STS, 10 de Mayo de 2012

JurisdicciónEspaña
Fecha10 Mayo 2012

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de Mayo de dos mil doce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 6585/2009 interpuesto por el Procurador D. Víctor García Montes en representación de la GERENCIA DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE SEVILLA y por la JUNTA DE ANDALUCÍA , representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, promovido contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, en fecha 23 de octubre de 2009, en el Recurso Contencioso-administrativo 896/2006 , sobre calificación urbanística prevista en el Proyecto de Revisión del Plan General de Ordenación Urbanística de Sevilla, siendo parte recurrida Dª. Carmela , representados por el Procurador D. Antonio de Palma Villalón.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía, sede de Sevilla, se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 896/2006 , promovido por Dª. Carmela y en el que ha sido parte demandada la GERENCIA DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE SEVILLA y la JUNTA DE ANDALUCÍA contra Resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 19 de julio de 2006 por la que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana ---PGOU--- de Sevilla, en lo relativo a la ordenación de la parcela de su propiedad, ubicada en la CALLE000 nº NUM000 , que, con arreglo al PGOU impugnado se integra en una actuación urbanizadora, denominada ...ARI-DN-01 Fábrica Santa Bárbara..., y, cuya ordenación pormenorizada se remite a un futuro Plan Especial de Reforma Interior (PERI), solicitando la recurrente la exclusión de ese ámbito por tratarse de suelo urbano consolidado.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 23 de octubre de 2009 del tenor literal siguiente:

"FALLO. Con parcial estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por Doña Carmela contra la referida resolución de la Junta de Andalucía, debemos anularla en cuanto deberá quedar la finca de la actora fuera de la actuación ARI- DN-01 "Fábrica Santa Bárbara", en el documento de revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla de 28 (sic) de julio de 2006. No ha lugar a pronunciamiento sobre las costas".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la GERENCIA DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE SEVILLA y la JUNTA DE ANDALUCÍA , se presentaron sendos escritos preparando recurso de casación, que fueron tenidos por preparados en providencia de la Sala de instancia de fecha 20 de noviembre de 2009, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, la JUNTA DE ANDALUCÍA y la GERENCIA DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE SEVILLA comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fechas de 18 de marzo de 2010 y 7 de junio de 2010 formularon, respectivamente, escritos de interposición del recurso de casación, en los que, tras exponer los argumentos que consideran oportunos solicitan a la Sala se dicte sentencia por la que estime el recurso de casación, case la recurrida y se desestime el recurso interpuesto por D. Carmela .

QUINTO

Por Auto de fecha 3 de marzo de 2011 el recurso de casación fue admitido a trámite, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con las reglas de reparto, para su sustanciación y por providencia de 29 de abril de 2011 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 16 de junio de 2011, en el que, tras exponer los razonamientos oportunos, solicita sentencia por la que se inadmita y, subsidiariamente, desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la recurrente.

SEXTO

Por providencia de fecha 25 de abril de 2012 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de mayo de 2012, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 6585/2009 la sentencia que la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó en fecha de 23 de octubre de 2009, en su Recurso Contencioso administrativo 896/2006 , por medio de la cual se estimó parcialmente el formulado por Dª. Carmela contra Resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 19 de julio de 2006, por la que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana ---PGOU--- de Sevilla, "en cuanto deberá quedar la finca de la actora fuera de la actuación ARI-DN-01 "Fábrica Santa Bárbara", en el documento de revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla".

SEGUNDO .- En ese recurso, la actora concretó su pretensión en (1) la exclusión de los terrenos de su propiedad del ámbito ARI-DN-01 ---y la asignación a los mismos del uso residencial y aprovechamientos análogos a los del resto de la finca segregados--- y (2) con carácter subsidiario, que se declare la procedencia de garantizar la justa distribución de beneficios y cargas del planeamiento y el resarcimiento de los perjuicios sufridos por la actora por la inejecución de planeamientos anteriores, que se efectuará mediante expropiación por ministerio de la Ley o mediante transferencia de aprovechamiento urbanístico, y se fundamentó, entre otros motivos, en que los terrenos merecían la consideración de suelo urbano consolidado.

Según señala la sentencia recurrida en su Fundamento de Derecho Cuarto, las Administraciones demandadas sostuvieron la legalidad del planeamiento impugnado en el ejercicio del ius variandi , y aunque ambas aceptan "(...) que el nivel de servicios de la finca lo habilita como urbano, entienden que su inclusión en un área de reforma interior conlleva que los terrenos se consideren con la categoría de no consolidado, en atención a lo dispuesto en el artículo 45.2.B), a) 1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía , según el cual "el suelo urbano no consolidado comprende los terrenos que adscriba a esta clase de suelo por ... carecer de urbanización consolidada por ... no comprender la urbanización existente todos los servicios, infraestructuras y dotaciones públicos precisos, o unos u otras no tengan la proporción o las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir", y que categorización del suelo como urbano no consolidado era ajustada a derecho al incluirse los terrenos en un área de reforma interior.

La Sala de instancia estimó el recurso al considerar que el artículo 45.2.B).a).1 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre (LOUA) " no justifica la actuación, pues ha de entenderse que los terrenos de la actora, cuya inclusión en la malla urbana resulta indiscutible, no presenta ninguna de las carencias que el precepto exige para considerarla suelo no consolidado. Distinto es el caso de que para el desarrollo de las previsiones urbanísticas esos servicios hayan de mejorarse e incluso rehabilitarse, pero estas circunstancias, por sí solas, no justificarían el cambio calificatorio ".

A ello añade en su Fundamento de Derecho Quinto la insuficiencia de la justificación respecto de la delimitación de la actuación urbanizadora, ya que, a su juicio, los razonamientos que constituyen la motivación contenida en la Ficha de características de la misma ---en la que simplemente se indica que la ordenación propuesta "persigue la transformación hacia la actividad residencial proporcionando nuevas reservas de espacios libres y equipamientos que doten localmente la trama urbana, resolviendo las condiciones ambientales y de puesta en valor de las edificaciones que conservan interés del enclave militar original"--- , en realidad, señala la sentencia de instancia, " son de una extraordinaria vaguedad, incapaces de justificar el cambio acordado que incide negativamente sobre el derecho de propiedad sin una motivación suficiente y adecuada", por lo que, concluye señalando que del examen de la pretensión de excluir la finca debe concluirse en el sentido de que "la Administración municipal no justifica suficientemente la inclusión de la parte señalada de la finca de la actora en el ARI y su distinta calificación del suelo".

Por otra parte, la desestimación del resto de pretensiones se motivó en las razones contenidas en el Fundamento de Derecho Sexto, en que la Sala de instancia puso de manifiesto:

  1. Respecto de la asignación a los terrenos de unas determinadas condiciones de edificabilidad y usos, que la intervención judicial únicamente alcanza al control de la legalidad del acto administrativo pero no a establecer una concreta ordenación urbanística, ya que la potestad de planeamiento es competencia de la Administración; y,

  2. Respecto de la fijación de indemnización, porque ni se argumenta mínimamente ni se ha solicitado anteriormente, lo que supone desviación procesal.

TERCERO .- Contra esa sentencia la representación procesal de la GERENCIA DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE SEVILLA ha interpuesto recurso de casación en el que esgrime un único motivo , al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), en que reprocha a la sentencia la infracción de los artículos 9.3 y 103 de la Constitución , en conexión con los artículos 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ), así como de la jurisprudencia aplicable sobre el ejercicio de la potestad de planeamiento en lo que afecta a las determinaciones de contenido discrecional.

Alega en su desarrollo que la delimitación del área de reforma interior, en la que se incluyen la finca litigiosa, es una decisión discrecional y que debe estar justificada, como lo está según las especificaciones contenidas en la ficha de característica del ARI y en concordancia con los objetivos generales previstos en la Memoria del PGOU, en que se exponen los criterios generales a que deben responder las Áreas de Reforma Interior, definidas como vacíos urbanos relevantes y espacios con usos obsoletos o no funcionales que requieren una nueva ordenación para la implantación de usos más funcionales y que contribuyan a la recalificación de la Ciudad, siendo uno de estos espacios las instalaciones militares en suelo urbano, carentes de utilidad para tal uso, como es el caso del ARI-DN-01, formado por la antigua fábrica de artillería Santa Bárbara, siendo preciso para la mejor ordenación del sector, la inclusión de los espacios no edificados colindantes con la fábrica, como es el caso de los terrenos propiedad de la demandante, ya que al ser colindantes y no estar edificados forman parte del mismo "vacío urbano".

