaria y recaudación, aún no se encuentran asentados los apuntes que corresponden a ingresos de 2006; y, especialmente, en lo relativo a la documentación remitida por las sociedades mercantiles, respecto de la que se afirma que es cierto -y, debería ser requerida cada una de ellas para que fuera aportada a la mayor brevedad posible- que es insuficiente.

Por lo demás, no puede admitirse que lo anterior se constituya en una mera irregularidad no invalidante, a tenor del apartado segundo del artículo 63 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , pues se trata de documentos cuya aportación autónoma y singularizada impone, de modo precepto, la normativa aplicable y ya descrita en materia de elaboración y aprobación de los presupuestos municipales; y, por otra parte, es el propio informe de la intervención el que señala su eventual trascendencia en la configuración del citado documento y sus resultados, al destacar, en lo relativo a la documentación remitida por las sociedades mercantiles, que debería ser requerida cada una de ellas para que fuera aportada a la mayor brevedad posible.

... Pero es que, además, se corrobora la necesidad de estimar la pretensión deducida, a partir del segundo de los alegatos en que se ampara la misma. Esto es, se alega nuevo vicio nulidad por vulneración del apartado segundo del artículo 21 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2007 y 19.2 de la de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006, pues se afirma que, a pesar de los informes contrarios del interventor, se incluyó en el citado presupuesto la relación de puestos de trabajo aprobada el 2 de noviembre del 2006, que suponía un incremento de la masa salarial muy superior al límite permitido por los anteriores preceptos legales.

Sobre dicho extremo, se hace preciso descartar, en primer término, la oposición que inicialmente formula la Administración demandada acerca de la imposible articulación de dicho motivo como elemento de oposición a los presupuestos generales, pues lo cierto es que sí hallaría cabida dicho razonamiento entre los que se contienen en el apartado segundo del artículo 170 del citado real decreto legislativo 2/2004 .

Se ha pronunciado ya al respecto el Tribunal Constitucional, entre otras, en SSTC 63/1986 de 21 de mayo , 96/1990 de 24 de mayo 237/1992 de 15 de diciembre; y, el Tribunal Supremo , entre otras, en sus SSTS de 18 de mayo de 1998 y de 30 de junio de 1998 , y 2 de marzo de 2004 declarando esta última que:

"Ha subrayado la jurisprudencia de esta Sala (por todas, en sentencia de esta Sala y Sección de 25 de septiembre de 2003 ) que los entes locales tienen que ajustarse en esta materia a lo establecido en la normativa estatal y así resulta de lo establecido en un buen número de preceptos de dicha normativa. los artículos 23 y 24 de la Ley 3 0/1 984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, los artículos 92 y 93 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL -, y 153 y 154 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL, y especialmente significativo es el artículo 93.2 de la LRBRL , que establece.

"Las retribuciones complementarias se atendrán, asimismo, a la estructura y criterios de valoración objetiva de las del resto de los funcionarios públicos. Su cuantía global será fijada por el Pleno de la Corporación dentro de los límites máximos y mínimos que se señalen por el Estado".

... Además, el Tribunal Supremo (sentencia de 21 de marzo de 2002 ) y la propia doctrina del Tribunal Constitucional en las sentencias núm. 27/81 (fundamento jurídico segundo ), 76/92 (fundamento jurídico cuarto ) y 171/96 (fundamento jurídico segundo) ha señalado, mediante criterios que se han visto ratificados en las sentencias del Pleno 62/2001, de 1 de marzo y 24/2002 de 31 de enero :

1°) El establecimiento por parte de las Leyes de Presupuestos de topes máximos al incremento del volumen global de las retribuciones de los funcionarios públicos encuentra su justificación en el título competencial contenido en el artículo 149.1.13 de la Constitución y en el principio de coordinación que opera como límite de autonomía de las Comunidades Autónomas en el artículo 156.1 de la Constitución .

2°) La fijación de tales límites constituye una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión del gasto público.

No existe un límite legal en la potestad de ordenación del gasto público derivado de la vinculatoriedad de los Acuerdos suscritos, sino la subordinación a la Ley de Presupuestos de todo incremento en el gasto público, pues al aprobar el Parlamento los Presupuestos Generales del Estado que el Gobierno elabora, a tenor del artículo 134.1 de la Constitución , en el ejercicio de una función o competencia específica, derivada de la genérica potestad legislativa, amparada en el artículo 66.2 de la Constitución y no de una potestad no legislativa, el articulado de la ley que los aprueba y su contenido adquiere fuerza de ley y a esta ley ha de someterse la voluntad negocial extraída de los acuerdos.

Esta misma Sala ha analizado en numerosos supuestos la conformidad a derecho de los presupuestos generales impugnados al amparo de argumentos idénticos al anterior y sobre la base de su elaboración y aprobación con arreglo al procedimiento y a la normativa aplicable (entre otras, sentencias de la Sección Tercera de 4 de febrero de 2010 o de la Sección Primera de 11 de marzo de 2009 ).

