STS, 3 de Julio de 2012

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: <<1.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Rosaura , D. Cecilio y Doña Blanca , representados por el Procurador D. Javier Roldán García, y defendidos por el Letrado D. Santiago Herrero Medrano, contra la Resolución del Jurado de Expropiación Forzosa de Valencia de fecha 5-4-2007 por la que se fija el justiprecio de la finca nº NUM000 , afectada por el proyecto de expropiación 'Aeropuerto de Valencia (Manises). Expropiación de terrenos necesarios para la ampliación del campo de vuelos'. 2.- Anularla por contraria a derecho, y quedando, en consecuencia, fijado el justiprecio de las fincas expropiadas, a que se contrae el presente recurso, en las cantidades que se han establecido en el FJ 3º de la presente, reconociendo el derecho al percibo de intereses legales en los términos indicados en el FJ 4º, y condenando a la Administración demandada a estar y pasar por tales declaraciones. 3.- No hacer expresa imposición de costas.>>

Notificada la anterior sentencia, el Abogado del Estado presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, preparando recurso de casación contra la referida resolución. Por providencia de fecha 21 de mayo de 2009 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo ante este Tribunal, la Administración recurrente formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando en él los motivos en que se funda y suplicando expresamente a la Sala que dicte sentencia "... por la que, se ESTIME este recurso, CASE Y ANULE LA SENTENCIA RECURRIDA procediéndose a dictar nueva sentencia que DECLARE CONFORME A DERECHO EL ACUERDO DEL JURADO PROVINCIAL DE EXPROPIACIÓN FORZOSA DE VALENCIA DE 5 DE ABRIL DE 2007 SOBRE JUSTIPRECIO DE LA FINCA NÚMERO NUM000 EXPROPIADA PARA EJECUTAR LAS OBRAS DE AMPLIACIÓN DEL CAMPO DE VUELOS DEL AEROPUERTO DE MANISES EN VALENCIA".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizara su escrito de oposición, verificándolo en tiempo y forma la representación de Dª Rosaura , D. Cecilio y Dª Blanca , impugnando los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes y terminó suplicando que se dicte sentencia "... en la que se inadmita el recurso por la causa prevista en el art. 89.2 de la Ley de la Jurisdicción , o sea por falta de justificación de que las infracciones de las normas estatales alegadas han sido relevantes y determinantes del fallo recurrido, y en su defecto, se desestimen todos los motivos del Recurso de Casación interpuesto, y, en consecuencia, se ratifique en todas sus partes la Sentencia recurrida, con expresa imposición de Costas al recurrente de acuerdo con el art. 139.2 de la ley de esta Jurisdicción ".

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 26 de junio de 2012, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustin Puente Prieto, .

Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana, en el recurso contencioso administrativo número 865/07 en el que se impugna el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Valencia de 5 de abril de 2007 por el que se fija el justiprecio de la finca nº NUM000 , afectada por el proyecto de expropiación "Aeropuerto de Valencia (Manises). Expropiación de terrenos necesarios para la ampliación del campo de vuelos", en el importe de 166.093,20 euros, incluido el 5% de premio de afección.

En el tercero de los fundamentos de derecho de la sentencia impugnada se aborda la cuestión objeto del presente recurso, relativa a la valoración del suelo expropiado como urbanizable atendida su afectación a sistemas generales, y se expresan las razones para la decisión adoptada en el fallo sobre este extremo, una vez expuesta la jurisprudencia que al efecto se toma en consideración sobre la materia. Dice así el indicado fundamento de derecho tercero:

Por aplicación al caso que nos ocupa de la citada doctrina Jurisprudencial, procede acoger en este punto la pretensión actora y reconocer su razón en cuanto sostiene la procedencia de valorar la finca expropiada como Suelo Urbanizable.

No en vano el objetivo de la expropiación que nos ocupa es la ampliación del Aeropuerto de Valencia (Manises), a cuyo efecto la GV aprobó el correspondiente Plan Director (19-7-01), sin que consten en el expediente administrativo las determinaciones que, en su caso, contiene el PGOU de Manises.

Pero ello es indiferente a efectos de la consideración del suelo como Urbanizable, a tenor de la doctrina del TS que hemos transcrito.

Siendo ello así, queda evidenciado el error del Jurado y destruida en este punto la presunción de acierto.

Habiendo practicado prueba pericial y valorada por el Tribunal en los términos del art. 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , procede acoger en este punto la valoración efectuada, que sigue el método residual para hallar el valor de reposición y descontando terrenos cesionales y gastos de urbanización (cual es lo procedente por tratarse de suelo urbanizable), concluye un valor del suelo (8.788 m2) de 933.203,87 E, a los que ha de sumarse el 5% de premio de afección.

Resulta un total de 979.864,06 €.

En consecuencia, la Sala de instancia estima en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto, fijando como valor del suelo expropiado el de 979.864,06 euros, inferior al solicitado por la parte actora que se eleva a 1.465.522,02 euros, incluido el 5% de premio de afección.

El recurso promovido por el Abogado del Estado se funda en cuatro motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA .

En el primero se denuncia la infracción de los artículos 25 , 26 y 27 de la Ley del Suelo de 1998 , al entender que es un hecho probado que el suelo expropiado estaba clasificado a la fecha de valoración como no urbanizable, por lo que su valoración ha de hacerse conforme a esta consideración urbanística.

En el motivo segundo se alega la infracción de la jurisprudencia sobre la valoración del suelo destinado a sistemas generales, citándose a este respecto las sentencias de 19 de junio de 2008 y 20 de mayo de 2009 ; de modo que el suelo no urbanizable sólo puede valorarse como urbanizable por su destino a sistemas generales de comunicaciones cuando el sistema se considera integrado en el entramado urbano que forman los viales municipales o contribuyendo a crear ciudad, lo que no es el caso por hallarnos ante un sistema general supramunicipal, no creador de ciudad.

El motivo tercero se fundamenta en la infracción del artículo 348 LEC , al entender que la valoración de la prueba no es razonable, pues no puede valorarse el suelo rústico como si fuera urbanizable, al no concurrir el supuesto previsto en el artículo 25.2 de la Ley 6/98 , ni se ha demostrado que la ejecución del sistema general sea creadora de ciudad.

Finalmente, en el motivo cuarto se aduce la infracción del artículo 35 LEF y la jurisprudencia sobre la presunción de acierto y legalidad de los acuerdos del Jurado, contenida, entre otras, en las sentencias de 18 de febrero de 1977 , 10 de octubre de 1983 y 5 de noviembre de 1987 .

Con carácter previo procede examinar la causa de inadmisibilidad opuesta por la parte recurrida en el sentido de que el recurso está defectuosamente preparado, infringiendo el artículo 89.2 de la Ley Jurisdiccional , por falta de justificación de que la infracción de las normas o jurisprudencia ha sido relevante o determinante del fallo de la sentencia recurrida. Una lectura del escrito de preparación del Abogado del Estado permite inferir sin dificultad que el mismo cumple suficientemente con los requisitos que establece el citado artículo 89.2 en los términos que ha interpretado la jurisprudencia de esta Sala, no siendo posible por tanto apreciar la concurrencia de la causa de inadmisión aducida por la parte recurrida, toda vez que la parte recurrente ha efectuado el juicio de relevancia exigido por el mencionado precepto, habiendo quedado justificado de modo suficiente que la infracción de las normas y jurisprudencia invocadas han tenido relevancia, determinando el fallo recurrido

Abordando ya el examen del los motivos aducidos por el Abogado del Estado, el primero y el segundo permiten un análisis conjunto habida cuenta de la vinculación existente entre ellos, pues, en definitiva, ambos responden a un argumento común: la inaplicabilidad en el supuesto examinado de la doctrina sobre sistemas generales en orden a la valoración del suelo como urbanizable, por cuanto nos hallamos ante un sistema general supramunicipal que no crea ciudad, frente al criterio en sentido contrario que sostiene la sentencia recurrida, y, por tanto, el terreno expropiado ha de valorarse conforme a su clasificación urbanística como suelo no urbanizable.

Con carácter previo es pertinente precisar que, contrariamente a lo que sostiene el Abogado del Estado, no se infringe el artículo 25.2 de la Ley 6/98 en la redacción dada por la Ley 53/2002, porque, como ha declarado reiteradamente esta Sala, dicho precepto en la nueva redacción no es temporalmente aplicable a la valoración de aquellos suelos cuya expropiación se hubiera iniciado con anterioridad a su entrada en vigor -el 1 de enero de 2003, según la Disposición Final Novena de la Ley 53/2002 -, cual es el caso, pues el expediente expropiatorio se inicia con la aprobación del Plan Director del Aeropuerto de Manises el 19 de julio de 2001, que lleva implícita la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios ( Sentencias de 11 de diciembre de 2006 -recurso. 343/2003 -, 9 de abril de 2010 -recurso 294/2009 -, 30 de septiembre de 2011 -recurso 6316/2007 - y 22 de febrero de 2012 -recurso 200/2009 -).