A ello añade que la demandante no alegó la falta de justificación de la ordenación, sino que se limitó a exponer la improcedencia de la inclusión en el área de reforma interior porque la finca era suelo urbano consolidado por la urbanización, por lo que la sentencia debió concluir que era conforme a derecho la inclusión de la finca, ya que estaba suficientemente justificada según la jurisprudencia que, en los supuestos de revisión del planeamiento, como es el caso, considera suficiente una motivación más genérica que no tiene por qué descender al detalle del cambio que introduce en cada finca, sin que se hubiera acreditado que la delimitación del ARI fuera arbitraria, pues el hecho de que los terreno se incardinen en la malla urbana únicamente puede tener el efecto de su clasificación urbana, pero no la categoría de consolidado o no consolidado que le pudiera corresponder, pues tal categorización depende el planeamiento, de forma tal que si éste justificadamente incluye una finca en un área de reforma interior que conllevará nuevas alineaciones, alteración de usos, nuevos usos de dominio y uso público, nuevos equipamientos, la finca en cuestión no tendrá la consideración de solar, siendo procedente su inclusión en un área de reforma interior, como así ha declarado la jurisprudencia, entre otras en la STS de 10 de mayo de 2008 , siendo habitual que las actuaciones de reforma interior incidan sobre suelos históricamente consolidados, para lo cual el artículo 45.2.B).a)1) de la LOUA en línea con el artículo 14.2 de la LRSV , dispone la clasificación como suelo urbano no consolidado de aquellos terrenos en que la urbanización existente precise de una renovación, mejora o rehabilitación que deba ser realizada mediante actuaciones integrales de reforma interior, incluidas las dirigidas al establecimiento de dotaciones.

CUARTO .- También contra esa sentencia la representación procesal de la JUNTA DE ANDALUCÍA han interpuesto recurso de casación en el que esgrime un único motivo , al amparo también del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de los artículos 9 , 33 y 103 de la Constitución y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el desarrollo del motivo alega que la ordenación contenida en el PGOU está justificada y motivada ya que, al tratarse de un planeamiento general, la motivación general es suficiente, sin que sea preciso descender al detalle de motivar el cambio de cada clasificación, pues esa forma de motivar es propio de las modificaciones del planeamiento, vulnerando la sentencia recurrida la jurisprudencia contenida en las STS de 11 de noviembre de 2004 y 26 de enero de 2005 .

QUINTO .- Dada la estrecha conexión existente entre los dos escritos de interposición, su examen se efectuará de forma conjunta, pudiendo anticipar que los recursos no pueden ser acogidos, y ello por las razones que se exponen a continuación.

Hemos visto que la sentencia fundamenta la estimación del recurso en dos razones:

  1. ) La indicada al final del Fundamento de Derecho Cuarto, en que dijo que la categorización del suelo como no consolidado y su inclusión en área de reforma interior no podía ampararse en el artículo 45.2.B).a).1 de la LOUA porque "(...) ha de entenderse que los terrenos de la actora, cuya inclusión en la malla urbana resulta indiscutible, no presenta ninguna de las carencias que el precepto exige para considerarla suelo no consolidado. Distinto es el caso de que para el desarrollo de las previsiones urbanísticas esos servicios hayan de mejorarse e incluso rehabilitarse, pero estas circunstancias, por sí solas, no justificarían el cambio calificatorio".

  2. ) La indicada al inicio del Fundamento de Derecho Quinto, en que señala que las razones de la inclusión contenida en el planeamiento impugnado son " (...) deuna extraordinaria vaguedad, incapaces de justificar el cambio acordado que incide negativamente sobre el derecho de propiedad sin una motivación suficiente y adecuada".

No son atendibles las razones que alegan las Administraciones recurrentes, especialmente el Ayuntamiento de Sevilla, quien hace recaer la categorización del suelo urbano consolidado, o no, en las determinaciones del planeamiento, considerando ajustado a derecho que el Plan delimite ámbitos de actuación ---en los que resulta aplicable el régimen de deberes y cargas previsto en el artículo 14.2 de la LRSV ---, cuando se trata de realizar actuaciones de reforma interior y, lo que es más importante, haciendo abstracción de las características de los terrenos, siendo legalmente posible ---y habitual--- que en tales ámbitos se incluyan terrenos "históricamente consolidados" .

Pues bien, esa tesis es contraria a la jurisprudencia de esta Sala, que se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la legalidad en la categorización del suelo urbano en consolido y no consolidado y, con ello, su inclusión en ámbitos de actuación sometidos al régimen de deberes del suelo urbano no consolidado previsto en el artículo 14.2 de la LRSV , pronunciamientos en los que, a pesar de estar también concernidos preceptos de derecho autonómico, como en el caso presente, hemos resuelto sobre el fondo de la cuestión en la medida en que se afecta al régimen de deberes y cargas urbanísticas del suelo urbano, cuya regulación se contienen en el citado artículo 14 con el carácter de básico (ex Disposición Final de la LRSV ) y lo ha hecho porque, como hemos dicho en la reciente Sentencia de 10 de febrero de 2012, RC 1153/2008 , "cuando se cuestiona la cualidad de suelo urbano, consolidado o no consolidado, pueden resultar afectadas normas básicas relativas al estatuto del derecho de propiedad, contenidas en los artículos 8 y siguientes de la estatal Ley 6/1998, de 13 de abril . La indicada circunstancia nos ha llevado examinar este tipo de cuestiones para evitar que el contenido de la norma básica pueda ser obviado o quedar subordinado al ordenamiento urbanístico de la Comunidad Autónoma, singularmente a los deberes urbanísticos previsto en el artículo 14 de la misma Ley 6/1998 ".