... Pues bien, en el anterior contexto, la referencia al incremento de las retribuciones de personal por encima de los límites que señalan los artículos 21 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2007 y 19.2 de la de Presupuestos Generales del Estado para el año 2006; en los que se viene a señalar que las retribuciones del personal al servicio del sector público, incluidas, en su caso, las diferidas, no podrán experimentar un incremento global superior al 2 por 100 con respecto a las del año anterior, debe ser igualmente estimable en este supuesto como motivo determinante de la anulación de los presupuestos impugnados.

Sólo cabe estar a las explicaciones dadas al respecto en el ya citado informe de intervención, en el que se reconoce que la masa salarial experimenta una subida significativa, superior a los límites descritos en las leyes de presupuestos generales para el Estado que resultan aplicables, para concluir en la citada forma, pues ya se ha expuesto por esta misma Sección, en su sentencia de fecha de 4 de diciembre del año 2000 (recurso número 2235/1997 ), que la cantidad dedicada al incremento de determinadas retribuciones como consecuencia de la valoración de los puestos de trabajo correspondientes no puede quedar amparada por lo previsto en el entonces aplicable "(...) artículo 17.3 de la Ley 12/1996 de Presupuestos Generales para 1997 como intenta la defensa de la Administración demandada, que se limita a la mera invocación genérica de lo establecido en este apartado del precepto examinado pero no lo justifica como de hecho venía obligado. Por lo cual contraría la limitación establecida en el art. 17.2. (...)".

Así, en el presente supuesto, se justifica aquel incremento en las particularidades que igualmente se establecen en los párrafos siguientes del referido informe, habiéndose ofrecido una justificación desde el equipo de gobierno que radica en la aprobación de la nueva relación de puestos de trabajo y su revalorización. Además, se entiende que el incremento experimentado deviene de adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resultan imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, siempre en el marco de las previsiones recogidas en la normativa sobre función pública.

Sin embargo, no puede compartirse el citado razonamiento que, desde luego, no ofrece una naturaleza singularizada y excepcional al referido incremento, sino precisamente todo lo contrario. Así, se lleva a cabo un aumento reconocido de la masa salarial a partir de una nueva configuración de los puestos de trabajo; posibilidad esta que no halla cabida en la habilitación legal en la que se ampara la Administración demandada para actuar en la forma descrita, y que se refiere a las eventuales adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo, con arreglo a la normativa aplicable en materia de función pública ( artículos 19.4 de la Ley 30/2005, de 29 diciembre , que aprueba los presupuestos generales del Estado para el año 2006 y 21 .7 de la Ley 42/2006, de 28 diciembre, que aprueba los presupuestos generales del Estado para el año 2007); resultando procedente con ello la estimación del presente recurso

.

SEGUNDO

La parte actora articula los siguientes motivos de impugnación:

Motivo segundo, al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA , por infracción de los apartados 1 y 2 del artículo 63 LRJAP -PAC.

Se invoca la infracción del artículo 166.1 b ) y c) del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales , en relación con los artículos 62 y 63 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , por otorgar la Sentencia carácter invalidante a defectos formales en el expediente que o bien son inexistentes o no tienen la importancia invalidante que la Sentencia les atribuye.

Motivo tercero, al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA , por infracción de los artículos 19.4 de la ley 30/2005 y 21.7 de la ley 42/2006 , ambas de Presupuestos Generales del Estado.

La recurrente alega que la aprobación de la Relación y Catálogo de puestos de trabajo, llevada a cabo con fecha 2 de noviembre de 2006, implicaba, por mandato legal, entre otras disposiciones, el establecimiento del complemento específico de cada uno de los puestos de trabajo. Este acuerdo adquirió firmeza al no ser recurrido y por ello goza de ejecutividad y efectividad, de acuerdo con lo establecido en los artículos 56 y 57 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común : el efecto de tal acto administrativo debía traducirse en su plasmación en los presupuestos municipales de 2007 -de lo contrario carecería de la ejecutividad y efectos que los citados preceptos imponen- a cuyo fin los artículos 19.4 de la ley 30/2005 y 21.7 de la ley 42/2006, de Presupuestos Generales del Estado , al concurrir el supuesto de excepción que estas leyes de presupuestos establecen para superar el límite que éstas fijan a los incrementos retributivos en la Administración local, habida cuenta el carácter excepcional y singular que tiene la aprobación de la Relación y catálogo de Puestos de Trabajo, en cuanto que instrumento básico y organizativo de la Administración.

TERCERO

Refleja la sentencia impugnada, respecto del primero de los motivos que examinamos -articulado como motivo segundo-, que el informe de la intervención (folios 22 a 24 del expediente) señala que no se acompaña el avance de liquidación del ejercicio 2006, no encontrándose asentados los apuntes que corresponden a ingresos de 2006, así como defectos en la documentación remitida por las sociedades mercantiles.

La sentencia concluye que dichas anomalías no son meras irregularidades, pues se trata de documentación cuya aportación autónoma y singularizada exige la normativa aplicable, incumpliéndose las previsiones de los apartados b ) y c) del artículo 166.1 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales .

Y esta tesis debemos compartirla en esta sede casacional. Señala la sentencia que no se incluyen los documentos el apartado b) del artículo 166.1 TRLRHL, es decir, los programas de actuación, inversiones y financiación de las sociedades mercantiles municipales y que tampoco se ha cumplimentado en debida forma el apartado c) del mismo precepto, relativo al estado de consolidación del presupuesto de la propia entidad. Conforme recoge la parte actora en el proceso y recurrida en esta instancia, no se aporta la relación de los objetivos a alcanzar ni memoria de las actividades que vayan a realizarse en cuanto a las sociedades mercantiles y organismos autónomos; no se acompaña el desglose de las operaciones internas objeto de eliminación, a que se refiere el artículo 117 del Real Decreto 500/90 , de desarrollo de la ley; ni se ha unido al presupuesto el avance de la liquidación del presupuesto de 2006.

Y entendemos que dichos defectos o irregularidades sí pueden tener el carácter invalidante que le atribuye la sentencia recurrida, sin que se haya justificado debidamente por las alegaciones del recurrente que nos encontremos ante una mera irregularidad o defecto de forma sin mayor trascendencia. Tampoco podemos aceptar la tesis de que dicha documentación, de alguna forma se encuentra en el expediente tramitado al efecto, pues se trata de valoración de la prueba obrante en autos, que está vedada en esta instancia, salvo que la misma aparezca como ilógica, irracional o arbitraria, lo que no es el caso (por todas sentencia de fecha 3 de mayo de 2012, recurso 6636/2010 ).

Además este motivo, que procede desestimar por lo indicado, debe ponerse en conexión con el siguiente -tercero de los articulados por el recurrente- referido al incremento de la masa salarial por encima del límite que al efecto estaba establecido por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2007 (artículo 21 ) y la referida al año 2006 (artículo 19.2). La justificación que se ofrece a dicho incremento deriva de la aprobación de una nueva relación de puestos de trabajo y su revalorización.

Pero señala con acierto, la sentencia impugnada, que la posibilidad de dicho incremento no encuentra habilitación en la norma, pues ésta se refiere a eventuales adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo, por la variación del número de efectivos asignados a cada programa o por el grado de consecución de los objetivos fijados al mismo. Y es claro que no estamos en esa concreta previsión que podría habilitar el incumplimiento del límite de aumento que señala la norma estatal.

Se ha dado, en definitiva, respuesta adecuada al problema planteado, por lo que el tercer motivo también debe rechazarse y, con ello, el recurso.

CUARTO

De conformidad con lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien la Sala de acuerdo con lo establecido en el apartado tercero del citado precepto limita el importe máximo a percibir por los honorarios del Letrado de la parte recurrida a la cantidad de tres mil euros (3.000 €).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de San Roque (Cádiz), representado por sus servicios jurídicos, contra la sentencia de dieciséis de marzo de dos mil once, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, recaída en los autos número 368/2007 , con expresa condena a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación dentro de los límites señalados en el fundamento jurídico cuarto de ésta, nuestra sentencia

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Enrique Lecumberri Marti, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, la Secretaria, doy fe.

10 sentencias
  • STSJ Cantabria 812/2015, 3 de Noviembre de 2015
    • España
    • 3 Novembre 2015
    ...necesaria de carácter singular y excepcional. En idéntico sentido destacan las SSTS -Sala III- de 30-10-2012 (Rec. 5008/2011 ), 17-9-2012 (Rec. 2838/2011 ) o 22-9-2005 (Rec. 5298/2001 ), entre En definitiva, procede la desestimación del recurso y la íntegra confirmación de la sentencia de i......
  • STSJ Cantabria 935/2014, 22 de Diciembre de 2014
    • España
    • 22 Dicembre 2014
    ...necesaria de carácter singular y excepcional. En idéntico sentido destacan las SSTS -Sala III- de 30-10-2012 (Rec. 5008/2011 ), 17-9-2012 (Rec. 2838/2011 ) o 22-9-2005 (Rec. 5298/2001 ), entre En definitiva, procede la estimación del segundo motivo de infracción jurídica, lo que determina l......
  • STSJ Aragón 148/2023, 14 de Abril de 2023
    • España
    • Tribunal Superior de Justicia de Aragón, sala Contencioso Administrativo
    • 14 Aprile 2023
    ...o impiden la justificación de las partidas que se han impugnado, tal y como se exige la jurisprudencia del Tribunal Supremo en STS de 17 de septiembre de 2012 -ROJ 5902/2012-). A la vista de lo razonado, el hecho de que eventualmente se hubiera incumplido la ley de transparencia, cuando aho......
  • STSJ Cantabria 769/2015, 21 de Octubre de 2015
    • España
    • 21 Ottobre 2015
    ...necesaria de carácter singular y excepcional. En idéntico sentido destacan las SSTS -Sala III- de 30-10-2012 (Rec. 5008/2011 ), 17-9-2012 (Rec. 2838/2011 ) ó 22-9-2005 (Rec. 5298/2001 ), entre Vulneración del principio de buena fe y de los actos propios. En el tercero motivo, se denuncia la......
  • Solicita tu prueba para ver los resultados completos
1 artículos doctrinales

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR