STS, 19 de Abril de 2012

PRIMERO .- Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, se ha seguido recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de doña Claudia , contra el Acuerdo de 27 de mayo de 2005 del Ayuntamiento de Zaragoza en Pleno, por el que se aprobó con carácter definitivo el Plan Especial del Área de Intervención AC-28 (Antiguo Seminario).

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia el 27 de mayo de 2009 , con la siguiente parte dispositiva:

"PRIMERO.- Desestimar el recurso Contencioso Administrativo número 455/05 interpuesto por Dª Claudia frente a la resolución obrante en el encabezamiento de esta sentencia. SEGUNDO.- No procede efectuar especial mención en relación a las costas".

TERCERO .- La parte demandante preparó recurso de casación; fue tenido por preparado y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

CUARTO .- Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sala el Procurador de los tribunales don Jorge Deleito García, en nombre y representación de doña Claudia , presentó escrito de interposición del recurso de casación, que fue admitido a trámite en Providencia de la Sección Primera de esta Sala de 12 de noviembre de 2009, que ordenó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta, formalizando escritos de oposición las partes recurridas, Ayuntamiento de Zaragoza y la entidad mercantil "Edificios y Chalets 2000 S.A.".

QUINTO .- Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite la audiencia del día 17 de abril de 2012, en cuya fecha ha tenido lugar.

VISTO , y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- La sentencia recurrida desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo de 27/5/2005 del Ayuntamiento de Zaragoza en Pleno, por el que se aprobó con carácter definitivo el Plan Especial del Área de Intervención AC-28 (Antiguo Seminario).

La Sala de instancia declara que las cuestiones planteadas en el proceso han sido ya analizadas y resueltas por la misma Sala y Sección en sentencia de 6/11/2007, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 839/2003 . Siguiendo lo dicho en esta sentencia, rechaza la Sala la "impugnación indirecta" de distintas normas de planeamiento del municipio de Zaragoza que ha pretendido articular la demandante, y luego desestima las alegaciones referidas al Acuerdo directamente impugnado.

SEGUNDO .- El escrito de interposición del recurso de casación formula seis motivos de casación; los dos primeros por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de este orden contencioso-administrativo (en adelante LRJCA) y los demás, por el apartado d) del mismo artículo 88.1 .

El primer motivo reprocha a la sentencia la infracción del artículo 24 de la Constitución , que la parte recurrente considera infringido por no haberse accedido por la Sala de instancia a completar el expediente, y por haberse declarado la impertinencia de los medios de prueba que había propuesto.

El motivo segundo denuncia la vulneración de los artículos 33.1 y 67.1 de la LRJCA en relación con el artículo 24.1 de la Constitución y los artículos 359 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por haber incurrido la sentencia en incongruencia negativa, al haber omitido todo pronunciamiento sobre una parte de los pedimentos formulados en la demanda.

El motivo tercero, ya al amparo del artículo 88.1 d) LRJCA , alega la infracción del artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local , en relación con el artículo 9.3 de la CE , sobre la publicidad de las normas y el principio de jerarquía. Se refiere aquí la parte recurrente a la falta de publicación de diversas normas de planeamiento del Ayuntamiento de Zaragoza.

El motivo cuarto denuncia la vulneración del artículo 9.3 de la Constitución , en cuanto recoge el principio de jerarquía de las normas referentes al planeamiento del suelo urbano y de los sistemas generales y locales (en suelo urbano).

El quinto invoca nuevamente la vulneración del artículo 9.3 de la Constitución , en cuanto recoge el principio de jerarquía de las normas de planeamiento en lo que se refiere a equipamientos sistemas generales y locales.

Finalmente, el sexto motivo aduce la infracción del artículo 45 de la Constitución , así como de los artículos 1.1 , 9.2 y 14 de la Constitución , en relación con el artículo 5 de la Ley 6/1998 , y en relación también con el artículo 74 de la Ley Urbanística de Aragón , por el incremento de viviendas en el espacio afectado sin incremento paralelo y proporcional de espacios libres, equipamientos docentes y aparcamientos.

TERCERO .- Antes de entrar en el examen de los motivos de casación, debemos hacer una advertencia previa que venimos repitiendo en muchos recursos de casación similares al que aquí se enjuicia. Debemos indicar que, como ha puesto de relieve la sentencia de instancia y las partes recurridas, estos motivos de casación (y realmente el recurso en su globalidad) se mueven en una línea de continuidad evidente con los desarrollados en otros muchos recursos de casación presentados por la misma recurrente (o por personas de su entorno inmediato, o por entidades instrumentales) desde hace años, que han sido desestimados, una y otra vez, en una larga serie de sentencias de las que son muestra, por citar sólo las más recientes, las de esta Sala y Sección de 11 y 18 de noviembre de 2011 ( recursos de casación nº 5525/2007 y 6249/2007 ) donde hemos detallado la multitud de litigios que se han promovido contra los instrumentos de planeamiento del Ayuntamiento de Zaragoza, puntualizándose en estas dos últimas sentencias que en todos esos recursos se han sostenido alegaciones sustancialmente coincidentes, que también han sido rechazadas por esta Sala en forma similar.

La reciente sentencia de 18 de noviembre de 2011 (Casación 6249/2007 ) desestima el recurso de casación promovido contra la sentencia de 6 de noviembre de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en el recurso contencioso-administrativo nº 839/2003 , que es precisamente la sentencia a la que se remite la misma Sala de instancia en la sentencia ahora combatida en casación. Aunque se impugnan instrumentos de planeamiento diferentes se observa «ictu oculi» una similitud evidente entre la estructura, argumentación e incluso, en muchos aspectos, el mismo tenor literal del presente recurso de casación y el que ha sido resuelto en la sentencia de esta misma fecha de 19 de abril de 2012 (Casación 3252/2009 ) en un recurso interpuesto contra la aprobación definitiva del Plan Parcial del Sector del Suelo Urbanizable delimitado por Convenio Urbanístico SUZ-88/1.

Ponemos de manifiesto este dato porque al menos en los cuatro motivos que se aducen por el cauce del artículo 88.1.d) de la LRJCA , vamos a remitirnos a lo dicho en esa larga serie de sentencias para mantener la coherencia de nuestra doctrina, y por obvias exigencias derivadas de la seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE ) y del derecho a la igualdad en la aplicación jurisdiccional de la Ley ( artículo 14 CE ).

Una precisión más haremos antes de entrar al examen de los motivos de casación. Las alegaciones que se deslizan a lo largo del escrito de interposición en relación con actos de gestión urbanística y ejecución del planeamiento, singularmente las referidas a las bases y estatutos de la junta de compensación o al proyecto de compensación, no pueden tener acceso a la casación porque esas bases y estatutos carecen de naturaleza normativa, y así lo ha dicho la jurisprudencia consolidada, por lo que su enjuiciamiento es materia reservada a los Juzgados que no puede tener acceso a la casación ni de forma directa ni so pretexto de la impugnación indirecta [v.gr., AATS de 13 de marzo de 2008, (Queja 818/2007 ), y de 15 de enero de 2009 ( Casación 693/2008 )].

CUARTO .- Los dos primeros motivos de casación, en los que se alega la infracción de normas que rigen las garantías procesales y las reguladoras de la sentencia [ artículo 88.1.c) LRJCA ] son inconsistentes y no pueden prosperar.

Comenzando por el primer motivo, y centrándonos en lo que tiene de denuncia de infracción de garantías procesales (prescindiendo, pues, de las alegaciones referida al tema de fondo), no puede ser estimado por la simple razón de que no concurre la indefensión que exige el artículo 88.1.c) " in fine " de la LRJCA para conferir relevancia a las infracciones denunciadas en casación.

La parte recurrente denuncia la negativa de la Sala a completar el expediente, primero, y a aceptar los medios de prueba propuestos, después. Ahora bien, más allá de afirmaciones generales y retóricas, no razona la trascendencia concreta de cada uno de esos documentos y medios de prueba que dice echar en falta, ni somete a crítica circunstanciada las razones concretas por las que la Sala rechazó sus correspondientes peticiones.

De cualquier forma, acertó la Sala al denegar la práctica de los medios de prueba pretendidos, a través de los cuales la parte actora trataba de demostrar diferentes vicios en los instrumentos de planeamiento impugnados indirectamente, toda vez que el Tribunal basó su sentencia en una cuestión previa al examen del tema de fondo suscitado a través de esa impugnación indirecta, a saber, el incorrecto uso por parte del recurrente del cauce procesal de la impugnación indirecta.

Situados en esta perspectiva, la prueba era innecesaria desde el momento que a través de ella se pretendían acreditar extremos que carecían de trascendencia para la resolución del litigio; pues esos medios de prueba podrían haber revestido (dicho sea en términos dialécticos) alguna utilidad si el cauce procesal de la impugnación indirecta hubiera sido utilizado en debida forma, pero una vez apreciado que no era el caso (así lo entendió el Tribunal de instancia, y así efectivamente es, tal y como razonaremos más adelante), holgaba entrar al fondo del asunto planteado a través de dicha impugnación indirecta, por lo que holgaba asimismo practicar prueba al respecto, de manera que la denegación de esa prueba por el Tribunal a quo no determinó ninguna infracción de las normas que rigen su proposición, aceptación y práctica, ni ocasionó al ahora recurrente en casación una verdadera y real situación de indefensión material , única que eventualmente pudiera haber dado lugar a la estimación del motivo [ sentencia del Tribunal Constitucional 42/2011, de 11 de abril , (FJ 2)].

Estas mismas consideraciones determinan el rechazo de las alegaciones que se vierten en el segundo motivo. La Sala de instancia no incurrió en ninguna incongruencia por defecto u omisión de pronunciamiento en el sentido que la recurrente denuncia, por las siguientes razones:

1. ) Como ya hemos indicado, este recurso de casación es uno más de una larga serie en que se han utilizado siempre argumentos de impugnación similares, y se ha esgrimido en todos los casos de forma instrumental la impugnación directa de un instrumento de planeamiento específico para tratar de discutir la legalidad de la globalidad del planeamiento urbanístico de Zaragoza. Así, tanto en este recurso como en los que le han precedido la parte recurrente desliza las más variadas alegaciones sobre distintos planes urbanísticos aprobados a lo largo de un dilatado periodo de tiempo, y lo hace además de forma confusa y abigarrada, sin poner esas alegaciones, como corresponde, en relación con el único Acuerdo que se dice impugnar de forma directa. Pues bien, una vez declarado por el Tribunal que se han sobrepasado por parte del recurrente los cauces, funcionalidad y límites del planteamiento de la "impugnación indirecta" de disposiciones reglamentarias, va de suyo que no hay por qué entrar al examen de las razones de fondo que se han tratado de esgrimir a través de esa impugnación indirecta. La parte recurrente podrá estar o no de acuerdo con los razonamientos de que se sirve la Sala para llegar a esa conclusión, pero se trata de un pronunciamiento congruente.

2. ) Por otra parte, la misma Sala de instancia se refiere expresamente a esos numerosos procesos que ha promovido la parte actora y su entorno, remitiéndose a las sentencias que los han resuelto, cuyos razonamientos (que son de aplicación a este caso dada la coincidencia en los argumentos sostenidos en todos ellos) son, con toda evidencia, bien conocidos por la parte recurrente.

3. ) El principio de congruencia no alcanza a limitar la libertad de razonamiento jurídico de los Tribunales, ni les obliga a seguir el iter lógico seguido, propuesto o esperado por las partes [ sentencia de 11 de noviembre de 2011 (Casación 552572007)]. Por eso, el hecho de que un órgano judicial no desarrolle una determinada cuestión en paralelo a los concretos argumentos de la demanda o con su misma extensión o planteamiento, no quiere decir que se incurra en incongruencia negativa o por omisión, ya que el derecho a la tutela judicial efectiva no implica dar respuesta detallada y exhaustiva a todo argumento formulado por las partes. En este sentido, el derecho a recibir una respuesta judicial motivada no requiere de forma ineludible una respuesta específica a todas las alegaciones y cuestiones planteadas, dado que en muchos casos las mismas pueden resultar reiterativas o irrelevantes, o haber recibido respuesta implícita que puede deducirse del conjunto de razonamientos de la decisión. Tal es el caso que nos ocupa, pues la Sala de instancia no dejó de responder a las cuestiones suscitadas por la parte recurrente, aunque lo hiciera de forma conjunta (lo que en gran medida era obligado, a la vista de la forma en que la demanda se había articulado, con un petitum que contenía diecisiete pedimentos, algunos de ellos subdivididos en varios apartados). Si no se da una respuesta puntual a alguno de esos pedimentos es, insistimos, porque se examina de forma conjunta con otros con los que guarda relación, o porque cabe apreciar una denegación implícita con base en los demás razonamientos empleados por la Sala. Por lo demás, partiendo de la base ya apuntada de que, a juicio de la Sala, las alegaciones referidas a la impugnación indirecta de disposiciones generales debían ser descartadas sin necesidad de mayores consideraciones por haberse sobrepasado la funcionalidad de este cauce impugnatorio, la propia sentencia no deja de examinar las alegaciones referidas al único Acuerdo objeto de impugnación directa, y basta la lectura de su fundamento de Derecho tercero para confirmarlo. Cuestión distinta y ajena a este motivo de casación es que la respuesta de la Sala no convenza a la recurrente o no satisfaga sus aspiraciones.

QUINTO .- El tercer motivo de casación ha de ser desestimado al igual que los anteriores.

Denuncia este motivo la "infracción por violación de lo dispuesto en el artículo 70.2 de la Ley 7/1985 de 2 de Abril, reguladora de las Bases de Régimen Local , modificado por la Ley 34/1994, en relación con el artículo 9.3 de la Constitución Española que consagra los principios de jerarquía y publicidad de las normas jurídicas", y se alega en extenso sobre la falta de publicación completa del contenido íntegro de las Normas urbanísticas de diferentes instrumentos de planeamiento de Zaragoza.

Pues bien, alegaciones similares a ésta han sido sostenidas de forma contumaz, una y otra vez, por la misma parte en los numerosos recursos que ha planteado ante esta Sala y a los que antes nos referíamos, habiendo sido desestimadas también una y otra vez. Bastaría, por tanto, con remitirnos a lo que hemos dicho en esa larga serie de sentencias para rechazar lo que aquí se expone una vez más por el recurrente.

Señalemos, de todos modos, que semejante impugnación de tantos instrumentos de planeamiento sólo puede entenderse procesalmente formulada como impugnación indirecta, pero lo que no puede aceptarse es lo que la parte recurrente realmente persigue, que es servirse de este cauce impugnatorio como un mecanismo de revisión general del planeamiento urbanístico de Zaragoza.

Ha de recordarse, en este sentido, que según jurisprudencia consolidada tan solo cabe articular la impugnación indirecta como vía para discutir la legalidad del único acto directamente impugnado y en conexión dialéctica con este (y con su concreto contenido).

Así lo dice la STS de 10 de diciembre de 2002 (Recurso directo 1345/2000 ): "Al impugnar un acto administrativo que hace aplicación de una norma reglamentaria cabe, ciertamente, impugnar también ésta, pero sólo en tanto en cuanto la ilegalidad de dicha norma sea causa, o una de las causas, en que se funda la imputación de la disconformidad a Derecho del acto recurrido. Así se desprende con claridad suficiente de lo que se dispone en los artículos 26 y 27 de la Ley de la Jurisdicción , siendo tal límite, además, consecuencia del dato normativo de que la impugnación directa de Reglamentos está sujeta a un plazo hábil para ello. Ha de haber, pues, una relación de causalidad entre las imputaciones de ilegalidad de la norma y de disconformidad a Derecho del acto de aplicación. Por tanto, en la llamada impugnación indirecta de Reglamentos no cabe formular en abstracto, sin esa conexión con el acto administrativo directamente impugnado, imputaciones de ilegalidad de la norma reglamentaria. Estas imputaciones de ilegalidad en abstracto, precisamente por respeto a aquel plazo, deben ser inadmitidas, desestimando, en consecuencia, la pretensión de declaración de nulidad de la norma ".

Y esto es justamente lo que ha pasado con la impugnación indirecta deducida por la parte actora, que pretende aprovechar este cauce impugnatorio para discutir las más variadas e inconexas cuestiones, sin razonar ni siquiera mínimamente cuáles repercuten sobre el concreto acto impugnado de forma directa y cuáles no (sin que sea misión de la Sala indagar o conjeturar cuáles de las alegaciones de la parte actora se refieren o proyectan sobre el único acto directamente impugnado y cuándo no, partiendo de la base de que propia parte actora no lo hace).

Por añadidura, no menos consolidada es la jurisprudencia que ha puntualizado que la impugnación indirecta no puede utilizarse para denunciar infracciones meramente formales o procedimentales (como son las que en este motivo se denuncian), salvo excepciones que ha detallado con toda claridad la reciente sentencia de la Sección 5ª de esta Sala de 6 de julio de 2010 (Casación 4039/2006 ), que hace una cuidada recapitulación de la jurisprudencia sobre cuestión y concluye que cabe admitir una impugnación indirecta basada en razones procedimentales sólo "cuando se hubiese incurrido en una omisión clamorosa, total y absoluta del procedimiento establecido para su aprobación, en perjuicio del recurrente, y cuando hubiesen sido dictadas por órgano manifiestamente incompetente" , lo que tampoco es el caso.

Por estas mismas razones ha de ser desestimado el cuarto motivo de casación, que no hace más que insistir en la denuncia de pretendidos vicios de las normas de planeamiento municipales de Zaragoza, que desbordan el ámbito de cognición de este proceso y el uso legítimo del cauce procesal de la impugnación indirecta de disposiciones generales. No cabe sino reiterar que la posibilidad de formular una impugnación indirecta con ocasión del recurso contra el acto de aplicación no puede desorbitarse hasta el extremo de abrir sin límites la impugnación de la disposición de cobertura.

SEXTO .- En los motivos de casación quinto y sexto parece centrarse por fin la parte recurrente en el plan especial directamente impugnado en el proceso, pero tampoco estos motivos pueden prosperar.

En el motivo quinto se denuncia únicamente la infracción del principio de jerarquía de las normas recogido en el artículo 9.3 de la Constitución , y se afirma que ese principio se ha infringido porque el plan especial se ha apartado de las previsiones de los planes generales de 1986 y 2001 sobre la calificación del terreno concernido, pues, afirma esta parte, estando ese terreno calificado en aquellos planes generales como sistema local con destino para enseñanza y culto religioso, el plan especial lo califica en parte como equipamiento sistema general con destino a dependencias administrativas y en parte como suelo de uso residencial de alta densidad. El motivo, decimos, no puede prosperar por dos razones:

- La primera, porque ese único precepto que se cita como infringido no resulta idóneo para sostener el motivo, toda vez que su cita reviste un carácter meramente instrumental, siendo su invocación un artificio dirigido a sortear el artículo 86.4 de la LRJCA ; pudiendo fácilmente constarse que el debate que por esa vía pretende introducirse en casación se centra en la interpretación y aplicación de las determinaciones de instrumentos de planeamiento y de la legislación urbanística autonómica, que como tales están excluidas del recurso de casación;

- y la segunda, por la propia penuria argumental y la carencia de sustento de las sucintas afirmaciones que se vierten en el desarrollo del motivo. Llama la atención que en un escrito de interposición de un recurso de casación como éste, desarrollado en 71 folios apretadamente redactados, a este motivo apenas se dedica un folio, en el que la parte recurrente se limita a afirmar apodícticamente la infracción denunciada pero ni la argumenta ni la justifica, ni pone en relación esas afirmaciones, como corresponde en casación, con la sentencia de instancia, sino que dirige todo su alegato contra la actuación de la Administración, olvidando que según jurisprudencia constante el objeto del recurso de casación es la impugnación de la resolución judicial recurrida y no de la actuación administrativas precedentes, de manera que el debate y consiguiente examen del litigio por el Tribunal Supremo queda limitado a la crítica de las eventuales infracciones jurídicas en que pudiera haber incurrido la resolución judicial que pretende ser casada.

SEPTIMO .- En cuanto al motivo sexto, una vez más nos encontramos con una enumeración de preceptos infringidos que reviste carácter instrumental, para eludir la regla procesal del artículo 86.4 LRJCA , como se demuestra por el hecho de que la propia parte recurrente menciona como vulnerado, al fin y a la postre, el artículo 74 de la Ley Urbanística de Aragón. También podemos reproducir ahora cuanto acabamos de decir respecto del motivo anterior, acerca de su falta de consistencia y su penuria argumental, así como sobre su falta de crítica a la sentencia de instancia. Por lo demás, los argumentos de la parte actora, referidos a la insuficiente previsión de equipamientos docentes y zonas verdes en correlación con el aumento de densidad y edificabilidad, debían haber ido acompañados de la correspondiente prueba pericial, pero la parte recurrente ni siquiera pidió en la instancia la práctica de prueba pericial, dejando al Tribunal de instancia y a este Tribunal Supremo sin el soporte necesario para juzgar si los argumentos de la parte, eminentemente técnicos, se corresponden o no con la realidad.

Maticemos, en este sentido, que la extensa prueba propuesta por la parte recurrente y rechazada por el Tribunal a quo iba por otros derroteros, y el llamado "informe pericial" adjunto a la demanda (que aparece suscrito por el propio letrado que ha suscrito la demanda y el escrito de interposición de la casación, el cual ha interpuesto en su propio nombre numerosos recursos de corte similar a este) no contiene más que generalidades sobre el planeamiento de Zaragoza sin conexión explícita y argumentada con el único acto directamente impugnado en el proceso.

OCTAVO .- Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación ( artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley, se determina que el importe de los honorarios de los letrados de las partes recurridas no podrá rebasar la cantidad de 2.500 euros cada una, habida cuenta de la extensión del escrito de recurso y de la actividad desplegada por las partes.

Que desestimando los motivos invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Dña. Claudia , contra la Sentencia de 27 de mayo de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en recurso contencioso-administrativo nº 455/2005 . Con imposición de las costas procesales ocasionadas en este recurso de casación, hasta el límite fijado en el último fundamento de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodriguez-Zapata Perez, Magistrado Ponente en estos autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Jesús Pera Bajo