Hecha esta consideración, de la lectura de la sentencia recurrida, que por lo demás no resulta muy explícita en cuanto al modo de abordar la cuestión sometida a debate, parece inferirse que la Sala de instancia considera que basta con que nos encontremos ante la ejecución de un sistema de infraestructura aeroportuario, cual es el caso, para entender que indefectiblemente el suelo expropiado a tal fin ha de ser valorado como urbanizable, apoyándose al efecto en nuestra sentencia de 4 de octubre de 2006 -recurso 3601/03 - que versaba sobre una expropiación con motivo de las obras para instalación de pantallas acústicas, construcción de hangares y plataforma de estacionamiento de aeronaves, en el aeropuerto de Palma de Mallorca, y que afectaba incluso a un suelo que en la instancia se valoró en parte como urbano, calificación no cuestionada en casación.

Es elocuente la sentencia recurrida cuando declara, tal y como hemos recogido más arriba, que "Por aplicación al caso que nos ocupa de la citada doctrina Jurisprudencial, procede acoger en este punto la pretensión actora y reconocer su razón en cuanto sostiene la procedencia de valorar la finca expropiada como Suelo Urbanizable".

Esta lacónica argumentación de la Sala de instancia no responde fielmente a la jurisprudencia que dice aplicar, convirtiéndola en un argumento apriorístico según el cual la condición de todos los aeropuertos como elementos que se integran en el sistema general de comunicaciones es suficiente para considerar que los terrenos sobre los que se asientan, a efectos valorativos, han de considerase como suelo urbanizable. Y no es esta precisamente la conclusión que se extrae de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre el particular.

La doctrina de esta Sala viene manteniendo como regla general, la de que en nuestro ordenamiento jurídico los terrenos se tasan conforme a su clasificación urbanística.

En efecto, un examen riguroso de la jurisprudencia sobre sistemas generales que hemos recopilado en la sentencia de 17 de noviembre de 2008 (casación 5709/97 ), sostiene que, como regla general, en nuestro ordenamiento jurídico los terrenos se tasan conforme a su clasificación urbanística. Así viene siendo desde la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 (BOE de 14 de mayo), pasando por el Texto Refundido aprobado por el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (BOE de 16 y 17 de junio), por el adoptado mediante el Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio (BOE de 30 de junio), por la propia Ley 6/1998, por la posterior 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo (BOE de 29 de mayo) y, en fin, por el Texto Refundido de esta última Ley y aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio (BOE de 26 de junio). Ahora bien, como excepción, hemos precisado que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando se destinen a «crear ciudad», salvo que, por reunir los requisitos señalados por el legislador, su clasificación como urbanos resulte obligada (recuérdese el carácter reglado de la potestad del planificador en este punto).

La razón última de dicha doctrina se encuentra en el principio de equidistribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, consagrado en los artículos 3, apartado 2, letra b ), y 87, apartado 1, del Texto Refundido de 1976, presente también en la normativa posterior, en particular, en lo que al caso debatido afecta, en el artículo 5 de la Ley 6/1998 , y que es trasunto del principio constitucional de igualdad, tanto en su dimensión formal, ante la norma o su aplicación (artículo 14), como en la sustancial (artículo 9, apartado 2).

Tal doctrina presupone, pues, que el sistema general al que van a servir los terrenos que, clasificados como no urbanizables, se obtienen por expropiación, tenga vocación de «crear ciudad» (expresión que ha hecho fortuna en la jurisprudencia), discriminando, por ello, in peius a sus propietarios, quienes, de no tasarlos como urbanizables, se sacrificarían a cambio de la retribución correspondiente al suelo rústico para que los demás se beneficien de la expansión ciudadana y del consiguiente incremento de valor de sus predios.

La jurisprudencia de esta Sala, en concreto, y en lo que se refiere a las vías de comunicación, ha cuidado, por ello, de comprobar si los terrenos afectados por la obra cumplían los requisitos excepcionales para su valoración como urbanizables, y ha negado la aplicación sin más de aquella tesis a las vías interurbanas, ya que de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas, las carreteras nacionales en toda su extensión y las redes ferroviarias. ( Sentencias, entre otras, de 29 de abril de 2004 , y de 16 de junio de 2008 ).