Por tanto, el artículo 45.2.B).a).1) de la LOUA ha de ser interpretado de forma armonizada con la legislación básica estatal que determina los deberes de los propietarios del suelo urbano distinguiendo según se trate de suelo urbano consolidado o no consolidado ( artículo 14 de la LRSV ).

En nuestra STS de 23 de septiembre de 2008 (RC 4731/2004, Caso Guanarteme ) resolvimos la controversia que allí se planteaba sobre la distinción de las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, haciendo armónica y coherente la legislación básica estatal ---LRSV--- con la autonómica ---en aquél caso la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias--- en el sentido de dar preferencia a "la realidad existente" sobre las previsiones futuras de reurbanización o reforma interior contempladas en el planeamiento urbanístico. De acuerdo con la doctrina contenida en dicha STS de 23 de septiembre de 2008 , que luego hemos reiterado en ocasiones posteriores ---entre otras, las SSTS de 17 de diciembre de 2009, RC 3992/2005 ; 25 de marzo de 2011, RC 2827/2007 ; 29 de abril de 2011, RC 1590/2007 ; 19 de mayo de 2011, RC 3830/07 ); 14 de julio de 2011, RC 1543/08 y 8 de septiembre de 2011, RC 2510/08 ---, no resulta admisible " ... que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que están plenamente consolidados por la edificación pierdan la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística ...".

Como explica la STS de 14 de julio de 2011, RC 1543/08 , lo anterior significa, en el plano de la gestión urbanística, la imposibilidad de someter al régimen de cargas de las actuaciones sistemáticas, que son propias del suelo urbano no consolidado, a terrenos que merecían la categorización de urbano consolidado conforme a la realidad física preexistente al planeamiento que prevé la nueva ordenación, la mejora o la reurbanización; y ello porque no procede devaluar el estatuto jurídico de los propietarios de esta clase de suelo exigiéndoles el cumplimiento de las cargas y obligaciones establecidas para los propietarios del suelo no consolidado. Como indica la misma STS antes citada de 23 de septiembre de 2008 (RC 4731/04 ) "... Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica ( artículo 5 de la Ley 6/1998 ), las leyes deben garantizar" .

De aceptarse el planteamiento de la sentencia recurrida, los propietarios de los terrenos cuya consideración como urbanos había sido hasta entonces indubitada según el planeamiento anterior, lo que permite suponer que ya en su día habían cumplido con los deberes necesarios para el suelo alcanzase esa condición, quedarían nuevamente sujetos, por virtud del cambio de planeamiento, al régimen de deberes y cesiones previsto en el artículo 14 de la LRSV para los titulares de suelo urbano no consolidado, consecuencia ésta que, como decimos, no resulta respetuosa con la exigencia de que la distribución de derechos y deberes resulte equitativa.

Aplicando esa jurisprudencia al caso controvertido y teniendo en cuenta que la sentencia parte del hecho ---que aceptan las Administraciones recurrentes--- de que el nivel de servicios de la finca la habilita como suelo urbano y de que la inclusión en la malla urbana resulta indiscutible, la conclusión no puede ser otra que la ilegalidad de la categorización del suelo como urbano no consolidado y el sometimiento de la finca al régimen propio del suelo no consolidado.

Con tal punto de partida, la falta de justificación-motivación de la ordenación a que alude la sentencia no se nos presenta como determinante o decisiva de cara a enjuiciar la legalidad del plan impugnado cuando se centra en la categorización del suelo urbano como consolidado o no consolidado, pues lo trascendente es la concurrencia en los terrenos de la características fácticas precisas para su consideración como consolidado ---que tampoco cabe confundir con la categorización de solar, pues es factible la existencia de suelo urbano consolidado que no sea solar y que deba completar las obras de urbanización precisas, como se indica en el artículo 14.1 de la LRSV --- y esa categorización no puede dejarse al albur, según la jurisprudencia consolidada referida, de lo que establezca el planeamiento en cada caso.

SEXTO. - Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta del Letrado de la parte recurrida, a la cantidad máxima de 3.000 euros, que se abonarán por mitad por las Administraciones recurrentes.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al Recurso de Casación 6585/2009 interpuesto por la GERENCIA DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE SEVILLA y la JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, en fecha 23 de octubre de 2009, en el Recurso Contencioso-administrativo 896/2006 , la cual, en consecuencia, confirmamos.

  2. - Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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