En concreto, y en lo que las infraestructuras aeroportuarias se refiere, la Sala, en las numerosas sentencias dictadas en relación con el proyecto de ampliación del aeropuerto de Madrid-Barajas, ha insistido una y otra vez en que la aplicación de la doctrina sobre sistemas generales descansa en último término en la contribución de éstos a crear ciudad. Concretamente, en dichas sentencias declaramos que la expresión "sistemas generales que crean ciudad, como requisito imprescindible y determinante de la valoración como suelo urbanizable, la empleamos intencionadamente con objeto de evitar interpretaciones desorbitadas que no se corresponden con el sentido de nuestra jurisprudencia en la materia"; subrayando a continuación que la "...naturaleza de sistema general que tienen los sistemas de comunicaciones y, entre ellos, los aeropuertos, en la medida en que contribuyan a «crear ciudad», es la que permitirá la valoración como suelo urbanizable, como requisito imprescindible.

Y no podemos olvidar que desde la primera de aquellas sentencias de 3 de diciembre de 2002 ya destacamos que el Consejo de Ministros en su reunión de 31 de julio de 1992, al autorizar las obras de ampliación del aeropuerto de Madrid-Barajas expresamente se refirió -según recogimos en sentencia de 21 de mayo de 2002 (rec. 80/98 )- a la "ordenación y puesta en valor urbanístico de la zona de desarrollo creada en torno a la ampliación del aeropuerto de Barajas con el fin de promover un entorno aeroportuario de servicios para la expansión de las áreas de actividad económica de Madrid".

Precisamente por ello la Sala ha rechazado la aplicación de la valoración como urbanizable de terrenos afectados por obras aeroportuarias con carácter indiscriminado, negando tal posibilidad en las actuaciones derivadas del proyecto expropiatorio del aeropuerto de la provincia de Castellón, en sentencias de 13 de julio de 2010 , 5 de marzo de 2012 y más recientemente, 22 de marzo de 2012 en la que, al resolver el recurso 1.520/2009 declaramos que no es correcta la aplicación que el recurrente hace de la doctrina de esa Sala en relación con los criterios de valoración de los sistemas de comunicación, pues no siempre los terrenos destinados a estos sistemas generales deben ser valorados en los procedimientos expropiatorios como si de suelo urbanizable se tratara, cuando su clasificación urbanística es de suelo no urbanizable, sino que dicha valoración sólo debe producirse en aquellos casos en los que la finalidad del sistema general, ya se trate de un sistema de comunicaciones o de otro tipo, sea la de contribuir a crear ciudad, matización que lógicamente es extensible a los sistemas aeroportuarios. Así se ha recogido, entre otras, en la sentencia de 16 de diciembre de 2008 , 22 de abril de 2006 y 6 de junio de 2005 .

Este mismo criterio ha sido también aplicado al proyecto de construcción del aeropuerto de Fuerteventura en sentencia de 5 de abril de 2011 -recurso 6041 / 2007-, en razón a las circunstancias concurrentes que justificaban, al igual que ocurría con el aeropuerto de Castellón, la no aplicación de la doctrina que equipara las obras del aeropuerto y de los terrenos afectados, a efectos valorativos en la expropiación forzosa, como si se tratara de suelos urbanizables.

Y el mismo criterio ha sido aplicado en la amplia jurisprudencia de esta Sala sobre la construcción del aeropuerto de Burgos (Villafría). En las numerosas sentencias dictadas sobre este proyecto hemos declarado ( sentencias, a título de ejemplo, de 5 de julio -recurso 6536/2009 -, 18 de julio 2011 -recurso 6527/2009 - y 7 de febrero de 2012 -recurso 1576/2010 , 1944/2010 y 2059/2010 - que "se ha de atender a las circunstancias de cada caso en cuanto a su contribución a conformar la estructura urbana, las dotaciones municipales, integración en sus infraestructuras industriales, comerciales o de transportes, en definitiva y según expresión acuñada al efecto, su contribución a crear ciudad".

Así pues, los requisitos exigibles para valorar los terrenos como urbanizables, según los criterios jurisprudenciales que acabamos de exponer, no son tan sólo los de que estén afectos a sistemas generales sino que, por las circunstancias concurrentes, se aprecie que los mismos contribuyen a crear ciudad, siendo, por tanto, necesario realizar en cada caso un examen de las circunstancias concurrente para emitir un juicio sobre si los terrenos expropiados cumplen las indicadas condiciones a efectos de su tasación. De ahí que no quepa, como sucede en el supuesto examinado, trasladar, sin más, tales criterios establecidos en relación con un determinado proyecto expropiatorio a otro distinto, pese a la afinidad que entro ellos pueda existir, pues es claro que la posibilidad de configurar el sistema general, en nuestro caso aeroportuario, como elemento clave en el desarrollo planificado de la ciudad, exige la debida acreditación, debiendo atenderse a las circunstancias de cada caso en cuanto a su contribución a conformar la estructura urbana, las dotaciones municipales, integración en sus infraestructuras industriales, comerciales o de transportes, en definitiva, y según expresión acuñada al efecto, su contribución a crear ciudad.

De acuerdo con lo expuesto, asiste la razón al Abogado del Estado cuando denuncia la desacertada aplicación por la Sala de instancia de la doctrina jurisprudencial de esta Sala sobre sistemas generales al supuesto litigioso, pues en el supuesto aquí enjuiciado la sentencia se limita, sobre la base de la cita de una sentencia de esta Sala de casación recaída en un proyecto expropiatorio distinto y con referencia a unos terrenos que incluso en un porcentaje importante fueron valorados como urbanos, a afirmar de manera apodíctica que la finca expropiada ha de valorarse como suelo urbanizable; proceder este en el que incurre también el perito judicial cuando señala que como quiera que la jurisprudencia del Tribunal Supremo declara que si el sistema general proyectado contribuye a crear ciudad, el suelo a él destinado debe valorarse como urbanizable; pero en ambos casos se omite la referencia a las circunstancias concurrentes que permitirían en el concreto caso examinado la aplicación de la referida doctrina sobre sistemas generales, por lo que el suelo expropiado debe valorarse conforme a su clasificación urbanística.

Por tanto, los motivos primero y segundo de este recurso de casación deben, así, ser estimados, lo que conduce a casar la sentencia impugnada. Ello hace innecesario examinar los otros motivos en que se basa este recurso de casación.

Es preciso ahora, de conformidad con lo previsto por el inciso final del artículo 95.1.c) LJCA , resolver el fondo del litigio en los términos en que hubiese quedado planteado en la instancia.

Pues bien, como hemos dicho, para afirmar, como hacen los recurrentes, que el terreno expropiado habría debido ser valorado como si de suelo urbanizable se tratara por encontrarnos ante un sistema general de comunicaciones que contribuye a crear ciudad, se habría debido acreditar previamente que en el presente caso concurren las circunstancias contempladas precisamente por la doctrina jurisprudencial sobre sistemas generales que crean ciudad; algo que no se ha hecho en ningún momento, como también hemos reseñado. Ninguno de los datos recogidos en las actuaciones remitidas a esta Sala permite concluir que el proyecto que legitima la expropiación contribuye a "crear ciudad" en el sentido antes indicado.

La única prueba practicada en la instancia nada aporta en orden a acreditar que el proyecto que legitima la expropiación constituye un sistema general que crea ciudad. En su lugar, el perito parte de una idea que, aun no siendo errónea, sin embargo no es del todo precisa a los efectos que aquí interesan, a saber: que la jurisprudencia considera que el terreno afecto a un sistema general que crea ciudad debe valorarse como suelo urbanizable. Siendo ello cierto, lo que olvida el perito es que para establecer la referida ecuación es necesario verificar previamente que la obra de infraestructura está destinada a crear ciudad; dicho en otros términos, el dato "crear ciudad" no se presume, sino que es preciso acreditarlo atendiendo a las circunstancias específicas en cuanto constituya una condición necesaria para la expansión del entramado urbano o se trate de una consecuencia inevitable del mismo. El perito, en definitiva, hace supuesto de la cuestión y, sin más, calcula el valor del suelo utilizando el método residual y el aprovechamiento medio del municipio de Manises.

En definitiva, no se acredita en el presente caso que el sistema general proyectado contribuya a crear ciudad, por lo que ante la ausencia de material probatorio en las actuaciones que permita otra conclusión, esta Sala considera que el suelo expropiado ha de valorarse de acuerdo con su clasificación urbanística como suelo no urbanizable, tal y como ha entendido el Jurado aplicando a tal efecto el método de comparación previsto para esta clase de suelo en el artículo 26 de la Ley 6/98 , y no aportándose elementos de convicción contrarios a la valoración que efectúa el Jurado, procede mantener el acuerdo dictado por éste con la consiguiente desestimación del recurso contencioso-administrativo.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , no procede la condena en costas en el presente recurso, sin que se aprecie razones determinantes de su imposición en la instancia.